透视俄罗斯联邦政府2002年财政预算，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,俄罗斯论文,透视论文,财政预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1991年以来，俄联邦预算就一直是政府与国家杜马之间争论与讨价还价的对象，这已不是什么新鲜的话题。但是，2001年的情况则有所不同：财政部向国家杜马提交的2002年预算草案是近10年来第一次盈余的预算，而双方的分歧也恰恰是从这1265亿卢布的账面盈余引发开来。在争论不休之际，“9·11”事件又给预算平添了新的外部压力。在一读前夕，尽管政府向议会做出了一定的妥协，但2002年俄罗斯经济的发展可能会因此面临更严峻的考验。问题到底出在哪里？2002年预算对俄罗斯将意味着什么？本文尝试着对此做出分析。
1265亿卢布：争执的开端
2001年8月26日，在政府按时向杜马提交的2002年预算案中，在明显增加了利息支出（即用于偿还债务的支出）的某础上，出现了一个显著的数字——1265亿卢布的黑字，占GDP的1.19%（注：《聚焦预算》，载［俄］《权力》杂志2001年第34期。）。这一数字直追克林顿总统卸任时美国政府预算盈余占GDP的指标。当政府向总统汇报2002年预算制订工作的情况时，普京总统对此结果表示满意，但同时指示政府要向杜马做工作。据此，政府多次表示，不会就预算中的主要指标和优先点与杜马代表们做交易：杜马要么按照政府的方案通过，要么予以否决，而后一种选择在政府看来是不可能的。其中的部分原因是，去年4月，普京总统在上院——联邦委员会针对2002年预算案所作的咨文中明确指示，杜马不要与政府做交易，而应根据“预算从财政部出来的样子”通过它。但是，杜马却利用预算案中的“窟窿”对财政部长库德林发动了密集的攻势。
根据惯例，在一读阶段通常就预算收入部分展开讨论，而政府与国家杜马的分歧主要集中在决定预算收入最重要的宏观经济指标——GDP和通货膨胀的预测上。根据政府的预测，2001年的GDP不会超过8.8万亿卢布，2002年将达10.6万亿卢布。（注：《杜马代表建议从后到前读2002年预算》，载［俄］《生意人报》2001年9月12日。）而根据杜马预算与税收政策委员会主席阿·茹科夫的看法，“按最保守的估计计算，2001年的GDP将达9.2万亿卢布。而且，如果同意政府对2002年通货膨胀指标的预测的话，那么2002年的GDP至少将达11.035万亿卢布。政府每次都错算1万亿卢布，这不严肃。应当修正预测数，不应保持老数字。……”（注：《杜马代表建议从后到前读2002年预算》，载［俄］《生意人报》2001年9月12日。）2001年9月17日，在杜马预算委员会讨论2002年预算的第一次会议上，联邦审计局局长谢·斯捷帕申也指出，“财政部制定预算的统计基数的可靠性是不充分的。”“政府没有考虑到所有形成预算收入的资源，利润税和增值税是可以更明确地算出来的。”（注：《代表们还不知足，要求政府再拿出1700亿卢布来》，载［俄］《生意人报》2000年9月18日。）针对上述意见，杜马代表们在会上立刻开始不仅对GDP指标进行修正，而且还把国防开支、增值税与利润税的计算、天然气、汽油、柴油消费税、发动机燃油和关税等指标也都包括了进来。结果，税收收入部分被压低的数额不少于1690亿卢布。而政府在调低了GDP后，至少将预算收入减少了1190亿卢布（注：《代表们还不知足，要求政府再拿出1700亿卢布来》，载［俄］《生意人报》2000年9月18日。）。
此外，政府官员与杜马代表们围绕2002年的通货膨胀指标也展开了激烈的辩论。经济发展部第一副部长伊·马特洛夫指出，2002年的通胀率将达11%～12%，但在2002年预算案中却是另一个数字——13%，而这一指标还是让代表们感到是被有意压低了。根据预算法，2001年的通货膨胀率应该为12%～14%，可同时国家统计委员会的预计数字为18%～20%，政府的预测稍稍保守一些——16%～18%（注：《代表们还不知足，要求政府再拿出1700亿卢布来》，载［俄］《生意人报》2000年9月18日。）。
预算委员会副主席奥·德米特里耶夫据此反问道：“在此基础上2002年的通货膨胀率会更低吗？”尽管双方争论的焦点不过是一两个百分点的差异，但对于预算收入而言，一个百分点相当于数亿卢布。
基于上述分歧，为了使预算依据的宏观经济指标更加接近实际，杜马代表们甚至威胁将不在一读、而是在四读中通过预算。为此，政府不得不开始了艰难的说服工作。2001年9月14日至22日，财政部长库德林分别会见了杜马所有委员会的主席和“祖国——全俄”、“俄罗斯地方”、“团结”、“人民代表”等党派的代表，但并未取得有效进展，反而面临着更大的预算开支要求。在杜马的强大压力下，卡西亚诺夫总理在9月20日的政府会议上表示，基于2001年以来的良好经济发展状况，政府将提高2002年预算的收入水平。22日，在与“祖国——全俄”会晤后，库德林向代表们许诺，预算将增加1230亿卢布（注：《政府在杜马代表的压力下超出了财政限》，载［俄］《生意人报》2001年9月24日。）。至此，历时近月余的政府与杜马的分歧暂告一段落。
那么，为什么俄政府在制订2002财政年度预算时对宏观经济指标评价过低呢？
外债、额外收入与稳定基金
首先，从“技术”方面来看，正如除政府外的人士解释的那样，政府降低主要预算参数的意图是：一来执行起来更容易些，二来是为了向杜马代表们做让步。而且每年都是如此，没什么大惊小怪的。政府在计算下一财年的预算指标时总是依靠上一年的指标，并总是将情况想象得更差一些，而实际指标又总是大大超出预测指标。杜马为此抱怨要改变预算确定的方式——采用实际数字。但对于什么样的数字被认为是实际的，杜马与政府从未能达成一致意见。在去年8月31日的杜马会议上，茹科夫确信，政府在2002年的预算中存在大量向议员们隐瞒的资金。实际上是想获得不受议会监督的资金支配权。至于政府“漏算”了多少收入，除了上述被压低的数额外，还包括因政府错误估计而形成的收入损失。例如，2000年政府预计在将统一社会税降低到13%时税收收入将下降，但实际上却增加了60%（根据“拉弗曲线”效应，减少税赋可以动员更多的税收），而2001年政府又预计在将利润税从42%调低到24%时税收收入将减少2000亿卢布（注：《杜马发现了预算中的“窟窿”》，载［俄］《生意人报》2001年9月1日。）。
通过这些项目的加加减减对2002年预算进行调整后，杜马认为，2002年的预算开支为2.3万亿卢布，而收入将少于2万亿卢布。换言之，政府公布的预计1265亿卢布的预算盈余只是形式上的，实际预算缺口达3000亿卢布（注：《杜马查出2002年预算漏算3000亿卢布》，载［俄］《生意人报》2001年8月28日。）。
为什么会形成两种不同的结果？根据国家杜马信贷组织与金融市场委员会主席亚·绍欣的看法，问题的关键在于外债以及与偿债有直接关系的额外收入。2002年和2003年是俄罗斯政府的偿债高峰，这已不是什么秘密。2002年，俄政府应当支付外债142亿美元，其中，74亿是利息，68亿是债务本金。（注：《权力》，载［俄］《生意人报》2001年8月28日。）这一部分恰好占联邦预算收入（1.99万亿卢布）的1/5，约2000亿卢布，再加上内债的话，共约3570亿卢布。2003年的外债本息合计为190亿美元。为了解决即将到来的偿债高峰问题，在2001年1月普京总统的预算咨文中，曾提出了建立两部分预算的构想，其中的第一部分应该能够保证完全偿还当期债务（包括当年的外债），第二部分则主要用于在有利的外部经济行情下保证积累以后年度支付债务所需的资金。后一部分预算也就是总统经济顾问安·伊拉里奥诺夫所建议的“稳定基金”，这部分资金将通过额外收入——石油出口关税和部分地租或利息收入——建立起来，以保证“国家不至陷入因价格频繁变动而产生的复杂状况”。
根据新通过的俄联邦预算法第84款的规定，偿还国债（不分本金还是利息）的开支属于联邦预算开支的部分。如果严格按照预算法的话，那么在财政部偿还了3570亿卢布（含内债）的债务本金后，预算将由1265亿卢布盈余变成2305亿卢布（约合70亿美元）的赤字。但由于预算法中并没有提到如何利用预算盈余，更没有涉及财政储备金的问题，政府则认为，盈余、赤字、财政储备金这些都是预算的组成部分，但是利用预算资金和储备金的权限却是不同的。因此，政府在编制预算时，为了形成额外收入，实际上没有把全部的外债支出，只是把利息部分计入了预算，即所谓的“表内项目”，同时将偿还债务本金的部分从预算中提取出来，列为额外收入，这部分走的是表外项目。表内项目盈余的1265亿卢布，按照平均分配的原则分成盈余和“财政储备金”（下文详述）两部分；表外项目则主要是超过1265亿卢布的额外收入，这部分不提交到杜马，而由政府支配，并在开支活动结束后请求杜马批准，最终以修正案的形式确认下来。
至于额外收入到底有多少，目前实际上谁也说不清楚，不过从其来源（私有化，出售国家资源储备，借内、外债）分析大致如下：私有化收入在杜马的压力下由180亿提高到了350亿，出售国有储备（黄金、钻石）收入从60亿提高到了117亿卢布。同时，有消息称政府不打算偿还约1410亿（一说2000多亿）卢布内债，而转借1500亿卢布的内债（主要将采取短期国债的形式），其中的90亿卢布将用于偿还外债。另外打算借5.8亿美元的贷款和发行20亿美元（一说29亿美元）的欧洲债券。总共的额外收入约在3000亿～4000亿卢布之间，差不多与上述的3000亿相当。
政府采取这种做法已非第一次，也正因为如此，杜马才会如此不依不饶。茹科夫指出，1999年的额外收入达2000亿卢布，2000年为3000亿卢布，2001年在半年内就已积累了1270亿卢布，年内预计仍在3000亿卢布上下。至于2000年的3000亿到底是怎么被花掉的，杜马到现在也不知道。为此，2001年秋季杜马迫使白宫详细地列出了2001年额外收入的使用情况。
因此，仅就这1265亿而言，政府与杜马之间“游戏”的全部就在于，政府通过这种做法能够将更多的几乎是不受杜马监督的额外收入集中到自己手中，而杜马则力图将更多的额外收入列入预算，并投向自己认为的优先方向。我们知道，在统计意义上，如果预算做得低，那么要让额外收入是一个具有相当大弹性的指标，但如果将GDP值框住的话，那么要让额外收入获得大幅度提高几乎是不可能的。
从这一点上看，政府“隐瞒”收入的主要目的可以理解为建立2002年的偿债资金和积累2003年的稳定基金。根据库德林的建议，要想偿还2003年的债务，2002年的稳定基金将累计到不少于150亿～200亿美元。从目前的情况来看，这部分资金在2002年年初可能不少于3000亿卢布（约100亿美元），如前面所算。但目前的问题是，杜马坚持认为，如果这部分资金确是用于偿债，那么就应该列入预算，否则将很难获得通过。而政府则相信，如果将这部分资金列入预算，那么在院外游说集团的干预下，迟早会被杜马代表们分割掉。因此，政府为力图得到更多的额外收入而在制订预算时上了“双保险”，打算降低预算收入与支出两部分，而杜马代表们的目的只有一个，“把额外收入计入预算并把它们分掉”。争执的结果是政府修订了预算指标。
但是，一波未平，一波又起：2001年9月11日的事件又几乎摧毁了俄政府编制预算的基础——23.5美元／桶的油价。
“9·11”与预算压力
作为指导年度经济发展方向的法律文件，预算对短期性的政治事件和经济行情的变化非常敏感。2001年9月11日发生的美国遭遇空中袭击事件，给俄政府2002年预算案平添了新的变数——石油价格。
自1998年金融危机后，出口部门在俄罗斯GDP中的比重由1993～1998年的25%急剧上升到1999年的45%，80%是向远邻（即非独联体国家）国家出口（注：《俄罗斯经济：2000年，趋势与前景》，俄罗斯过渡经济研究所，2001年4月，第671页。）。而在出口商品结构中，传统出口商品——石油、天然气、有色金属和木材等占有绝对比重。这些商品的国际价格变动对俄预算具有极大的影响。以石油为例，根据俄专家测算，在国际石油价格波动最频繁的1998～2000年，联邦预算收入的波动值超过了GDP的4%，相当于联邦总预算收入的40%：1998年石油平均价格低于12美元／桶时，联邦预算赤字达GDP的2.2%，而行情高涨的2000年，联邦预算额外收入则达到了GDP的2%。1999年以来，石油也是保证俄罗斯预算开支。和支付外债的主要来源。因此，俄政府非常重视油价的稳定性，并为此制订了石油价格走廊，以此作为编制预算的主要参考指标。
“9·11”事件后，世界石油价格一度冲破30美元／桶，但很快就恢复到了22美元／桶上下，并呈现出进一步下跌的迹象。在美国的压力下，石油输出国组织——欧佩克由于害怕蒙受资匪的嫌疑，拒绝减产和控制油价。2001年9月25日，油价进一步下滑到19美元／桶。目前，在18～21美元／桶之间波动。这一价格已超出了政府制订预算的计划指标——23.5美元／桶。为此，在当日俄政府召开的非常会议上，尽管修正了2002年预算指标，将收入部分提高了1273亿卢布，但附加了前提条件，即若石油收入有保证的话，那么将在2002年第四季度支付这笔支出。
政府的谨慎做法并非有意与议会为难。根据卡西亚诺夫总理的看法，年内石油每桶每下降1美元，俄罗斯的外汇收入就将减少20亿美元。而且，这种下降趋势意味着，2002年的预算可能处于破产的边缘。因此，卡西亚诺夫总理请与会的部长们提出改变预算指标的理由来。在已同杜马各党派代表事先协商的基础上，经济发展部副部长阿·达沃尔科维奇宣读了早已准备好的报告。根据精确的计算，与2000年相比，2001年的石油开采量将增长7.4%，相应地，石油出口收入将增加15亿美元。2002年预计出口还要增加14亿美元。由于这种有利的对外经济发展趋势，GDP应该提高至少4.3%，达到10.9万亿卢布，而不是10.6万亿卢布。
在没有引起反对意见的情况下，库德林指出，在对GDP增长作出新预测的基础上，政府打算将2002年的预算收入从1.99万亿增加到2.1万亿卢布，提高1273亿卢布。其中的一半（518亿卢布）分配在：支持地方提高工资——165亿，提高道路建设拨款——132亿，66.7亿投资支出，45亿用于农业拨款，47亿用于护法活动（其中的30亿用于反恐怖措施）。这部分资金在2002年第四季度才能实际落实。另一半将用于财政储备金。但是，总统经济顾问安·伊拉里奥诺夫提出，政府应当在考虑到2002年可能出现的“破纪录的不利经济状况”基础上，提出“稳定基金”与非利息支出的分配比例问题。
这样，一读虽可通过，但在二读中将要讨论的预算支出部分预计仍然会对政府方案产生压力。新近的消息称，杜马刚刚通过了一项法案，提前从预算开支中拿出了170亿卢布提前提高预算部门的工资（注：《预算部门的开支将提前支付》，载［俄］《生意人报》2001年9月28日。）。看来，更大的压力还在后面，稳定基金命运多舛。
初步结论
2002年预算案问题牵动的不仅仅是政府与杜马的关系，它还涉及到中央与地方、政府与银行、政府与大企业等方方面面的关系，甚至将影响到对外政策。从总体上看，其对俄经济的影响将主要体现在以下几方面：
第一，预算规模的局限性与预算开支比重的大幅度下降，使政府难以兼顾偿还外债与进行国内结构改革的任务。从绝对量来看，俄政府预算规模仅相当于巴西、荷兰、比利时等国的水平。同时，尽管2000年俄联邦预算收入占GDP的比重已基本恢复到了1992年的水平（1992年和2000年的相应指标分别为16.8%和16.2%），但为保持预算平衡，在税收状况初步稳定的情况下，俄政府开始将预算中心任务由收入领域转向了支出领域，联邦预算支出占GDP的比重由1992年的44.8%大幅度下降到了2000年的13.7%。同时，自1992年开始的预算体制改革将开支比重下降的趋势固定下来。
在这种情况下，从政府的角度来看，如果在杜马代表的压力下满足了各部门增加开支的要求，那么解决2002、2003年债务问题将很难摆脱国际借贷者的苛刻条件，尤其是在欧、美经济普遍呈现出衰退迹象的情况下。而且，超出政府方案的开支要求将加大通货膨胀的压力，并动摇俄政府一直奉行的卢布实际汇率升值（依靠卢布汇率贬值速度慢于通货膨胀速度来实现）政策。财政部官员指出，造成去年年初超出计划的通货膨胀指标的原因，在很大程度上是由于去年从额外收入中拿出的620亿卢布用在了非利息支出（即刺激国内需求）所致。而卢布实际汇率贬值的结果，不仅对预算稳定的基础构成威胁，而且会进一步刺激资本外流，并与政府摆脱出口依赖的政策设想相矛盾。
而如果满足了积累偿债基金的要求，那么至少在短期内，许多基础部门的开支以及重要领域的改革都将处于抑制性增长的局面。从去年头5个月联邦预算执行情况来看，预算开支继续实行了非充分原则：预算拨款不足部分达计划指标的21.8%，除紧急状态部和媒体及科研部门获得100%的拨款外，教育、生态、法院、地方、国债及军队等拨款率为80%～89%，医疗、交通、通讯仅达70%，其他部门则为30%～40%（注：［俄］《分析家》，2001年7月2日，第25期。）。在总统提出军事改革的背景下，2002年预算中的国防开支占GDP的比重仍然下降了0.15%，达2819.7亿卢布，其中2617.8亿将用于武装力量的建设和拨款（注：《国防委员会的代表也不满意，要求追加200亿卢布拨款》，载［俄］《生意人报》2001年9月18日。）。2002年预算对于实际经济部门，如农业、投资、道路建设等的追加开支是在杜马强大的压力下才实现的，而且附加了条件，即如果能够得到石油美元的话。
第二，2002年预算意味着地方对利用联邦中央的资金依赖将进一步加强，为进一步深化政治体制改革创造了条件。预算体制改革是政治体制改革的重要条件之一。1992年以来，尤其是1998年金融危机后，通过界定联邦与地方税收划分原则和拨款机制逐步限制了地方财政的全权，强化了联邦中央对地方的监督。预算关系的明确理顺了联邦中央和地方的关系，并为政治体制改革提供了可靠的经济支持。因此，预算联邦主义改革的深化对于政治体制的深化具有非常重要的意义。
2002年预算最大的开支项目是社会领域，达4062.5亿卢布，是2001年的2.7倍（注：［俄］《分析家》，2001年9月24日，第35期。）。另一方面，在实践中，社会性开支的绝大部分是由地方预算支出的。如果像政府宣布的那样，2002年将全国预算部门的工资提高1倍，那么在没有联邦补贴的条件下，地方预算将很难负担，而在2002年预算中恰恰减少了这部分的拨款。国家审计局局长谢·斯捷帕申指出，“要想完成提高预算部门工资的任务至少需要增拨1000亿卢布的开支，否则大约有20个地方将感到资金匮乏。”提高工资是必须完成的任务，因此，可以预料这笔资金将通过补贴和联邦对地方的财政援助来满足；而这意味着地方必须在预算改革、进而是纵向权力体制深化方面做出进一步让步。
第三，实现2002年预算盈余反映了俄政府经济政策的自由主义倾向，同时预示着在中期内，外部资本进入俄罗斯的障碍将逐步消除。非赤字预算和控制通货膨胀是自由主义经济政策的主要组成部分。自由主义改革的实践始于1992年的“休克疗法”，随即被切尔诺梅尔金的社会市场经济改革所代替。此后，俄经济改革实际上是在自由主义与社会导向之间徘徊。普京就任总统以来，经济政策的自由主义色彩在逐步加强。在其任总理期间（2000年），俄政府实现了初预算盈余，占GDP的3%。就任总统后，在经济政策上也一直强调保持预算盈余和将通货膨胀率控制在计划指标内。
预算状况与通货膨胀直接关系到俄罗斯与西方国家的借贷关系。在国内资本市场不发达、企业自有资本匾乏、预算投资比重大幅度下降的背景下，外部资本对俄罗斯经济的复苏与发展的意义显著上升。因此，为获得西方资本的支持，保持预算平衡和可控制的通货膨胀是必须实现的任务之一。在这种情况下，尽管外部条件可能发生非常不利的变化，但2002年预算盈余将是必保的指标之一。做到这一点，至少从宏观经济层面上可以向西方证明俄罗斯有能力保证他们的资本安全。
这一点在去年10月10日IMF总裁霍·克勒访问莫斯科期间得到了证实。早在去年4月，普京总统和卡西亚诺夫总理就向其发出了邀请。在其访俄期间，财政部向基金组织通报了完全符合其传统要求的宏观经济和预算政策的成绩。在此基础上，普京总统与卡西亚诺夫总理均指出，莫斯科能够独立偿付外债，不需要贷款；但如果石油价格恶性化并产生新问题的话，不反对在2002年和2003年重新回到这一问题上来。克勒也表示相信，贷款问题在必要时完全可以提出，当然首先必须要同恐怖分子进行金融战。
为了加强IMF的印象，晋京总统在与克勒会见时还发表了一个意外的声明：“俄罗斯将提前向IMF支付债务。”据说，听到此声明后，克勒和其他官员当场呆住了，一时间水晶酒杯叮当做响。根据参加谈判的克里姆林宫官员解释，总统已指示中央银行提前支付IMF10亿美元，其他的17亿美元将按照已协商好的日程支付（注：《普京提前给了IMF10亿美元》，载［俄］《生意人报》2001年10月12日。）。据分析，提前支付10亿美元可以达到下述目的：1.改善国际投资者对俄罗斯的态度。2.俄罗斯可以减轻在2003年偿还的债务压力。3.提前偿债是得到新贷款的申请。目前，俄罗斯欠IMF的债务为107亿美元，而俄在基金组织的资本额度为80亿美元，（注：《普京提前给了IMF10亿美元》，载［俄］《生意人报》2001年10月12日。）如果在俄罗斯转向基金要求贷款之前，其债务不会超过资本额度的话，那么借款的信用状况会更好。
第四，预算对石油等原料性商品出口的高度敏感性可能使建立“稳定基金”成为一项长期性政策，并使政府与杜马的预算之争趋于缓和。根据世界银行专家的预测，世界原料市场的“休克”对于大量出口这些商品的国家的消极影响表现在：预算与货币信贷政策的非均衡性和通货膨胀；本国货币实际汇率上升；非原料部门的投资下降；资本外流，原料部门对经济政策制订过程的强大影响。为此，考虑到俄面临的庞大债务负担和预算改革未完成的情况，俄政府参考了世界上类似国家（挪威、智利、委内瑞拉等）的经验，利用有利的市场行情积累多余资金以建立“稳定基金”，以保证在行情不利的情况下支持国家预算开支、偿还外债。
第五，“9·11”事件将进一步刺激俄政府寻求有效的保护手段，从而加深俄罗斯对世界石油市场的介入深度。早在1974年，当欧佩克首次动用价格武器迫使西方国家返还了大量“石油美元”后，作为石油大国的苏联就已意识到了石油组织在获取“石油美元”方面的作用，但建立类似组织的设想却是在1998年石油价格暴跌期间，今天正在发生的事件促使俄政府加速将其落实。在2001年9月24日的欧佩克维也纳会议上，俄能源部长优素福无意中说出了俄罗斯成立“小欧佩克”——石油价格稳定委员会——的话。据优素福称，这一设想已获政府批准，委员会将由能源部、所有国有石油公司和10家最大的私人石油公司的代表和专业部门的代表组成，其目的是帮助政府建立影响石油公司分配销售市场的杠杆（注：俄罗斯要成立小OPEC》，载［俄］《生意人报》2001年9月27日。）。
总之，由于俄罗斯经济已转入自由主义发展的轨道，在1999年经济开始出现积极态势后，保持宏观经济的稳定对于从复苏阶段向增长阶段过渡具有极其重要的意义。在这种情况下，保持预算平衡不仅是政府当前的中心任务，而且具有中长期的意义。
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