地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,物品论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府竞争的理论基点
地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。按照我国地方政府的设置结构，本文所称的地方政府竞争特指没有行政隶属关系的省、市（县）政府之间进行的横向竞争，即不包括具有行政隶属关系的纵向地方政府之间的竞争，因为其竞争在很大程度上受到行政力量的干预而产生扭曲，具有非公平性、非规范博弈性特征；也不考虑乡镇基层政府参与的竞争，主要是考虑到乡镇政府权责和职能有限性的客观现实。地方政府竞争的直接目的是为了吸引更多的生产要素的流入，通过生产要素的配置使得地方政府能够获得更多的财政利益，用以提高本辖区的公共物品供给数量与质量。
地方政府竞争之所以会存在，是与地方政府供给公共物品的职能分不开的。从经济学视角考察，由于人们的偏好不同，公共物品宜实行分别供给。经济学是从对公共物品受益只能在有限的地域范围内分配来考察供给效率的。按公共物品的区域属性可分为全国性公共物品、准全国性公共物品及地方性公共物品。地方性公共物品的收益局限于某个地区之内，所以其供给只能由该地区的政府来提供。地方政府提供的地方性公共物品最能迎合该地区居民的偏好，因而也是最有效率的。
亚当·斯密曾经对地方性公共物品的供给进行过论证，主张地方性公共物品由地方政府来提供是最有效率的（注：亚当·斯密非常明确地指出：“不能为维持本身提供任何收入的公共工程，它所提供的方便又差不多仅限于某一地点或地区者，由在地方政府或省政府管理下的地方收入或省收入去维持，总比由行政部门管理的国家普通收入去维持更好。如果伦敦街道的照明和铺设由财政部出钱，它有可能像现在的照明和铺设那么好、费用那么低吗？此外，由对伦敦各街道、教区或地区课征的地方税所作的这种支付，如果必须由对全国居民课征的税收来支付，他们的大部分人却不能从伦敦街道的照明和铺设得到好处，那是很不公平的。地方政府和省政府对地方收入和省收入的管理中有时产生的弊病，和大帝国收入的支出管理中普通产生的弊病相比，不管看起来有多大，实际上总是微不足道的。”见《国富论》（中文版），陕西人民出版社2001年1月版，第798页。）。制度经济学中的“职能下属化原则”（the principle of subsidiarity）确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，它主张：应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并由相互竞争的机构来承担。为此，相对应的一般性财政制度设计上，要尽可能制止公共资金的纵向转移，并迫使每个行政机构为其负责的任务或其已选择由它自己靠征税、收费和借贷来完成的任务筹措资金。斯蒂格利茨也十分关注地方政府竞争与公共物品供给，他认为：“一般说来，更分散地提供公共物品和服务——由地方社区提供的产品和服务——不仅为在社区中开展竞争奠定了基础，而且还获得了蒂布（Tiebout）所强调的潜在利益。”斯蒂格利茨希望分权能引起地方政府之间的竞争并且公民能在公共物品、服务和税收结合得最好的地方居住，他认为“和管理完善的社区相比，管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值。因此，和企业里的竞争一样，社区里的竞争也发挥着相同的作用，它不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公共物品的数量和种类上也更符合公众的需求。……社区里的竞争还为社区的变革注入了活力，使社区适应了人们的偏好和技术的变化。（注：斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年7月版，90～91页、100页。）”在我国人口流动还不是很自由的情况下，杭州、青岛等地的房地产价格上涨，的确和当地高质量的公共服务和环境质量有关。
地方性公共物品的成本或价格就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税收，辖区内由资源配置效率和经济增长水平所决定的税收水平，也确定了公共物品的供给状况。为了获得更多的税收以改善公共物品供给状况，地方政府之间展开竞争是必然的。按照新制度经济学理论，政府间竞争是知识和信息的发现过程，尤其是有关更优制度知识的发现过程。为了吸引外部资源的流入，将必然促使地方政府加快“发现”（建立）更好的制度（比如产权制度），这在客观上也将进一步加快中国市场经济体制建设的步伐。如果消除了地方政府间的竞争，或人为限制这种竞争，往往会导致制度僵化，从而发现不了更好的制度，也就不能充分发挥动态适应性效率（adaptive efficiency）。虽然以利益导向的竞争不可避免地存在许多问题，比如短期利益行为的强化导致地方行政干预、市场分割等等。但随着地方政府对自身长期利益的关心以及外部压力的驱动，地方政府竞争已由最初的争夺原材料（比如羊毛大战、棉花大战、烟草大战等等）、市场分割、重复建设等原始性竞争，逐渐转向市场环境建设、政府服务质量、市场开放以取得经济互补等高层次竞争，竞争手段逐步走向规范。经济发达地区的改革实践证明了这一竞争规律的客观存在。
二、财政分权对地方政府利益的影响
我国地方政府竞争格局的形成，其源头实际上始于财政体制改革。在高度集中的计划经济体制下，国家几乎垄断了所有的有形资源，相对应的是统收统支的财政体制。在这一体制下，地方政府几乎没有自己独立的利益，因而合理的竞争也几乎不存在。政治、经济上的高度集权，基本上排斥了正常的、规范的竞争，因而也扼杀了经济活力。中央第一、二代领导集体都认识到了过分集权的弊端，主张适度分权。毛泽东在《论十大关系》中，针对中央过分集权的现象，强调“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”邓小平同志也对此进行过全面、系统、深入的分析，认为“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展……现在再也不能不解决了（注：《邓小平文选（第二卷）》，人民出版社1994年版，第329页。）。”针对改革之前“一灶吃饭”所固有的过于集中的弊端，从1980年开始围绕如何赋予地方更多的自主权，即如何实行所谓“分灶吃饭”，国家出台了相关的改革措施，实行多种形式的“划分收支、分级包干”体制。“划分收支、分级包干”体制打破了“一灶吃饭”的传统格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位，这是走向分级财政的重要一步。从1985年起，又实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法，进一步划分了各级政府的事权，并以此作为核定收支范围和数量的依据。这一体制虽然实行的时间不长，但却向规范的分权制更进了一步。从1988年开始，在全国范围内实行了全方位财政包干体制。财政包干体制在照顾到地方积极性的同时，也在一定程度上片面强化了地方利益机制，助长了一些地方的市场封锁和地方保护主义行为。另一方面财政包干体制的确定明显缺乏约束性、相对稳定性和必要的法律保障，因此仍然发生大量体制外不规范的“做贡献上缴”等做法。但总体上评价，各级政府间分享收入的财政体制，给予了地方政府更大的利益独立性，地方政府也承担了更大的责任。1994年1月1日起在全国实行的分税制财政体制具有明显的优越性。首先，分税制按照“存量不动，增量调整”的渐进原则推进，适当照顾了中央和地方两个积极性，这样就初步形成了中央和地方财政之间财力分配的新格局。其次，分税制把来自第三产业和农业的税种划归地方，有利于地方政府发展第三产业和资源开发。同时，把来自工业产品的增值税的75％、消费税的全部划归中央，在很大程度上遏制了地方盲目发展价高税多利大产业的倾向，从而为解决市场封锁和地方保护主义问题提供了较好的条件。尽管分税制财政体制改革使地方政府的利益份额有所减少，但新体制把与经济增长直接有关的增值税的25％留给地方政府，地方政府利益与经济发展的关系还是十分密切的。尤其是2002年开始实行的企业所得税、个人所得税分享改革，使地方政府原来所赖以依靠的所得税税种收入进一步减少，这样，地方政府收入对增值税的倚重程度更高。地方政府仍然有足够的动力促进地方经济繁荣，因为这是他们的收入不断增长的重要途径。当然，中国地方政府的竞争还来源于中央政府的其它政策鼓励和适度默认。中央政府越来越少地行使行政手段平调资源，使地方政府的利益得到相当程度的保护，这在一定程度上刺激了地方政府的利益追求动机，也加剧了地方政府之间的竞争。
对中国分权化发展及其如何影响地方利益的问题，许多国外研究者给予了关注。其中，钱颖一和温加斯特的研究成果具有代表性。他们认为，中国的经济改革依赖于行政性（即政治的）分权，即把中央政府对经济的控制权分权到地方政府。这种分权创造了一种特殊性质的经济联邦制，称之为“有中国特色的维护市场的（market—preserving）经济联邦制”。地方政府通过建立以利润最大化为目标的企业来增强其权力和资源。经济联邦制使得地方政府有权在某一规定限额之外获取剩余收入（财政收入的主要部分）（注：MONTINOLA，G.，QIAN，YING YI，and WEIN-GAST，B.R.，Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China.World Politics，1995，48（1）： 50～81.）。对中国分权化发展的评价，尽管学术界见仁见智，但其积极意义还是应该充分肯定的。以财政权力下放为主的地方分权的发展，使地方政府具有了十分明确而相对独立的经济利益和行为目标，中央政府和地方政府的关系不再是单纯的行政隶属关系，而具有了契约关系的性质，中央政府和地方政府在一定程度上成为了具有不同权力、利益和行为目标的平等的经济主体。地方经济的发展意味着政府资源的增长，伴随分权的发展，地方政府所获得的财政激励逐步增强，地方政府发展经济的积极性得以充分调动，乡镇企业、个体私营经济等民营经济迅速发展，有力地推动了改革的深入，从而带来中国改革开放以来国民经济的持续繁荣和发展。地方分权的发展改变了政府的组织结构、利益结构和信息结构，减少了集中决策的数量，增加了分散决策内容；弱化了自上而下垂直的行政制衡，扩大了横向的市场取向的经济联系。更为重要的是，分权化增强了地方政府进行制度创新的积极性，使地方政府更加着眼于市场化改革和经济发展，从而确立了地方政府之间相互竞争的格局。同样，出于对地方利益的关心和追求，鼓励了一批“政治企业家”的探索精神，为地方经济下一步的发展储备了丰富的政府管理人才。
三、公共物品供给对地方政府竞争的效应
由于不同的地方政府供给的公共物品是不完全相同的，因而有能力供给数量更多和质量更高公共物品的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。显然，公共物品供给状况体现着地方政府竞争的优势。著名经济学家哈耶克对公共物品与地方政府竞争的关系有过阐述，认为“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央政府强制性行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业家精神的人，他们会对地方政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务，否则他们就会迁徙他处。（注：（英）弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理（下卷）》，生活·读书·新知三联书店，1997年版，16～17页。）”
经济学家蒂布（Tiebout）通过建立模型分析了地方政府竞争有利于公共物品供给的结论。蒂布认为，如果地方社区或辖区的数目足够大，同时每个社区都提供着不同的公共物品类型，那么，个人选定居住的所在社区提供的公共物品支出水平是符合他的偏好的。通过“以脚投票”，人们流露其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效配置。另外，由于选择相同社区居住的人们有着相似的偏好，就不再有投票的问题，因此资源配置达到帕累托最优效率状态。显然，蒂布模型要处于均衡状态，必然要考虑以下几个先决条件。首先，消费者可以完全自由的流动，并假设他们只有可分割的收入，也就是说人们无须由于友情、家庭关系或就业前景，而在选择某一社区居住方面受到约束。其次，该模型包含着地方税收这一变量。第三，如果对公共物品的偏好不同，那么为达到均衡就要求数目众多的社区存在，这样甚至会产生只有一个人居住的社区，当然这一点忽略了公共物品生产过程可能存在规模经济和成本分摊的问题。第四，辖区间不存在外部效应。总而言之，如果迁移不需要成本，同时地方政府也以最低的平均成本生产其公共物品，地方税又是非扭曲的总额税，那么蒂布模型表明，竞争性地方政府供应公共物品的效率，并不比市场经济对个人产品的分配效率低（注：Tiebout C.，A pure theory of local expenditures.Journal of Political Economy，64（October 1956）， 416-24.）。
当然，蒂布模型需要的假设条件是严格的。比如，如果只考虑消费者偏好的满足，而不考虑消费者的成本支付问题，结论就难以成立，因为现实中不可能存在无限满足消费者对公共物品需求而税收总额不变的情况。受成本约束，消费者的偏好也会发生变化，一个简单的例子，一个消费者到市场购买营养近似的两种物品，比如西红柿和茄子。在西红柿价格足够高的情况下，而消费者收入既定，原先偏好西红柿的消费者可能改变这种偏好转而选择价格低的茄子。如果把税收看作公共物品的价格，消费者（居民）不可能由于自己本来可以替代而不影响消费水平的一些偏好而承担更多的税收。因此，也应充分考虑供给公共物品的规模及由此引起的成本减少问题，为此而整合消费者偏好、扩大社区规模，以提高供给效率也是必要的。
四、软性公共物品的重要性
公共物品与地方政府竞争具有非常密切的关系。公共物品供给是如何影响地方政府竞争优势的？对此，需要从公共物品自身结构方面进行分析。
公共选择（public choice）理论认为，公共物品是公共选择的结果。显然这是一个在严格假设下的理论结论，只能适应于社会经济发展到一定阶段的情况，或者说，适用于有能力供给基本公共物品以后的情况。对此，国内已经有学者认识到了这个结论的局限性，李建德认为“正是在社会经济的发展过程中，产生了人们对共用物品的迫切需要：如果没有共用物品，将导致他们在效用上和效率上遭受重大的损失。达不成在共用物品上生产与消费的合作，人类全体将不可能进一步面对稀缺的世界……而且，随着社会经济的发展，人们面对稀缺世界还越来越依赖于共用物品。（注：李建德：《经济制度演进大纲》，中国财政经济出版社2000年4月版，246～247页。）”鉴于公共物品对人们的生活和行为选择发挥着十分重要的作用，因此地方政府围绕公共物品供给展开竞争是理所当然的。如前文所述，地方公共物品的供给结构也决定、影响、体现着地方的最终竞争优势，反映着地方政府自身的素质。在研究地方政府供给公共物品时，许多学者更多地注意地方政府提供的公共物品的数量，对质量关注则较少；或者更多地关注有形的、硬性的公共物品，而较少关注无形的、软性（或称制度性）的公共物品。公共物品的结构，实际上也在一定程度上显示着公共物品的质量水平，诸如软性公共物品供给的数量和质量对民间组织和一个地区经济活力的影响。从地区比较来看，落后地区由于经济不发达，作为公共物品价格的税收收入就少，公共物品供给数量相应就不足、质量也低，只能提供基本的公共物品，如道路、水、电、城市公园以及基本的政府管理（如治安保障）等等。而发达地区由于税收收入高，必然有条件提供更充足和质量更高的公共物品，如更全面的基础设施、更良好的环境条件、信息条件、更宽松的制度环境、人文环境，以及效用更高的政府管理等软性物品。这种供给结构，本身既是前一阶段竞争的结果体现，又是进一步开展竞争的基础条件，展示了地方政府在下一轮竞争中的优势地位。但是，这里需要特别强调的是：对制度性公共物品的供给却并不一定完全依赖于一个地区的发达程度，也就是说，落后地区也可能提供质量更高的制度性公共物品，这在一定程度上弥补了先天性条件的差异，从而可在下一轮竞争中启动“后发优势”。因为对制度性公共物品来说，其供给水平并不是纯粹由货币价格决定的，其决定的因素很大程度上取决于地方政府决策层的整体素质。且制度性公共物品的供给可能会导致供给成本的下降，比如管制和审批制度的放松，可不同程度地减少人员等行政成本。从这个视角上看，中国各个地区之间尽管发展水平存在较大差异，但起点却又是基本相同的。这是落后地区发展的希望所在，也是许多落后地区后来居上的原因。
传统经济学在研究经济增长时，一是认为制度不会发生变迁，或者制度是外生的，因而通过抽象将制度省略或剔除掉；二是视制度的变迁是给定的，基本假定制度变迁与经济增长无关。而制度经济学则将制度看作是经济发展的内生变量。正如诺斯所分析的，“制度对经济绩效的影响是无可非议的”（注：道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》（中文版），上海三联书店1994年9月版，第3页。）。实践已经证明，制度的变迁对经济增长的作用是十分明显的。目前，制度已经成为地区竞争的重要介质。在地方政府竞争中，每一个地方政府都有自己的比较优势和比较劣势，但是有一个比较优势往往会弥补所有的比较劣势，一个比较劣势往往也会使所有的比较优势荡然无存，这就是制度创新。从根本上讲，谁获得了制度创新的优势，谁就拥有最具实力的竞争优势。制度是重要的，但并不总是有效的，受制度资源不足以及制度创新中行动团体决策趋向与素质等影响，制度优势的拥有和使用，是十分困难的。而正是因为提供制度性公共物品存在更大的难度，才更加显现出制度性公共物品对一个地区竞争优势确立的重要性。斯蒂格利茨对此持充分肯定的态度，他认为“最重要的一种公共品是政府管理。我们都能从一个好的、有效率的、反应灵敏的政府那里得到好处。……如果政府能够变得更有效率，而且在不降低服务水平前提下能减少税收，那么我们可以取得更多的益处。”（注：（美）约瑟夫·斯蒂格利茨：《政府经济学》，春秋出版社1998年9月版，135页。）刘易斯也曾经指出：“没有一个国家不是在明智政府的经济刺激下取得经济进步的”（注：Lewis W.Arthur，The Theory of Economic Growth.London：George Allen ＆ Urwin，1955，p376.）他在这里所强调的“明智政府的经济刺激”实际上就是一种优质的制度性公共物品，因而可以断论：市场经济条件下的政府在经济发展中的关键作用，就是提供能够产生“经济刺激”的制度性公共物品。
当一个制度处于不均衡状态以至严重影响经济发展水平时，则迫切需要进行制度创新。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）把扩展自由看作是发展的首要目标和促进发展的不可缺少的重要手段，强调在制度安排上应给予人更多的工具性自由，以自由市场取代传统社会（或其它形式）对人、对资源、对经济活动的束缚、限制、干预（注：阿马蒂亚·森（Amartya Sen）：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年7月版，30～31页。）。他的观点受到了联合国秘书长安南的高度评价，也为我们进行制度创新提供了一条很好的思路。在中国，由于处于体制转轨时期，原有的制度存在很多缺陷，如：许多公民的法定权利被转移到官僚体制中，直接抑制了人们的创造精神和智力火花，这是对社会智力资源的闲置与严重浪费。相对应，由于我国在激发人的创造力方面的制度资源不足，因而制度创新的社会收益也就非常高。制度创新是一项很重要的公共物品，显然，在中国，作为竞争主体的地方政府需要承担起制度创新的重任，而且也应该是制度创新的积极推动者。因为制度创新的收益（不仅仅是财政利益）是如此巨大，抛却短视和个人利益的考虑，地方政府没有理由不进行制度创新。
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