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【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1008-6323(2006)03-0016-04
一、公共部门的含义
公共部门是指产生于社会，行使公共权力管理社会公共事务，具有维护社会公共利益功能的组织形态。即使是政治统治功能很强的国家也必然具有公共事务管理的功能，因此，它是人类历史上国家的上层建筑的一般形态。它在现代主要表现为政府机构。应当指出的是，农业社会产生的民间组织、工业社会的非营利组织以及后工业社会将涌现的自治组织都不属于公共部门的范畴，那些应当属于“公民社会”的范畴。
公共部门的产生、发展、消亡是一个曲折的历史过程，公共部门最初孕育于原始公共事务管理需要的母体。在原始共同体中，“一开始就存在着一定的公共利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能不有个别成员担当”。[1] 但是，原始社会中“丝毫没有今日这种臃肿复杂的管理机关”。[2] 后来，随着社会的发展、公共事务的增繁，随着公共部门职能的复杂化，社会需要“建立新的机构来保护共同利益和反对相抵触的利益，这些机构，作为整个集体的共同利益的代表，在对每个单个的公社的关系上已经处于特别的、在一定条件下甚至是对立的地位”。[3] 这样的机构就是不断增大并最终凌驾于社会之上的公共部门——政府。然而，公共部门毕竟属于历史范畴，随着人类的进步，人的自主性的增强，当我们经过后工业社会(相当于社会主义社会)进入“自由王国”的共产主义社会时，公共部门也将消失在历史的尘埃之中。
二、判断公共部门规模的两个指数
判断公共部门规模的指数有两个：“官民比系数”和“公民自主系数”。“官民比系数”是指一个社会的公共部门人员与总人口的比例关系，显然，它和公共部门的规模成正比例关系。“公民自主系数”是指现实社会民众自我管理的能力与未来共产主义社会公民自治能力的对比关系，两个指数交互影响着公共部门的规模。一个社会共同体公共部门的规模不能仅从一个数量的标准做出简单的定论，还应看“公民社会”的发育状况，两个社会共同体的公共部门规模作比较，必须在“公民自主系数”相同的前提下比较“官民比系数”的大小。现实中，人们往往容易在数量上作简单的横向对比，而忽视一个基本的常识：各个社会共同体的发展进度并不是整齐划一的，所面临的环境也是不尽相同的。这就要求我们在判断公共部门规模的时候，选取标准应该全面，不仅应有数量的标准，还要有质量的标准。在对公共部门作出历史与逻辑的考查的基础上，我们提出两个基本的指数：“官民比系数”和“公民自主系数”。它们是影响公共部门规模的两个基本因素，通过对两个系数的判断可以得出一个社会共同体大致所处的历史方位，从而对这个历史阶段下公共部门的应然规模作出估计，并作为判断现实规模大小的依据。
其实，影响公共部门规模的因素是多种多样的，既有内生的，也有外生的。然而，“官民比系数”和“公民自主系数”是最基本的因素，二者共同决定着公共部门的状态，主导着公共部门的发展，而其他的因素则会在这两个指数上反映出来，从而使两个指数的变化呈现出短暂的蜿蜒曲折，但大致的轮廓我们还是可以勾勒出来的。
(一)“官民比系数”对公共机构规模的影响。公共部门规模大小是一个动态变化过程，从人类历史来看，它是一个从无到有、从小到大，然后又从大转小并最终消逝的历史过程，“官民比系数”是判断它的一个重要的数量标准，我们可以用下图(图1)加以说明：
如上图所示，公共部门产生于原始社会，漫长的原始社会可以说是一种“无政府状态”，它的存续是以这样一些条件作为严格的前提的：(1)资源处于极端匮乏状态，社会没有剩余资源；(2)个体间的利益(效用)高度相关、高度一致，每个人和共同体的其他人都有相同的需要，必须共同劳动、共享劳动成果，否则就难以生存；(3)共同体的规模适当，涉及的地域范围不是很大，成员不是很多，便于了解、相互监督，纯朴的道德情感得以维持，投机行为很少，特别是氏族、部落首领不大可能谋求私利。原始社会的无政府状态是一种美妙的制度，恩格斯赞美道：“这种十分单纯质朴的氏族制度是一种多么美好的制度啊。没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条理的……一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把问题调节好了……大家都是平等、自由。”[4] 原始社会中的“官”产生于原始人群，并保持在很低规模，氏族、部落的领导由权威的长者担当，职责权力有限，因而“官民比系数”从零开始上升，并保持很低水平。
随着第一次社会大分工，生产力得到发展，产生了剩余产品，产生了早期的常设社会管理机构，“官员”也开始增加，“官民比系数”随之增大，公共机构正式确立，“这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民了……这种公共权力在每一个国家里都存在。构成这种权力的不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施，这些东西都是以前的氏族社会所没有的”。[5] 这就进入了农业社会(相当于奴隶制社会和封建社会)，由于生产力逐渐发展，公共机构职能有限，“官民比系数”逐渐升高。随着工业革命的发生，人类进入现代文明时代，现代社会在很短的时间里创造的财富超过了人类历史上创造财富的总和，同时，公共机构得到迅速发展，特别是19世纪20年代西方受凯恩斯主义影响建立了“从摇篮到坟墓”的“全能政府”，“官民比系数”成级数上升，并达到图1中的A点，公共机构的规模达到历史的高峰。当人们意识到政府也有失灵的时候时，新古典主义又大行其道，“有限政府”又成为各国的追求。“官民比系数”则随之下降。西方发达国家进入了从工业社会向后工业社会的过渡阶段。
现代社会“只是人类已经经历过的生存时间的一小部分”，因为现代社会包含“自我消灭的因素，管理上民主，社会中的博爱，权利的平等，普及的教育，将揭开社会下一个更高的阶段，经验、理智和科学正在不断向这个阶段努力”，[6] 这就是后工业社会。后工业社会“把社会道德化作为全部社会治理活动的最高目标。走向这一目标的具体步骤可以分为两个逻辑阶段：其一，是公共管理自身的道德化；其二，是通过公共管理自身的道德化而促进整个社会的道德化。说它是两个逻辑阶段，也就是说，作为具体的历史进程，公共管理自身的道德化与社会整体的道德化是共时态的”。[7] 社会整体的道德化提高了公民自身的自我管理能力，另一方面，非政府组织将有大的发展，并逐渐替代公共部门加强对公共事务的管理，公共部门规模会不断减小，“官民比系数”将逐渐降低，直到未来社会(共产主义社会)，人类从“必然王国”进入“自由王国”，社会“无为而治”，“官民比系数”减低为零，公共部门也将成为历史概念。
(二)“公民自主系数”对公共部门规模的影响。“公民自主系数”是判断公共部门规模的一个重要的质量标准，它提供了两个不同社会共同体的公共部门规模作比较的基本前提：“公民自主系数”应是相同的。自主活动是马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中提出的一个重要概念，主要是指个人按照自己的需求和目的以及感情和意愿等所进行的自由自觉的活动。在马克思和恩格斯看来，个人要想成为自主活动主体，最主要的一点是他能够自由地选择自己的活动方式、活动手段、活动范围等，而要做到这一点，除必须消除有限的分工、狭隘的交往和有限的生产工具的制约外，还必须具备两个基本条件：第一，生产力的极大发展；第二，重建个人所有制，消除私有制，使联合起来的个人共同占有生产资料。显然，这里马克思所说的“自主”不同于原始社会、农业社会以及工业社会中农业人口所表现出的那种自治的生活方式。从人类历史来看，人的自主能力是一个逐步提高的过程，我们可以用下图(图2)予以说明：
如图2所示，在原始社会里，生产力水平低下，决定了人们必须把全部或者至少是大部分的精力投入到生存需要的满足中，人们对社会的直接依赖也为人套上了枷锁，人们的自主程度很低。“公民自主系数”缓慢提高，这一历程经过了农业社会；到了工业社会，市场经济有了大的发展，市场经济所提倡的公平交易会促进自由平等观念的发展，公民社会有大的发展，“公民自主系数”就会提高一个台阶；进入后工业社会，劳动加快向自主活动转化，“公民自主系数”又将大大提高。
当人类进入未来“自由王国”的共产主义社会，“将是物质财富极大丰富，人民精神境界极大提高，每个人自由而全面发展的社会”，[8]“随着先进生产力和交往的高度发展，社会成员自身素质的普遍提高，旧的分工模式将被淘汰”，“人们将摆脱那种终身固定于某种职业分工、人的才能受到抑制和畸形束缚的状态，每个人都可以结合社会的需要和自己的兴趣、特长，自由地选择和变换工作，全面地发挥自身的能力，既为社会做出最佳的贡献，又使自己成为真正全面发展的新人”，[9]“公民自主系数”达到极大值。
三、中外公共部门规模的现状比较
(一)当代世界各国公共部门规模发展的总体趋势。从历史发展趋势看，世界总体的“官民比系数”处于升高阶段，这是基于以下判断：
1.马克思辩证唯物主义认为：任何事物都将经历产生、发展、成熟、衰退、消亡的过程，公共部门也不例外，从现实来看，大多数国家政府职能不够完善，结构不够合理，效率不够理想，公共部门正处于从发展到成熟的阶段，在这一阶段，政府规模必将走向扩张。现代社会发展速度加快，新生事物日趋增多，并呈现复杂性、多变性等特征，也都要求政府扩大自身的规模，加强对社会的管理。
2.公民自主能力还没有达到限制政府发展并替代政府成为主导力量管理社会事务的程度。马克思主义认为，公民自主的实现首要的条件就是生产力的发展。只有生产力发展到一定程度，公民自主才能由自发状态转化到自觉状态。历史经验告诉我们，市场经济的发展是这一转化的催化剂，而当今大多数国家的市场经济发展还不够成熟。没有公民的自觉的自主，政府规模的缩小就没有外在的动力，因而也会增强政府扩张的趋势。
当然，正如此前所言，不是所有国家公共部门发展步伐都整齐划一，各国的发展表现出一定的多样性。就发达国家而言，其“官民比系数”已经较大，生产力相对较高，“公民自主系数”相对较大，因而政府规模相对稳定并有可能转向下降趋势，这是它们处于工业社会向后工业社会转变的历史阶段使然。而大多数国家仍处于工业社会阶段，生产力较低，“公民自主系数”不高，政府规模上升是其基本趋势。说基本趋势是指大的方向，是长期的趋势，不排除个别时段的短暂缩小，因为有偶然因素的存在，例如发达国家新保守主义对发展中国家所造成的“示范效应”。
(二)中国公共部门规模的现状。中国的公共部门即政府是个特例，因为我国是在没有经历工业革命的前提下直接从农业社会向后工业社会过渡，中间有工业社会的影子，但从时间跨度上来说，相比西方国家要短得多，而且中国由于受政治权威和意识形态的影响，在过渡之初就建立的比西方程度更为高的“全能政府”，导致“官民比系数”和“公民自主系数”异常变化，政府和公民社会的关系不够和谐，政府规模问题也成了众矢之的。我们可以从下图(图3)加以阐释：
如前所言，少数发达国家处于从工业社会向后工业社会过渡阶段，其官民比大致处于图3中的B点位置。而大多数国家处于A点到B点之间的上升阶段。然而中国却表现出一定的独特性，中国刚走过农业社会，试图将工业社会和后工业社会并作一步走，在新中国建立之前，“出于救亡图存、实现民族国家独立的需要，政治全能主义成为惟一的出路，而它的后果必然是塑造了一个强大的、无所不包的政府，中国公民社会的发展因此长期处于停滞状态，公共领域侵吞了私人领域，政治领域涵盖了经济社会领域，国家淹没了公民社会……由于在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的领导为核心内容的高度集权体制，在公共事务管理上实行大政府模式，政府无所不管、无所不包，公民社会的发育一直受到压抑”。[10] 因而导致中国的“官民比系数”处在A点附近(改革开放后进行的机构改革有所下降，但效果不够明显)，而“公民自主系数”实质上处于图中的C点附近，这显然要低于发达国家的水平(D点)。因此，和发达国家比较政府规模，那将不是在同一水平的比较。在现代，通常体现“公民社会”发育程度的是这个社会非营利组织发展状况，我们可以从下表中看出中国非营利组织发展落后，导致“公民自主系数”较低。
2002年中国社团就业数据与1995年发达国家非营利部门就业数据比较表[11]单位：％
活动领域(ICNPO)
国家文化教育
卫生
社会
环境 发展
倡导
慈善
国际
行业
其他
就业人数 占全国非农业
保健
服务
中介 职业(万)总就业的比例
芬兰14.2 25 2317.8 12.48.70 0.3 7.20.3 6.28 3
法国12.120.7
15.5
39.7 15.51.90 1.8 1.8 0 95.984.9
德国 5.411.7
30.6
38.80.8
6.11.6
0.40.7 3.9 0144.094.9
英国24.541.54.3
13.11.3
7.60.7
0.73.8 2.6 0141.576.2
澳大利亚 16.423.3
18.6
20.10.5 10.83.2
0.10.2 4.32.640.267.2
日本 3.122.5
47.1
16.60.4
0.30.2
0.20.4 5 4.3
214.013.5
美国 7.321.5
46.3
13.5 06.31.8
0.3 0 2.9 0855.497.8
中国 6.621.66.25.51.1
0.47.3
1.53.235.8
10.871.1 0.19
注：此表见邓国胜《中国社会团体的贡献及国际比较[J].中国行政管理，2006，（3）
由此可见，中国的政府规模实质上和发达国家没有可比性(“公民自主系数”不一样)。另一方面，中国虽处于政府规模应当上升的阶段，但在一段历史时期内犯了增长速度过快的错误，这必然带来一定的负面效应，例如结构不合理(包括横向上的政党、行政、立法、司法、人民社团以及国有企业之间的关系和纵向上中央和地方的关系等)、效率不高、职能不清等。
当前，中国政府的出路在于调整、巩固、提高，应做好两方面的工作：在政府规模方面，应在保持基本稳定的同时，合理配置政府职能，调整政府机构，增强管制能力，提高管理质量，提升组织效率；另一方面，要积极促进“公民社会”的发展，创造一切条件为人的自主能力的提高服务。等到将来机会成熟时(真正进入后工业社会)，在非政府组织充分发展的前提下适当缩小政府规模，并向美好的共产主义社会的“无为而治”而努力。
当然，解决中国政府规模问题是一个复杂的、系统的、渐进的过程，需要解决横向、纵向的结构问题，需要面临效率低下问题，需要合理厘清政府职能问题……这一切都如履薄冰，都需要谨小慎微，需要妥善统筹兼顾各方面的利益关系。最后，只有到了政府与公民社会相得益彰的时候，政府规模才是理想的，这里的规模不仅是数量的，更应是质量的。