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中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009—2463（2007）04—0062—05
目前，环境问题日益紧迫，由于环境问题引发的社会矛盾影响了和谐社会建设。环境行政补偿是环境行政管理中的重要制度，我国已经有了环境行政补偿制度，但是零散、抽象、缺乏可操作性，缺乏合理救济的必要保障，其弥补的范围和数额又极其有限，以致于相对人的损失得不到救济或得不到应有的救济；目前越来越不能适应环境管理工作和保障受害人合法权益的需要，甚至制约了对环境资源的保护。我国亟待在已有的理论与实践的基础上制订和完善环境行政补偿制度，明确环境行政补偿的基本原则、范围、内容、标准、程序、救济途径，等等，更好地为保护公民、法人或其他组织的合法权益提供救济保障，协调与公民利益的关系，保障公民享有环境权。
一、我国环境行政补偿的现状和存在的问题
近年来，我国逐步认识到环境行政补偿的重要意义，在多部法律法规中对其作出了具体规定，我国环境行政补偿制度已经逐步建立。我国现行环境行政补偿制度的主要特点是：（1）宪法修正案（2004）为环境行政补偿立法提供了根本的法律依据。（2）局部领域（例如对土地的征用）已经建立了比较完善的制度。（3）环境行政补偿集中在公用事业领域，例如兴修水利、修筑公路铁路、开发资源、城市建设等，积累了不少丰富的补偿经验。然而，我们也不能不看到，我国环境行政补偿制度还很不完善，具体而言，我国目前环境行政补偿制度主要存在以下几个方面的问题：
（一）缺乏统一的原则、标准，政策性、随意性明显，立法出现各自为政，互不协调
由于缺乏统筹规划，对于环境行政补偿的规定呈现杂乱状态，没有可供执行的统一原则、程序、标准。单行法律、法规要么干脆没有补偿标准，要么对环境行政补偿问题作出补偿的标准、程序差别很大，有很强的政策性，执行起来随意性大，对环境行政补偿工作造成很大的损害。单行法律与有关法规之间还存在着不协调的情况，如1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍，土地补偿费与安置补助费之和的上限为30倍。但是该法第51条则规定，大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。此规定主要是考虑到大中型水利、水电工程建设属于公益建设，需要降低补偿标准，以减轻负担。结果就出现了征用同样的土地，由于用途的不同而导致了补偿标准相差很大。由于没有统一的规定，单行法的规定又有缺陷，有的方面根本就没有法律、法规的规定，使得环境行政补偿无法执行。再如，《土地法》第58条规定，对于依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。这个“适当”究竟是多少，没有一个可供操作的标准。
（二）现行环境行政补偿缺少具体实施程序的规定
环境行政补偿应当有明确、易行的程序，以提高行政补偿效率，便于保护公民、法人和其他组织的合法权益。而目前环境行政补偿法律、法规缺少实施程序的规定，如行政补偿的提起是由行政机关主动提起还是行政相对人提起，补偿方案是否应该经过调查、确认、核定、报告、讨论等步骤，补偿方案是否允许行政机关与行政相对人协商，如何协商，协商不成，可否申请裁决，等。环境行政补偿程序不确定，就难以保障环境行政补偿的公开、公正、公平，从而造成行政相对人的误解，引发抵触情绪，激化矛盾，从而影响了社会的和谐。
（三）缺乏有效的环境行政补偿救济制度
环境行政补偿究其性质而言是具体行政行为，应当赋予行政相对人救济的权利。对于环境行政机关的不作为、补偿标准过低，行政相对人应当具有申请裁决、行政复议的权利。在土地征用方面，对于补偿标准不服已经可以提起裁决，只有多裁决不服才可以申请行政复议。而在其他方面，并没有裁决的具体规定，如对是否要裁决，谁来裁决，如果不裁决是否可以直接申请行政复议等，均没有规定，这就导致了行政救济程序的缺失。同时，行政相对人就补偿标准提起行政诉讼以后，由于人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，不进行合理性审查，而很多方面法律法规并没有规定行政补偿标准，因此行政诉讼很难纠正行政机关的不当行为。
二、环境行政补偿的法理探讨
环境行政补偿是行政补偿的一种，行政补偿制度肇始于公用征收补偿，并随着征用概念的扩展而扩展，以致于合法公权力行为所导致的所有财产权特别牺牲都被视为征用，进而予以补偿[1]；并且，公权力行为造成非财产权特别牺牲也应予以补偿，有时甚至与行政补偿相重叠[2]。国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民，法人或者其他组织的合法权益受到特别损失，由行政机关给予一定补偿[3]469。它是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益之间关系的必要制度[4]。其特征是：（1）行政补偿起因于合法的公权力行为和行政上的无因管理行为；（2）行政补偿以公共利益遭受特别牺牲为前提；（3）行政补偿的责任由国家承担；（4）行政补偿以公平补偿为原则；（5）行政补偿以正当程序为保障[5]。随着公民民主意识的日益提高，行政补偿制度不仅保护公民财产权而且保护公民财产权以外的其他权益，因而它将在环境保护领域中发挥着重要作用。当今世界各经济发达国家，都很重视环境补偿制度，其主要办法是通过政府对土地的征收或征用、对林业、农业的补贴或征收生态效益补偿费，等等。
关于环境行政补偿的理论依据，在世界范围内主要有以下理论学说：
（一）公共负担平等说
该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其成本由社会全体成员平均分担。台法的公务行为给公民、组织的合法权益造成的损失实际上不应由受害人个人承担而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式是国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害者而恢复平衡机制。因为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担[3]475。
（二）结果责任说
结果责任说在日本较为流行，该学说认为无论原因行为合法或违法以及行为人有无故意和过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承认补偿责任根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了给相对人的损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有过错，均应对被害人的损失予以赔偿或补偿，又称为无过失责任[6]。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害（引起国家赔偿）是一样的：在两种情况下，受损害人权益都是合法的权益，所受损害都是损害，且相对人本人都没有过错。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员。引起赔偿的是违法行为，行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任；引起补偿的是合法行为，行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。
（三）危险责任说
危险责任说起源于法国，19世纪以后高度危险性的活动造成的损害按照传统过错责任理论，受害人无法得到救济，因而有违反现代社会的公平正义。于是该理论提出主张，任何人由于某种行为得到利益时必须对该行为产生的危险给予补偿。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任[7]。行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。
（四）不当得利说和平均损失说
不当得利说认为，享受公共利益的是社会全体，公共事业所造成的损失应由全社会负担，以土地管理而言，认为行政补偿由全体社会成员提供是不可取的，只能让强制公共事业预定用地的所有者做出特别牺牲，这就使社会全体因特定人的牺牲而获得不当得利。根据公平原则，这特定人的牺牲不退还给特定人，这就是损失补偿的本质。平均损失说认为，特定人为社会全体做出牺牲的损失应由社会全体平均分担，损失补偿正是平均个人损失的一种有力措施[8]。
（五）特别牺牲说
基于法的公平正义观念、认为国家的合法行政行为对人民利益所造成的损失，与国家课以人民的一般负担不同，它使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给牺牲者的补偿[9]。
以上学说从不同侧面对行政补偿的原理作出解释，其共同点在于：特定人为社会公益做出了特别的牺牲，按照公平合理、权益保障的原则，应由社会全体对这种牺牲做出补偿。
我国环境行政补偿制度的确立主要基于公平正义观念和保障人民合法权益不受侵害的宗旨。“谁受益谁负担”原则是环境行政补偿的核心原则，其理论基础就是公共负担平等说。[10] 现代国家即使是规定了财产神圣不可侵犯的现代宪政国家，为了实现国家的管理和社会公共利益的需要，有时也不得不强制剥夺公民的财产权益，或者对它的行使给予一定的限制，这类行为从国家与社会的角度考虑是具有正当性的，但对于普通公民和社会组织而言，这显然是极其不公平的。公共负担平等说并不是机械地要求国家对特定人或组织因行政机关的行为所受到的一切损失或损害负责，它在要求这种损失从整体来看必须是特定的同时，还为行政事补偿一般不足额的现象提供了依据。我国是一个发展中国家，经济力量还不足以对个人或组织合法权益所受的损失给予充分的、足额的救济。目前，国家只能根据法律性质的不同，区分行政补偿、行政赔偿、行政给付等形式，依据损失或损害发生原因给予不同程度的补偿、赔偿、救济。这种方式体现了公共负担平等说，但该学说注重损失的分摊而没有顾及利益的所得，所以应将其与“谁受益谁负担”原则结合起来，才能作为我国环境行政补偿的依据。
三、环境行政补偿的立法模式
考虑到我国经济和社会发展的迫切需要，对环境行政补偿立法非常必要[11]385。制定环境行政补偿法不仅有理论基础，也有其立法基础，我国不仅有了零散的环境行政补偿制度，而且已经有了统一的国家赔偿法和丰富的国家赔偿实践。环境行政补偿统一立法可以解决目前各种单行法律、法规零散、抽象、不便于执行的弊病。我国环境行政补偿制度的确立应当基于公平正义观念和保障人民合法权益不受侵害的宗旨，由国家行政机关和行政机关工作人员合法行使职权或为了公共利益的需要，对公民、法人或其他组织造成的特定损失，依公平负担的原则，依法给予补偿[12]。
目前，可以考虑两种不同的立法模式，一是由全国人民代表大会及其常务委员会制订《环境行政补偿法》。其优点在于：第一，立法的层级高。根据法律优先原则，已经制订的法规和政府规章都必须执行该规定，而根据后法优于前法的原则，前述已经有环境行政补偿条款和应当有而没有的单行法都必须执行此规定。第二，可以对环境行政补偿的司法救济渠道作出规定，以利于行政相对人利益的保护。第三，环境领域立法很多，但是缺乏这种统一立法，增加这么一部法律，不会对法制的统一造成影响。第四，避免对现行的单行环境法进行一一修改，保持了法律的相对稳定。其缺点在于：全国人大及常委会立法有程序要求，再加上其本身立法任务繁重，可能周期很长，无法适应现实的快速需求。二是由国务院制定《环境行政补偿条例》。其优点在于：第一，制订周期短，可以很快满足现实的需要。第二，可以制定很具体的规则，包括标准、程序等，有利于执行。第三，可以统一规定裁决、复议等程序。其缺点在于：第一，立法层级较低，效力也低。第二，很难对已有的环境保护单行法进行协调、统一。第三，不能对环境行政补偿所涉及的司法程序作出具体规定。
四、环境行政补偿的程序设定
环境行政补偿包括行政程序和司法程序，其总体要求是明确、简便、可监督。一是相对人自己主动参与保护环境而导致的损害，二是因环境行政主体的行政行为而被动受害。
（一）环境行政补偿的行政程序
考虑到产生补偿的行政行为属于合法行为，行政机关对于作出的环境行政管理行为可能造成的损失应充分评估，在损害不可越免时，应主动提起行政补偿程序，并给予补偿。其标准和兑现程序应当允许协商[13]185—186。对于行政机关并没有意识到的损害，应当允许相对人向行政机关提出申请，由行政机关对损害予以确认。行政机关应当建立专门的评估机构，对环境资源的损害进行了客观评估，并作为补偿的依据[14]。行政机关受理、书面审查相对人的申请或当面听取相对人陈述和接受相对人有关证据材料（重大事项应举行听证），经过调查研究，确认损害的发生，并作出补偿或不予补偿的决定，并送达相对人。在环境行政补偿领域还存在特殊的补偿形式，即并没有导致损害的行政行为发生，但是基于公共利益和救助的需要，行政机关主动对相对人进行救助[15]315—316。
（二）环境行政补偿司法程序
对于行政机关不予确认或者不予补偿或对于补偿标准过低，相对人均可以提起司法救济程序[13]184。正如，行政赔偿一样，行政补偿的前提通常是有损害行为的发生，这就需要行政机关予以确认，而在很多情况下，环境行政机关对此并不积极，或拒绝予以确认，导致相对人无法取得补偿，因此应当赋予相对人提起司法救济的权利。此前，很多学者倾向于认为这种损害行为的发生显而易见，不用单独提起确认程序，因此对确认行为及其司法救济研究是很少的，立法上也没有予以明确。而在行政补偿的第二阶段，对于行政补偿标准的高低通常允许相对人有异议。例如在征用土地的过程中，农村集体经济组织对于征用土地的标准不服，可以要求批准征用土地机关裁决，对裁决不服可以提起行政复议和行政诉讼。这是比较完备的程序，应当进一步适用于其他环境行政补偿行为。
五、环境行政补偿的标准设定
国家承担环境行政补偿责任采用何种补偿形式，适用何种标准，直接关系到能否对受害人合法权益提供适当的补救。根据损害的不同性质和程度，补偿的形式也应有所不同。有的认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付；还有的主张可从经济上、生活上或工作上安置，乃至于没收、产业政策等诸多方面对所受损失予以补偿[15]213—314。
从目前的情况来看，对于环境行政补偿的形式，其应以能够弥补相对人受到的实际损害为标准，原则上以支付补偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还或恢复原状，也有采用调换土地的方式，此外还包括返还财产、恢复原状、组织生产、安置就业等形式[11]62—381。
环境行政补偿关于财产性补偿的较多，人身伤害补偿较少，也没有具体的标准，在实践中很难操作，通常是一事一议，很不规范，容易引起对抗；更没有涉及精神损害。人身伤害包括身体权、健康权和生命权受侵害，对此应当予以补偿。精神损害赔偿在行政赔偿领域是通过恢复名誉、赔礼道歉来实施的，不是用现金来赔偿。而在民事领域，精神损害是可以得到物质赔偿的。
行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准；对因见义勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的标准。
现代社会由于经济的迅速发展，环境问题越来越紧迫，公共利益与私人利益在一定的情况下发生冲突也难以避免。在这种情况下，公共利益必须得到维护，同时公民的合法权益也应该得到保护。环境行政补偿制度是环境行政主体在合法行使职权，履行国家环境管理职能过程中造成公民、法人或其他组织合法权益的损害，依法弥补其损失的一种补救性行政制度，不仅关系到公民财产权利、社会秩序的稳定以及涉外经济交往的顺利展开，而且也越来越多地影响到社会生活中的不同领域，因此完善我国环境行政补偿制度尤其必要和迫切。建立完善的环境行政补偿制度，通过对相对人利益的损害进行补偿从而消除潜在的社会冲突，增进国家与私人间的理解和信任，便于国家环境管理目标的实现，有利于人与环境的和谐。环境行政补偿制度所追求的社会利益的有序状态将使社会保持一种盎然的生机与活力，这对于促进和谐社会的建设非常重要。
收稿日期：2006—05—22
标签：法律论文; 损失补偿原则论文; 法律救济论文; 行政立法论文; 公民权利论文; 立法原则论文; 时政论文; 环境论文;