中美MPA教育人才培养模式比较探析，本文主要内容关键词为：中美论文,探析论文,人才培养模式论文,MPA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为推动我国公共管理的科学化与现代化建设，培养国家与社会日益需要的高层次复合型公共管理人才，国务院学位委员会于1999年5月第17次会议上正式批准在我国设立MPA学位教育。这是继我国成功设置工商管理硕士（MBA）、法律硕士、教育硕士、工程硕士等十一个专业学位后又一次新的尝试。由于MPA是从西方引进的新兴产物，在我国真正意义上的MPA教育试点刚满一年，难免会出现一些问题与不足。探讨我国MPA教育过程中的问题必须从中西比较的角度来进行，有比较才能正确地发现问题，认识了问题才能迎头赶上，在这个意义上，比较研究就有了重要的意义。美国是国际MPA教育的发源地和领头羊，所以，本文从中美两国MPA教育人才培养模式比较谈起。
一、中美MPA教育发展不同的学科基础
MPA（Master of Public Administration）是一种专业硕士学位，在国内统称为“公共管理硕士，与行政管理硕士有着较大区别，前者偏重应用型，后者偏重理论型。它也是国际通行的学位，与MBA、JM（法律硕士）并列为文科高层次职业研究生教育的三大支柱。MPA培养的人才是或将来是在公共组织尤其是政府机构从事公共事务管理或公共服务的管理者、领导者和决策分析人员以及中高级职员。
在美国，MPA教育的产生与发展是与公共管理事业的发展密切相关。第二次科技革命后，美国经济扶摇而上一跃成为世界第一大国，随之而来的大量纷繁的经济社会问题给政府公共管理带来极大的挑战。威尔逊在1887年撰文《行政之研究》进行呼吁“执行一部宪法比制定一百部宪法还要困难”，公共管理事业研究与发展迫在眉睫。纽约市政研究局于1911年创办“公共服务培训学校”，着手进行公共管理方面的教育。1924年美国锡拉丘兹大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院与公共服务培训11学校合并，开启了MPA教育的先河。其他大学随后纷纷加入到MPA教育的行列，如哈佛大学肯尼迪政府学院、普林斯顿大学威尔逊国际事务学院等。至今，美国开设MPA教育课程的学校已达220多所，在校学生达3万多人。
在美国MPA教育发展过程中，公共管理学科的发展提供了直接的动力。随着公共管理学科不同阶段的发展，美国近百年的MPA教育也经历了从单一化经多样化到规范化的不同时期。传统公共行政学以三本大学教科书为标志，即《行政学导论》（怀特）《行政学原理》（费福纳）《行政学》（魏劳比），研究的思想基础是马克斯·韦伯的官僚制理论与古德诺的政治与行政二分说，强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。从二十世纪四、五十年代起，行为科学的兴起推动了公共管理学科的发展，新公共行政学理论日益受到重视，传统的政治与行政二分法被抛弃，静态地研究组织的方法被政策过程问题研究所代替，在规范研究与价值研究上，人们更倾向于价值研究，公共管理过程更重视公平、责任与伦理。七、八十年代以来，席卷全球的行政改革浪潮掀起了“新公共管理运动”的开端，公共管理问题更重视用多学科理论尤其是经济学理论来研究，企业化改革政府的呼声高涨，公共管理研究尽管也要考虑民主、法治、公正但更要重视效率、效能和效益，强调公共服务的顾客取向。公共管理学科的发展推动MPA教育逐步走向成熟，在教育规范上所有开办MPA教育的院校联合成立“全美行政院校联合会（NASPAA）”，建立可供审核评估的标准提高MPA教育质量。
我国公共管理学科研究与教育起步较晚，起初被称为行政学和行政管理学。虽然早在二十世纪三十年代国民党统治区的一些高校就开始开设行政学课程，但真正意义上的我国行政管理学科教育是在改革开放后进行的。邓小平同志曾经指出“政治学、法学、社会学、及世界政治的研究，我们过去，多年忽视了，现在也要赶快补课。”行政管理教育在我国经历了酝酿、恢复及壮大等不断繁荣的过程。自1988年国家教委在武汉大学等首批设立行政管理本科专业，同年招收行政管理方向硕士研究生，至今全国从事行政管理专业本科以上教育的高校已达40多家。经过20多年的发展，该学科领域的研究成果颇丰，学科建设与人才培养也取得了显著的成绩，尤其是培养了一批从事公共管理学科教育的师资队伍，为我国开展MPA教育提供了有利的条件。
公共管理学科的建设与发展是我国当前经济与社会发展的迫切需要。社会主义市场经济的确立使我国政府职能发生了重大变化，全能政府的角色将逐步转型，政府管理由直接、微观走向间接、宏观，公共管理的领域不断扩大，管理手段与方式也发生变化。国外引进的公共管理有关理论能否解决我国改革与发展中的许多问题，面临巨大的考验。同时，我国从事公共管理领域的人员素质亟待提高。据统计，截至1997年底，全国公务员总数约530万，其中中专及以下学历约297万人，占总数约56％，学历层次偏低。另外，在1998年国家行政学院和人事部在全国范围内开展的国家公务员培训需求调研发现，广大年轻公务员包括大批最近几年晋升的处级公务员，因目前知识结构不适应工作需要迫切希望掌握行政管理规律，学习现代公共管理知识。
二、中美MPA教育相似的培养目标
MPA学位教育在培养目标和价值取向上有着明确的方向，它与MBA有很大的不同。前者培养的目标是在公共组织尤其是政府机构从事公共事务管理与公共服务的管理者、领导者以及政策分析人才，服务的对象是社会公共利益，追求社会效益的最大化；后者培养的目标是各种企业的管理精英，追求的是企业经济利益的最大化。因此，MPA是那些在公共管理领域内具有实际工作经历的并有志于在政府部门、非政府公共部门、非营利性组织承担领导管理工作人员最为理想的学位。
在美国，政府部门招聘公务员时，某些职位明确要求必须具有MPA学位。在联邦政府中约10—20％的工作人员拥有MPA学位，在公共政策领域中约50—60％的工作人员具有MPA或相近的学位。据有关抽样调查，锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院1993年158名MPA毕业生，其中担任过大使及相近职务者7人，国外总督1人，城镇领导者32人，联邦政府正副局长61人，市长、市政府官员10人，处级公务员15人，县级行政长官6人，乡村管理者7人等。可见，培养公共组织尤其是政府机构所需要的领导者管理者是美国MPA教育的主要培养目标。另外，开办MPA教育的院校各自提出了自己明确的目标。例如，肯尼迪政府学院的口号是“为二十一世纪准备领导人”；麦克斯韦尔学院MPA培养的目标是为那些打算去各级政府机构和相关的非营利性组织中的公共服务就职者做准备；威尔逊国际事务学院MPA教育的目标是那些能够用各种知识和方法处理复杂公共问题的高级人才。
我国MPA教育起步较晚。党的十五大提出，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；完善公务员制度；建立一支高素质专业化行政管理干部队伍。这不仅为开展MPA教育提出了明确的目标，而且形成了强大的动力。因此，我国MPA教育的培养目标是为政府部门及非政府公共机构从事公共管理、处理公共事务、制定与执行公共政策方面培养高层次专业化应用复合型专门人才；造就具有现代公共管理、公共事务、公共政策理论素养与技能，精通某一公共管理领域的管理者、领导者与政策分析者。承办MPA教育的各院校根据自身的特点，分别提出了各自针对性较强的培养目标，比如，清华大学公共管理学院目标是为国家输送高级管理人才，对公共政策的制定与实施有积极影响；厦门大学MPA培养目标为造就德智体全面发展、德才兼备，适应我国改革开放和现代化建设需要，能够担当起21世纪中华民族复兴的领导与管理重任的新型高层次公共事务、政府管理和政策研究与咨询的高级人才。
可见，中美MPA教育的培养目标较为相近，都是以为公共组织尤其是政府机构培养高级应用型管理人才为主要目标，教育对象以社会公共利益服务为价值取向，为国家和社会造就一批能够满足公共需要、处理公共事务、解决公共问题的职业公共管理队伍。
三、中美MPA教育培养方式的差别
由于中美MPA教育的历史存在着巨大的差距，两国教育体制和教育环境也有较大不同，因此，处于赶超阶段的中国MPA教育在培养方式的诸多方面与美国MPA教育存在着一定的区别，突出表现在以下几个方面：
在招生对象上，美国MPA招生对象主要分为两种：一种是在政府部门工作1—3年的年轻大学毕业生，另一种是为政府部门工作5—10年的中层管理人员。前者是全日制脱产学习的，一般1—2年，各校有所不同，如麦克斯韦尔学院MPA教育是1年，肯尼迪政府学院学制是2年；后者是非全日制在职学习的，各校期限长短不一。而我国MPA招生对象为获得学士学位后，有四年以上实际工作经历的政府部门及非政府公共机构的工作人员，不招收应届毕业生，学制三年。由于学生在职学习的特点，只能有效利用周末和晚上业余时间或利用公务员年休假时间集中脱产学习。
在课程设置上，中美MPA教育都十分重视该学位的应用性特点，加强理论与实践相结合的课程比例，突显了与以往行政管理硕士研究生教育不同的培养课程。但由于传统教育观念的不同，两国课程设置有所不同。在美国，尽管承办MPA教育的各院校所侧重的课程不同，总体说来包括以下三部分内容：（1）核心课程，包括公共管理与政策研究、理论基础和分析方法技巧方面的课程。它是针对高层管理所需的技术性理论与实务，提供解决复杂社会问题的政策分析方法和技能，培养学生的适应现代公共管理的领导潜力。全美行政院校联合会（NASPAA）学位委员会规定了MPA教育的8门核心课程：公共事务研讨；机构与管理；定量分析方法；政府经济学、公共财政与预算、人力资源管理；领导艺术；政策分析；政府管理；法律。（2）选修课程，即学生根据自己的专业领域或主攻方向以及个人兴趣选择的课程。它强调培养学生面向专业领域的专门化知识技能，与公共管理与公共政策的实务有重要联系。因此，各院校根据自身实际自主开设选修课程，数量上多少不一，如肯尼迪政府学院选修课程多达100门左右。（3）实习与研讨课程，这些课程主要是将课堂所学公共管理与公共政策的理论与方法应用于具体实践的过程，以培养学生分析问题解决问题的实际管理能力。
由于我国MPA教育刚刚开始，没有适合国情的成功经验可以借鉴，还要不断消除偏重于理论教学的传统观念影响，课程设置仍属于试行阶段。我国公共管理硕士（MPA）专业学位教育指导委员会2001年教育工作会议上指出，为进一步打好基础扩展知识面，增强学生处理复杂问题控制复杂局面的能力，MPA教育应当设置浓缩型的理论课程，一方面与本科教学有所区别，另一方面又要与理论型研究生有所区别。目前，我国现行的MPA课程主要为：（1）核心课程，包括公共管理、公共政策分析、政治学、公共经济学、行政法、定量分析、人力资源管理、社会主义理论与实践、外语等。（2）方向必修课类，包括公共政策分析与评价、公共组织部门绩效管理、公共组织人力资源管理、公共预算与成本行政、公共事业管理、教育经济与管理等。（3）选修课程，包括战略管理、管理能力开发、公共伦理、非政府公共组织与社团管理、公共项目管理、冲突管理与谈判等。从中可以看出，我国MPA教育比较重视学生理论知识的拓展和知识结构的形成，而美国MPA教育更重视学生实际公共管理能力的培养。当然，这与我国MPA教育的起步阶段有很大关系。一方面相当多的MPA学生过去所学专业并非公共管理类，缺乏系统的基础管理知识与理论；另一方面受传统教育体制的影响，彻底转变重理论轻实践的教育做法，不仅有观念上的障碍而且有教育环境的问题。
在教学方式上，围绕实际应用能力培养为中心，美国MPA教育经过数十年的改革与创新，逐步形成了灵活多变不拘一格的教学方式，突出表现在：（1）教学以参与、互动式为主。改变传统单向灌输式教育，注重教师与学生的共同参与，较好地实现教师指导与学生自学相结合。每门课程教师会指定大量阅读材料，课堂学习围绕问题展开讨论，课后要完成相当数量的作业。目的是使学生扩大知识视野，拥有扎实的基础理论知识。（2）注重案例教学、实习与调研。案例教学是MPA教学中最普遍的方法，通过对公共管理与公共政策中典型案例的研究，为学生提供了分析问题和解决问题的有利时机。如肯尼迪政府学院拥有1300多个真实典型的案例供教师教学使用。实习有调研是学生充分接触政府公共管理实践，获得直接管理经验与技能的有效途径。（3）充分利用现代化教学手段。计算机多媒体、网络、电视、录像等现代化教学手段的使用，突破了时空资源的限制，真实描述公共管理与公共政策制定的有关问题，切实增强了教学效果，有效地提高了学生分析处理问题的实际应用能力。在我国，MPA教育的真正启动刚满周年，教学方式的多样使用仍处于探讨阶段。但是，我们要积极借鉴国外MPA教育成熟的教学经验，加强公共管理案例教学的研究与积累，加大实践教学的比重和形式，切实转变重教轻练单向灌输的教育观念，在教育方式上为培养适应现代公共管理发展的高层次人才不断创新。
四、中美MPA教育师资与教育环境分析
师资队伍建设是人才培养的关键。由于MPA教育与一般理论型研究生教育不同，它主要以公共管理领域的高层次复合型管理人才为目标，因此，从事MPA教育的师资队伍与一般高等教育的师资队伍有着不同的要求。
在美国，为了培养真正能成为公共管理领域的应用型高层次人才，MPA教育特别强调理论联系实际。而真正能够做到理论联系实际的关键在于教师。因此，从事MPA教育的教师一般要求具有在政府部门或公共管理部门工作的经历，或者与政府部门有长期的联合项目研究。各院校更注重聘请政府或其他公共部门中有实际经验的官员任教，许多公共管理系中来自公共部门的兼职教师比例达20％。哈佛大学肯尼迪政府学院中的骨干教师几乎都有过在政府或公共领域工作过的重要经历。在一次接待中国国家行政学院司局长培训班上讲课的23名教授，几乎都曾经或正在政府身居要职，有的当过白宫顾问，有的当过财政部副部长，有的做过州行政长官等。这些教师对政府部门或公共组织的运作机制、现实状况有切实深入的了解，掌握真实案例并能运用自如，分析问题有较强的针对性，能够培养出符合公共管理领域实际需要的高层次人才也就不足为奇了。
我国MPA教育起步不久，师资队伍建设与教学环境完善还需要一个过程。目前，从事MPA教育的师资队伍主要集中在有行政管理本科专业及硕士、博士学位授予权的单位。传统的教学体制和师资结构长期的封闭管理使当前以能力为本位的MPA教育面临严峻的挑战。许多从事MPA教育的专职教师没有政府和公共领域实际工作的经历，缺乏公共管理的实践经验与个人体会，因此在课堂教学上重理论而轻实践，与MPA教育的实际需求有所脱节。当务之急是根据实际需要选送部分专职教师到公共管理部门挂职锻炼，为专职教师的成长创造有利的机会，使他们既懂得科学的管理理论又熟悉公共领域实际管理的特点，进一步提高MPA教育的质量与水平。更重要的是聘请高水平有经验的政府官员、公共部门的负责人做兼职教师，一方面充分利用官员具有丰富管理经验的优势，另一方面加强院校与政府部门的沟通与联系。从完善MPA教育环境上来说，政府部门可以发挥重要的作用。如果政府部门或其他公共部门能够充分认识MPA教育的重要性，为MPA教育提供更多的资源或实践锻炼的机会，我国MPA教育能够克服暂时的困难而发生质的飞跃。