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中图分类号：D820 文献标识码：A 文章编号：1672-1217(2015)04-0086-05 随着中国不断深化改革和扩大开放，越来越多的中国公民和企业走出国门。统计数据显示，1949年至1979年，内地居民出国共计只有28万人次，但仅2013年，内地居民出境的已经接近1亿人次，另有2万多家中资企业遍布世界近200个国家和地区。走出国门的中国公民和企业对领事保护与服务的刚性需求呈井喷式增长。 由于我国出境人员数量持续上升的势头明显，公民和企业在境外的活动范围遍布世界各大洲，海外利益有所交集且日益复杂化，这些在客观上加大了我国公民在海外人身及财产安全受侵害的风险系数。另外，因自然灾害、意外事故、社会动荡、恐怖活动等非传统安全因素引发的重大领保案件频繁发生，海外安全问题多元化使我国的领事保护工作面临巨大挑战。当前，中国领事保护必须面对的现实是：平均每天发生上百起领保案件。中国已经进入全球多点同时爆发各类领事保护案件的特殊时期，且有常态化的趋势。为此，外交部领事司司长黄屏表示，未来10年，中国还将在海外增设领事机构，做到我们的公民走到哪里，我们的领事保护和服务就能跟到哪里，为我们走出去的公民实现全覆盖①。 一、当前领事保护问题的重要性和紧迫性 伴随着越来越多的中国公民走出国门，他们或定居海外，或临时出国探亲、访友、旅游、留学、经商，原本陌生的外交术语“领事保护”一词逐渐走进公众视野，成为普通百姓日益关注且热议的话题。由于领事保护事项涉及海外中国公民的人身安全、合法权益的保障与维护，与老百姓的切身利益息息相关，是党和政府密切联系群众的重要纽带和具体体现。 新形势下，为服务国家对外开放大局和国内安全稳定，确保“走出去”战略的顺利实施，党和国家领导人多次就涉及中国公民安全和权益的问题做出重要指示，要求由外交部牵头、各部门紧密配合全力做好领事保护工作。2014年5月，李克强总理访非期间在安哥拉召开的海外民生工程座谈会上指出，今天的中国外交既要顶天，维护好国家发展的大局；又要立地，服务海外企业和公民②。“以人为本，外交为民”成为新时期中国外交的主要特征之一，领事工作构成了中国外交新的增长极，直接影响到中国的国家形象、经济发展、对外交往和社会安定。 2014年11月28日至29日在京举行的中央外事工作会议上，习近平主席就新形势下不断拓展和深化外交战略布局提出要求，其中包括“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”，彰显“中国特色、中国风格、中国气派”③，使对外工作更好服从服务于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略大局。因此可以毫不夸张地说，领事保护与服务已上升至国家战略层面，如何开创领事保护工作的新局面，使之能够为中国国内的经济发展和改革开放创造良好的外部环境，这关系到能否如期实现全面建设小康社会的奋斗目标，是中国外交当前面临的重大课题和挑战。 二、新时期我国领事保护工作的新发展 目前，我国领事保护工作正处在一个大发展的时期。外交部及相关各部门逐步建立并完善了包括应急机制、协调机制、预警机制、领事新闻发布与公众交流等在内的各项工作机制。为了更好地应对日益增多的领事保护工作需求，以及日趋复杂的海外安全局势，2006年5月，外交部在领事司内设立了专门负责处理各类领保案件的领事保护处；2007年8月，领事保护处正式升级为领事保护中心；2011年11月，外交部开通了一站式的领事服务网络平台，开展海外安全提示。纵观近几年的发展，中国的领事保护与领事服务取得了突出的成就，并呈现出以下特点和趋势： (一)举国家之力及时妥善处理海外重大、突发性的领事保护案件 近年来，利比亚撤侨案、波士顿马拉松爆炸案、我渔船在几内亚被撞沉案、中国工人在苏丹遭反政府武装绑架案、我登山队员在巴基斯坦遇袭身亡，以及新近发生的中国海军舰艇编队奔赴也门亚丁港执行撤侨任务等事件时刻牵动着国人的敏感神经，这些领事保护案件属于波及面广、影响范围大、政治敏感性高的大案要案。针对此类重大、突发性的海外华人遇袭事件，党和政府高度重视，可以说是采取了国家行动，适时启动中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的应急联动处置机制，各部门密切配合，举国家之力来救助、援助在海外身处险境的中国公民。当中国海军舰艇编队抵达也门亚丁港执行撤侨任务时，饱受战火惊吓的当地同胞不约而同地挥舞起手中的五星红旗，“祖国万岁！共产党万岁！”的欢呼声响彻整个码头。 2015年4月2日，中国海军临沂舰搭载巴基斯坦等10个国家在也门的225名侨民自也门亚丁港平安驶抵吉布提。此次撤离是中国政府应有关国家请求开展的人道主义救援行动，也是中国政府首次为撤离处于危险地区的外国公民采取的专门行动，充分体现了中国政府“以人为本”的理念和国际主义、人道主义精神④。中国政府实施的海外救援行动不仅得到国际社会的广泛称赞，有助于我塑造负责任大国的良好国家形象，更重要的是产生了显著的社会效果，使老百姓切身感受到我们改革开放30多年所取得的成果，享受到作为世界第二大经济体的国民所应有的尊严和保护。正是以中国日益增长的国家实力为坚强后盾，海外的中国公民才能享有与世界第二大经济体地位相匹配的领事保护与服务。以国家名义开展的一次次海外救援行动更深层次的意义还在于，进一步增强了全国人民对中国特色社会主义的道路自信、制度自信，增强了民族自豪感。 (二)多管齐下，预防性领事保护工作取得跨越式发展 领事保护工作在处理好各类突发事件的同时，其更重要的意义在于力争主动、搞好前期预防，尽量减少或努力避免对我国公民造成的生命财产损失。在这方面，近两年我国的预防性领事保护工作已全面铺开，推出了多项举措：一是继续推进联动机制建设，下地方、进企业、入校园，开展领保宣介活动，提高各类群体的境外安全防护意识，可大大降低领事保护案件发生的频率；二是充分发挥驻外使领馆的前沿作用，完善企业、侨民、留学生等的登记制度，掌握情况、建立联系，还要了解驻在国的基础设施状况，做好紧急情况下我国公民能够安全撤离的预案，防患于未然；三是通过全力打造中国领事服务网、搭建手机平台、与相关媒体合作、免费发放领事保护指南和海外安全风险防范指南等方式，为老百姓提供一站式服务，按国别及时发布海外安全提醒，使海外风险防范意识渐入人心。 “预防为先”不仅可以最大限度地避免我国公民在海外遭受不必要的损失，而且也是践行党中央提出的“以人为本，外交为民”理念的生动体现。 (三)先进信息技术广泛介入，倾力打造中国领事保护与服务“升级版” 现代化信息技术在领事保护工作当中的广泛使用，一方面可以在第一时间内向广大的海外同胞发送安全预警提示，又可以从多种渠道获得我国公民的求助信息，从而极大地提高了领事保护与救助的有效性；另一方面也对领事保护工作形成了一定的监督，比如哪些地方做得不到位很快就会通过网络、微信、微博等渠道传播开来，因而对我国领保工作提出了更高的要求。 近年来，外交部领事司在“能力升级”方面所做的努力成效显著。如2011年开通的外交小灵通已拥有上百万粉丝，并继续利用该平台发布相关的领事保护信息。外交部领事司于2014年1月1日新开通的官方微信“领事直通车”可以说是开启了中国领保服务的“微信时代”，为民众提供“信息上门服务”。而2014年9月2日正式启动的“外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心”是惠及民众的另一项重大举措。外交部长王毅亲临启动仪式现场，并为呼叫中心揭牌，称该中心在海外中国公民和祖国之间开辟了一条领事保护与服务的绿色通道，是一条“亲情热线”，身处世界任何角落的中国公民在遭遇困境时都可以通过拨打“12308”向祖国寻求领事保护和协助。上述以及今后还将陆续推出的领事保护新举措，标志着中国的领事保护和服务正在进入更加迅捷便利的信息化时代。 2013年3月21日，外交部长王毅到外交部领事保护中心考察工作时强调指出，外交部领保与服务工作的宗旨就是为民办事、为民解忧、为民谋利。要做到同胞在海外走到哪里，我们的保护就能覆盖到那里，服务就能跟随到那里。中国的海外利益不是一个空洞、抽象的概念，而是由每一位海外同胞的利益汇聚而成的。做好了海外中国公民、海外中国企业、海外中国机构的领事保护与服务工作，也就是维护了国家的整体海外利益，也就为国家发展、为实现中国梦做出了一份贡献⑤。 三、几点思考与建议 近些年，中国政府和外交部在海外领事保护方面做出了诸多尝试和努力，我国的领事保护事业较过去有了长足的进步，但由于海外领事保护的任务重、责任大、民众期望值高，其进一步发展与完善面临着一系列问题和挑战。而领事保护与服务作为国家治理能力和水平的重要表现，可以使中国在国际上更好地发挥负责任大国作用，维护国家主权和重大安全利益，是“中国特色大国外交”理念在具体实践中的生动诠释。在这样的大背景下，本人在亲身感受到近年来我国领事保护与服务快速发展的同时，也切身体会到了其中的艰辛与不易，并就以下几点提出自己的看法与建议。 (一)驻外领事保护人员配比严重失衡的结构性矛盾突显，成为制约我领事保护工作进一步发展的瓶颈 如前所述，目前针对影响范围广、重大突发性的领事保护案件，我国政府多次采取国家级救援行动，取得了良好的社会效果，广受国人赞誉。但这些“大案要案”在各类领保案件中的占比还不到1%，而我驻外领事官员每天要面对的是那些涉及我国公民个人利益的一般性事物，如劳务纠纷、意外事故、被抢被盗、滞留受阻等。由于此类案件性质多样、人员构成复杂、随时随地都可能发生，在我驻外领事官员配备严重不足的情况下，他们往往只能疲于应付，深感力不从心，这也是普通民众对我领事保护工作产生误解、抱怨颇多的领域。 据统计，现在中国驻外的领事保护官仅几百人，平均下来，我国每一位驻外领事官员要服务超过19万海外华人，这个数字是美国的三十余倍，是俄罗斯、日本的十几倍，驻外使馆专司领事保护的编制一般只有1-2人，超负荷运转已成为领保人员的工作常态。中国的领事保护实际上呈现出的是一种“小马拉大车”的不可持续的状态。专业领事保护人员的严重匮乏直接影响到领事保护的能力与实施效果，这种结构性矛盾是制约我国领事保护事业的进一步发展的关键环节，亟待解决。 解决领事办案人员严重不足的办法除从数量上单纯增加编制外，还应加大对专业人员培养、培训的投入，如在高校增设领事业务相关课程、对在职人员进行定期培训等，打造一支训练有素、职业化、稳定的领事干部队伍。另外，在人员往来频繁地区可考虑增聘外籍雇员，他们了解当地法律和事务办理过程中的某些“潜规则”，有助于案件的快速处理。 (二)构建“大领事”工作格局，树立“大领保”观念，全方位维护国家的整体海外利益 所谓“大领事”工作格局就是要实现机制体制创新，在现有的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”的基础上，形成以“国家安全委员会”为领导机构，以外交部为依托、各相关部门密切配合的内外联动机制，通过制定与完善相关法规和政策措施，明确各方分工和责任，增强对领事工作的统筹协调能力。同时，“大领事”工作格局需要有配套的制度化、规范化建设，才能有效利用各种资源、调动各方力量参与领事保护与服务工作。 确立“大领保”观念就是要实现领事工作理念升级，认识到领事保护的范围不仅仅是保护海外中国公民的人身财产安全及正当权益，还包括维护海外中国企业、法人、中资机构的经济利益，更进一步说，就是要配合国家“走出去”战略和“一带一路”战略的实施，为我国国内的经济建设创造良好的外部环境服务。 在当前海外商务活动日益增加、经贸往来越来越频繁的情况下，遇有经济纠纷、劳务纠纷发生时，往往需要与驻在国的公安、海关、边防、经贸等相关领域的很多部门进行交涉，单靠驻外领事官员是不可能完成所有事项的。这就需要领事保护的实施主体由单一向多元转变，强化对各领域、各部门、各地方对外工作的统筹协调，无论是否直接从事领事工作，相关机构和个人都要树立“大领保”观念，形成合力，共同为维护国家整体利益、为国家发展做出贡献。 (三)建议设立领事保护专项基金，为领事服务工作提供坚实的物质基础 我国目前尚未设立领事保护专项基金，领事保护工作缺乏资金保障。由于没有法律明确规定的领事保护经费，海外公民的临时性安顿、侨民遣返、遇险后的手术医疗等费用往往要由使领馆出面筹措，有时还要向当地的慈善机构、民间组织及华侨华人社团等寻求帮助，其主要原因在于政府财政支持的力度不够且缺少法律依据。 作为领事工作的物质保证，领事保护的经费应当以法律形式予以明确规定。该经费可以由国家财政支持，也可以来源于民间团体和企业的赞助、国际组织的人道主义援助等；或直接设立领事保护特定事项基金，如紧急资助境外侨民基金等，但无论是何种形式都应该对领事保护经费支出的方式、明确责任人及使用办法、权限等做出具体的规定。 (四)领事保护立法应贯彻“以人为本”的理念，为我国的领事保护事业保驾护航 中国领事保护的历史较短，目前还处于起步和探索阶段，特别是领事保护立法远没有跟上时代的需求。领事保护专门立法的缺失，使得领事保护工作的各项环节，如预警信息发布、紧急撤侨、领事保护基金、公民紧急医疗救助等缺乏统一的规划和执行依据。现阶段，针对海外中国公民的领事保护还处于应急处理水平，缺乏规范性、系统性，应变能力较弱)⑥，从根本上不利于领事保护机制持续、有效地发挥作用。 2007年3月，外交部开始研究分阶段推动领事保护立法，规范领事保护工作的程序。2009年11月，《中华人民共和国领事工作条例(征求意见稿)》(简称《意见稿》)面向公众征询意见，目前处在审议阶段。《意见稿》首次就海外中国公民的领事保护事项进行立法，同时对领事工作进行了初步规范，以行政法规的形式弥补了我国在领事保护立法方面的缺失，使我国的涉外法律体系日臻完善。但整体看来，《意见稿》中的某些法条失之于笼统，如关于预警和紧急处置机制，没有对预警信息发布的途径、如何建立健全应急处置机制和制定突发事件应急预案做出明确规定，只有原则性的要求，缺乏具体的可操作性条款，且信息发布主体单一。 领事保护立法应包含非应急状态下程序性规范和应急状态下程序性规范两大方面。前者包括建立海外公民登记制度、明确领事保护的范围，对日常领事工作的程序加以规范；后者主要包括安全状况动态评估、预警信息发布、制定应急方案等，使采取的各项应急措施有法可依。同时，具体列明领事官员的职责并完善问责机制，规范领事服务的方式、方法，体现人文主义关怀。 近年来，一次次撤侨、护侨行动在国际社会树立了我负责任大国的良好国家形象，同时以具体行动体现了我党“外交为民、以人为本”的执政理念。新时期，党中央明确提出要运用法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化。保护海外公民的安全是一项系统工程，需要从立法理念、立法原则、立法内容等方面持续不断地加以推进和完善，这也是中国领事保护快速发展过程中必然面对的问题与挑战。 ①邓晨曦：《中国进入全球多点同时爆发各类领事保护案件时代》，2014年7月11日，国际在线：http://gb.cri.cn/42071/2014/07/11/7371s4612019.htm。 ②李克强：《外交工作要顶天立地服务国家大局和公民》，2014年5月10日，中国日报网：http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2014-05-10/content_11682971html。 ③新华社评论员：《在世界大棋局中构建中国特色大国外交——学习习近平总书记在中央外事工作会议重要讲话》，2014年12月1日，新华网：http://news.xinhuanet.com/world/2014-12/01/c_1113462477.htm。 ④外交部：《中国协助十国也门撤侨系首次专为外国公民采取的行动》，2015年4月3日，网易新闻：http://news.163.com/15/0403/19/AMA5D85T00014SEH.html?baike。 ⑤《王毅考察外交部领事保护中心强调外交须造福人民》，2013年3月22日，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2013/03-22/4665881.shtml。 ⑥参见邢爱芬：《海外中国公民领事保护立法初探》，载《国际论坛》2011年7月第4期，第55页。