辞退国家公务员制度中几个问题的商榷，本文主要内容关键词为：几个问题论文,公务员制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年7月18日《国家公务员辞职辞退暂行规定》颁布，引起了全社会普遍关注。由于辞退国家公务员是一项内容新、政策性强、比较敏感的工作，又由于关于国家公务员辞退内容的法规和政策还相当不完备，因此，如何开展这项工作，还有些理论和实践问题需要研究解决，尤其是对实施过程中可能遇到操作上的具体问题，似乎还缺乏足够了解和准备，为此，有必要提出并引起重视。归纳部分中央国家机关和省、自治区、直辖市此前已经出台的辞职辞退规定，再加上个人粗浅分析后笔者认为，辞退国家公务员过程中，如下几个具体问题值得商榷。
一是拟辞退的国家公务员能否改按辞职处理问题。国家公务员辞职辞退，二者是相对应的两个概念。国家公务员的辞职，是指国家公务员依照法律、法规规定，申请终止其与国家行政机关的任用关系。而辞退国家公务员，是指国家行政机关依照法律、法规规定，解除其与国家公务员的任用关系。从定义上看，前者是国家公务员的主动行为，志愿行为，而后者是国家行政机关的主动行为，行政行为。虽然国家公务员辞职行为和辞退国家公务员行为的结果都是国家公务员离开了行政机关，但辞职是国家公务员的积极作为，而辞退国家公务员虽不作为一种纪律处分，但这种行为的后果是在无需征得当事人同意的情况下，单方面解除其与国家行政机关之间任用关系的一种行为，因此，二者不容混淆。对拟辞退处理的国家公务员改按辞职处理的做法，背离了推行国家公务员辞职辞退制度的宗旨，也无法达到辞退国家公务员行为应有的教育效果。从另外一角度上看，国家公务员辞职或是辞退，都必须是依据法律规定的明确事由才能作出的行为，而且是双方权利的具体表现，因此，对符合辞退条件规定的，当然要按辞退程序处理。这里，对于拟辞退的国家公务员个人而言，根本不存在选择余地。如果承认拟辞退的国家公务员可改按辞职处理，便可视作行政机关权利（权力）的一种放弃或懈怠，这是绝对不容许的。所以笔者认为，将辞退改为辞职处理的做法，没有政策或法律根据，理论上看也站不住脚。
二是拟辞退的国家公务员能否改按退休处理问题。符合规定条件的国家公务员退休并享受相应待遇，是国家公务员依法享有的、国家宪法和《国家公务员暂行条例》已经明确的一项基本权利，任何人非依法定程序无权剥夺。根据《国家公务员暂行条例》第78条规定，男年满60周岁，女年满55周岁或丧失工作能力的应当退休。又根据该条例第79条规定，男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的；工作年限满30年的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休。从两条规定内容上看，其区别在于前者是法定退休，无需本人提出申请或志愿，而后者是提前退休，这种退休附带本人提出申请，符合规定的工作年限或年龄要求，组织批准等条件。拟辞退的国家公务员中，虽然可能有个别人从形式上看符合规定的提前退休条件，但这部分人与其他公务员相比存在不同点，当辞退理由已经成立或已经进入辞退程序时，允许当事人再提出改按提前退休处理的要求显然是不妥当的。为维护适用法规上的平等性，对符合辞退条件规定的人员，应依照规定予以辞退。否则，直接后果将大大削弱辞退制度的严肃性和权威性，在一定意义上看，对国家公务员退休制度的贯彻执行也可能产生消极影响。至于被辞退者过去的工作贡献如何补偿，可考虑通过其他办法解决。
三是拟开除的国家公务员能否改按辞退处理问题。开除国家公务员，是对严重违反《国家公务员暂行条例》第31条所列纪律规定行为的一种最严厉制裁，属行政处分。而辞退国家公务员，则不属于行政处分。虽然从后果上看，二者的结局都是使其离开国家公务员队伍，也同时丧失国家公务员身份，但开除与辞退二者之间，性质则完全不同。对于严重违反纪律规定的国家公务员，够开除条件的一定要适用开除规定，即通过行政处分达到教育本人又教育他人的目的，这样才能使国家公务员纪律规定落到实处。若将本该开除的国家公务员改按辞退处理，一方面将弱化国家公务员纪律规定应有的惩戒和约束功能，另一方面也将混淆二者间界限，产生误导效应。按照《国家公务员暂行条例》第76条规定，“被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险”，那么，在今后的实践中，本该开除的人员若可改按辞退处理，不但国家为此要增加财政支出，而且国家公务员纪律处分中的开除规定也将形同虚设。反过来说，允许拟开除的国家公务员改按辞退处理，既有悖于国家公务员纪律处分的原则要求，也不符合辞退国家公务员制度宗旨，还可能产生诸如行政机关“软弱”、“大事化小，小事化了”或“拿原则作交易”等误解。
四是国家公务员被辞退后能否保留干部身份问题。干部身份到底指什么？恐怕难于讲清楚。是不是曾经在干部岗位上工作过的人就永远具有干部身份呢？其实，之所以存在这样的问题，是因为误解了职位与身份概念的含义。一般而言，职位与身份是紧密联系在一起的，离开了特定职位，无法谈及身份。在计划经济体制下，事实上存在干部身份终身制问题。随着干部人事制度改革的进一步深化，干部的身份界限一步步被打破。但由于历史原因或理解上的偏差，目前，我们某些部门在调人、招人、聘人等许多方面，都还将具有干部身份作为一个重要条件，这从一定意义上看，又使干部身份问题渐渐突出起来，也给改革深化带来了障碍，有必要予以澄清。新近颁布的《国家公务员辞职辞退暂行规定》第13条明确指出，“国家公务员辞职或被辞退后，不保留国家公务员身份”，从法律规定角度上看，该问题已经得到解决。但仍需要指出的是，就国家公务员而言，国家公务员身份与干部身份，是二者合为一体的关系，还是各自独立存在的关系。笔者认为，通过推行国家公务员制度并采用国家公务员概念，事实上在国家行政机关系统内已经否定了干部概念的存在，即国家公务员身份之外，根本不存在另一种干部身份问题。有理由相信，在干部人事制度改革进一步深化的形势下，人员科学分类管理的制度将逐步建立并走向完善，传统意义上的干部概念或干部身份定义，在更广阔的范围内也终将被更科学更准确的新概念所取代。
五是国家公务员被辞退后再就业工作年限计算问题。工作年限是工作时间的一种量化表示。从理论上看，国家公务员同其他部门工作人员一样，当由于开除处分以外原因失去工作后再就业时，其工作年限连续计算能够成立。对于国家公务员被辞退后再就业时的工作年限如何去计算，政策规定上目前还是一个空白点，因此有必要予以规范。国家公务员在国家行政机关连续工作的时间，如果按天或月连续计算为工作年限会更精确些。那么，国家公务员被辞退后再就业时，停止工作时间的长短会因人而异，这里，为了体现公平原则，在连续计算工作年限时，首先将辞退后待业的时间以天或月为单位扣除，然后再将过去已有的工作年限与再次工作的时间相加起来处理比较合适，这既能体现对以往工作经历的承认，又能有效区分辞退与被开除后再就业工作年限计算上二者之间应有的本质差别。
六是国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系管理问题。根据国家档案法和党（团）组织章程中的有关规定，国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系管理工作不容忽视。按照国务院现行社会保险工作职能划分，考虑国家公务员被辞退后即成为失业人员这一实际情况，国家公务员被辞退后档案及党（团）组织关系，由政府人事部门所属的机关事业单位工作人员失业保险机构管理比较合适，目前还没有这类机构的地区或部门，也应适应深化机关事业单位工作人员社会保险制度改革需要，排除阻力，尽快建立相应机构，将这项工作扎扎实实地开展起来。这样处理，既符合改革发展方向，也益于实现国家公务员被辞退后档案管理、辞退费发放、再就业培训和职业介绍等项服务的统一，又不致给今后改革带来体制上的摩擦或影响。同时，还能保证每月定期领取辞退费时，对其中的党（团）员进行必要的教育，这既有利于实现党（团）员待业期间参加组织生活的权利和义务，也有助于他们及时、全面了解党的各项方针和政策精神。
七是国家公务员被辞退后辞退费发放问题。根据《国家公务员暂行条例》第76条和《国家公务员辞职辞退暂行规定》第14条规定，国家公务员被辞退后可享受有关失业保险待遇已不成问题。但由于国家公务员失业保险制度建立处于初创阶段，发展情况不尽平衡，再加上目前已经出台政策并开展起机关工作人员失业保险的地区或部门，由于制定的政策五花八门，相差甚大，操作中出现的问题亟待协调和规范，因此，应根据国家公务员辞退有关规定，结合国家公务员编制管理统一、工资标准统一、经费来源统一等实际，从根本上明确国家公务员被辞退后辞退费发放方面的共同性问题。考虑到建立国家公务员失业保险制度的大趋势，规定辞退费发放具体问题时，就尽量考虑与失业保险制度应遵循的基本原则相协调，而不能差别过大，这样有利于两种制度将来接轨。目前，在辞退费发放方面，应重点考虑解决好如下三个问题：
首先是发放标准。就辞退费性质而言，它应是国家公务员被辞退后中断收入、再就业前，为保障其基本生活，促进早日再就业对其所提供的一种经济援助。鉴于辞退费的这种性质，决定了辞退费发放标准不宜过高的必然性。辞退费发放标准参照确定失业救济金标准时所依据的“低于最低工资，略高于社会救济”原则比较合适。这里，辞退费不是劳动报酬，因而不能高于以对劳动力付出进行补偿为目的的最低工资标准；又考虑到被辞退的国家公务员曾经工作过，对社会有过贡献和积累，因而辞退费标准略高于以对无劳动能力者提供必要援助为目的的社会救济金发放标准可以理解。又由于国家公务员被辞退后，已不再有地位、身份、等级、责任等方面区别，都同样是失业人员，因此，在每个人辞退费发放具体标准上，也不该再有高低之分，这一方面是公平原则的要求，一方面也利于同国家公务员被辞退后享受失业救济金者在水平上实现均衡。
其次是发放期限。确定辞退费发放期限，应与失业救济金发放期限协调起来考虑为妥。鉴于辞退费性质及作用，辞退费发放期限也应尽量与失业救济金发放期限一致，既不能过长，又不能过短。
参考国内外失业救济金发放期限确定方面的成功做法，国家公务员被辞退后辞退费发放最高期限原则上控制在二十四个月内比较合适。另外，在确定每个具体人的辞退费发放期限时，应将个人工作年限长短、社会贡献及积累多少、年龄大小和再就业机会多少等因素综合起来考虑，这样能体现出不同人员间的合理差别。
再次是发放方法。辞退费一次性发还是分期发，表面上看只是个技术性问题，其实是个原则性问题。因为，国家公务员被辞退后，本应纳入有关失业保险政策调整范畴，但由于个别地方这项保险还没有开展起来，在这种情况下，用发放辞退费方法作为一种过渡性措施，既能弥补国家公务员失业保险制度建设相对滞后的缺陷，又能使辞退国家公务员制度正常运转。不管从哪个角度上看，辞退费与失业救济金性质和作用应该是相同的，即二者都不应是对以往工作的补偿；二者又都应是着力解决无工作状态下面临的生活困难和促进再就业问题。为有效达到上述目的，应根据辞退费发放期限长短采取按月发放的办法，其优点一是与失业救济金发放方法一致，可避免同类人员中领取失业救济金者与领取辞退费者之间出现新的矛盾；二是可克服一次性发放后先就业者占便宜的弊端；三是便于掌握再就业等情况，对已经再就业或其他符合停发条件规定者及时采取停发措施，可为国家节省开支；四是益于为尽快建立国家公务员失业保险制度提供有参考价值的经验。
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