公司治理结构优化下的中国足球超级联赛管办分离研究——基于对公司自治与政府规制的理解，本文主要内容关键词为：中国足球论文,公司治理论文,超级联赛论文,结构优化论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G843 文献标识码：A 文章编号：1002-9826(2015)01-0036-06 为了进一步深化我国男子足球项目的职业化改革，2012年2月，中国足球协会制定了《中国足球职业联赛实施管办分离改革方案(试行)》。从方案的原则、措施、步骤看，虽然该方案将中国足球协会超级联赛(以下简称“中超联赛”)“管”的权利归属于中国足球协会下设的职业联赛理事会，“办”商务运作的权利划归置企业法人性质的中超联赛有限责任公司(以下简称“中超公司”)，但方案所提出的职业联赛管理层次架构、理事会的权责与人员选拔来源以及中国足球协会拥有中超公司36％股份的证据表明，中国足球协会及其所属的行政管理机构实质上仍然控制着中超联赛的“钱、权、人”等关键要素，这导致了该方案的改革力度与诚意备受各方质疑。因此，分离什么、怎么分离才能真正实现中超联赛的管办分离依然需要更深入的研究。值得注意的是，由于利益主体权限模糊所导致的中超联赛管办分离改革困局并非孤立个案。在国内，国有企业的政企分开改革也同样步入“深水区”，也在寻求破解之道。在国外，英国下议院文化、传媒和体育委员会于2011年7月所公布的职业足球调研报告中，在认可英国足总以“金股”参与英超联赛的同时，也认为要进一步提升足总在联赛中的权利地位，以切实保障英国足球的核心利益[15]。 思考上述国内、外的类似案例可知，中超联赛管办分离改革其实是要解决如何通过界定各利益主体的权利界限，以达到经济利益、社会责任与政治责任有效融合的职业化发展目标这个问题。本研究以此作为研究的逻辑起点与研究目的，提出中超联赛整体改制为有限责任公司的研究假设，将中超联赛管办分离改革归置于公司治理结构优化的框架内进行分析，在平衡股东利益和转变政府规制方式的优化理念下，通过公司章程中的控制性股东限制制度体现，优化联赛内部治理结构，通过限制或者剥离行政管理机构对联赛具体事务的管理职能，优化外部治理结构，并依据优化策略形成合理的联赛管理架构，为管办分离得以真正实现提供理论支撑。 1 中国足球协会超级联赛管办分离困局及其破解途径的思考 1.1 中超联赛的管办分离改革困局分析——联赛权责范围模糊所造成的利益主体关系失衡 学术界以及社会大众对于中超联赛管办分离的理解与我国国有企业改革领域中的“政企分开”概念本质相同：即要明确中国足球运动管理中心、中国足球协会与中超联赛之间的正确关系及其定位，分离联赛的所有权和经营权并做到产权归属明晰与保护，使中超联赛成为自主经营、自负盈亏、自我发展与约束的市场主体和法人实体。简言之，就是要求中超联赛成为“政企分开、管办自主”的独立实体。但是从《中国足球职业联赛实施管办分离改革方案(试行)》主要措施中的第2条第1点“逐步理顺和建立国家体育总局、中国足协、职业联赛理事会、中超公司分级管理层次，形成联赛的监管机制，行业自律和约束机制、社会舆论监督机制”以及各机构权力职责可以看到，行政管理机构依然涉足于联赛的具体事务管理，中超公司实质只是依据上级指令负责联赛商业运作的内设部门。 2013年12月，国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议讲话当中，针对“三大球”联赛的论述既指明了管办分离是改革的方向，也提出了中国竞技体育不能因为职业化改革而忽视了所承担的社会义务与政治责任[1]。结合刘鹏局长的讲话精神，我们可以看到中超联赛作为“准公共产品”的社会政治组织与经济组织复合体性质并没有改变。因此，无论对联赛进行怎样的改革都不能忽略或剔除其公共产品的基本属性，这也是中国竞技体育所承担的弘扬爱国主义精神、增强民族自信心与凝聚力等政治责任的体现。随着职业化进程的推进，管办分离方案似乎并没有达到预期的效果，那么，其原因是否在于没有分离联赛的政治职能与经济职能？本研究认为，问题的关键不在于此，而是在于联赛权责范围模糊所造成的利益主体关系难以协调。也就是中国足球协会为保障联赛特殊公益性，依然对联赛的重大决策甚至具体运营具有控制权，从而激发了与俱乐部在利益分配方面的矛盾，这也是俱乐部要求实施管办分离的起因。因此，要从利益入手，明晰联赛各利益主体的权责范围以协调关系，才能破解中超联赛管办分离改革的困局。 1.2 中超联赛管办分离改革困境破解途径的选择——联赛整体改制为有限责任公司并优化其内、外部治理结构 职业体育一般被认为是以职业俱乐部为实体，职业联赛为载体，以职业运动员的竞技能力和竞赛为基本商品，并以追求良好的经济收益，使资本在运作过程中不断增值作为运作目标以获取最大利润为目的的经营体系[2]。既然选择了这种基于市场经济体制、注重经济利益获取的竞技体育发展模式作为我国男子足球项目的改革方向，那么，就难以回避经济利益、资本博弈等市场行为所带来的影响。作为职业化载体的联赛为了顺应市场经济体制的要求也就应当要成为以公司制为组织形式，向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的社会经济组织——企业。虽然依据我国国企改革的经验，中超联赛整体的企业制改革是管办分离的可行措施，但企业性质的联赛能否为公众以及中国足球核心利益提供必要服务？能否有效解决利益主体间的矛盾，平衡利益关系？对于这两个问题，企业治理结构优化是值得关注与研究的途径选择。 《中华人民共和国公司法》将具有法人地位的公司制分类为有限责任公司与股份有限公司两种。从保持联赛的竞争平衡性、我国资本市场对不同类型公司权责要求的差异性以及中国竞技体育管理体制与利益目标复杂性的角度看，中超联赛适合选择有限责任公司制，也就是成立由一定人数的股东组成，股东以其出资额进行责任承担，以其全部资产对债务承担责任的公司。公司依靠自我管理进行运营和发展的方式在法律上被称为公司自治，具体是指公司的治理主体依据《中华人民共和国公司法》制定公司章程，并自主设置公司权利、义务和责任的行为。公司自治是《中华人民共和国民法通则》当中私法自治原则的具体表现，强调主要由自然人、法人或其他经济组织在法律规定的范围内以自己的意思自主决定，任何单位或个人不得非法干预。这也意味着社会的经济活动原则上不是通过国家，而是由当事人自由竞争来调节[6]。为了保持市场竞争力，公司必然要自行解决内部利益主体之间的责权关系。为了确保每个利益主体都有监督、约束对方的权利，以形成合理分配剩余索取权和控制权。公司运营必须具备相应的程序和机制，如表决程序、利益分配程序、人事任免程序和股东大会、董事会、监事会和经理层等机构，这种程序与机制就是公司自治下的公司治理结构[5]。对上述概念的阐释可知，假如中超联赛整体改制为公司制企业，不仅具有法律保障的公司自治可以达成联赛的法人实体化和独立自主性，实现管理层次上的“政企分开”，而且，通过公司自治下的治理结构优化，形成有效的监督与制约机制，依据法律与公司章程以相互协商、平等博弈的方式形成联赛管理和发展的决策与决定，做到各利益主体的共存、平衡与相互制约。 2 有限责任公司制下中国足球协会超级联赛治理结构的优化理念 2.1 内部治理结构优化理念——中超联赛国有法人股与社会法人股之间的利益平衡 一个公司的内部结构治理优化主要是针对权力机构的股东会、决策机构的董事会、监督机构的监事会以及执行机构的经理层。以中超公司为例，其成立之初所制定的《中超联赛有限公司章程》当中已经明确董事会、监事会三分之二的名额归属于俱乐部，总经理由董事会聘任。从章程而言，上述三个机构的配置是有利于作为中、小股东的俱乐部，但公司股东会的股权配置却是有利于拥有公司36％股份而成为控制性股东的中国足球协会。因此，中超联赛过往一系列重大决策基本是控制性股东利用“资本多数决”原则影响股东会决议或者是借助行政介入形成的。作为中小股东的俱乐部虽然在董事会和监事会占优，但在股东会上却迫于行政压力以及“1股1个表决权”的限制而难以与控制性股东抗衡。所以，对于整体改制为有限责任公司的中超联赛而言，其内部治理结构优化的关键就是要平衡与保护公司股东利益，建立有效体现大多数股东意志的股东会，为公司董事会、监事会、经理层的治理提供基础。 当股东之间发生利益冲突时，平衡利益的原则其实就是股东平等。股东平等是指股东在与公司的法律关系中平等地享有权利，而股东权利平等则是指对相关方面相同的股东给予同等的权利，对相关方面不同的股东给予不同的权利。换言之，股东平等并不意味着对所有股东都要给予同等的待遇，而只是要求把差别待遇建立在社会可以接受的相关差异上[3]。《中华人民共和国公司法》(2013年修订案)第126条规定“股份的发行，实行公平、公正的原则，同种类的每一股份应当具有同等权利”，简言之，即为“同股同权”。那么，有限责任公司制的中超联赛的股份性质与股权结构应当如何设置才能实现股东权利平等？基于中超联赛“准公共产品”的定义和政治职能承担，政府在公司制的中超联赛里是不能“缺位”的。因此，就决定了政府或者是政府代理人依据《中华人民共和国国有资产法》。通过投入国有资本在联赛的股权结构中占有一席之地，这种股份性质是国有法人股。当前，作为政府代理人的中国足球协会持有中超公司的股份即为国有法人股，原因在于，作为非盈利性社会团体的中国足球协会获取股份的资金来源于全民纳税，是代理国有资本对联赛的投资[7]，对应于国有法人股的则是来源于俱乐部投资的社会法人股。就“同股同权”而言，在国有法人股与社会法人股共同作为普通股的股权结构中，要做到股东承担的风险与责任类型相同，但大小由其出资额多少来决定。假如是国有法人股与社会法人股分置为优先股和普通股的“不同股”股权结构中，要做到收益权与控制权的分离，这样才能有效平衡两种股东之间的利益。 2.2 外部治理结构优化理念——政府规制方式由行政介入转变为政策制度干预 行政介入是我国男子足球职业化进程至今仍然经常使用的政府规制方式。从过往对俱乐部成立职业联盟要求的否定、中超联赛产权归属的直接界定、联赛因为奥运会而被分段进行到当前广州恒大俱乐部与青岛中能俱乐部的球员转会争端无不是中国足球协会以中国足球运动管理中心的行政角色而非以国有法人股东的身份进行介入。这种政府规制方式虽然能迅速解决同题，但从中超联赛发展历程可以看到，中国足球协会反复使用行政角色介入联赛的各种事务与争端却为更多的矛盾埋下了隐患。那么，是否为了防范行政介入的负面作用而取消对联赛的政府规制？借助对欧洲职业足球联赛的分析，可以看到这些国家(地区)的联赛甚至包括竞技体育整体运作虽然自主性较大，但依然要受到政府的规制，只是政府规制的方式不是行政介入，而是政策制定与制度设计。 以德国足球职业联赛为例，虽然联赛由甲、乙两级联赛36个俱乐部组成的职业联赛委员会通过成立联赛有限公司(DFL GMBH)完全自主管理运作，但所有与职业联赛有关的利益主体都必须要遵守德国内政部体育事务局(Abteilung Sport，Bundesministerium des Innern)所制定的政策与制度，否则会被施以罚款、停赛、禁赛等惩戒措施[13]。由此可知，中超联赛的政府规制不能取消，但需要借鉴职业体育发达国家的做法，由行政介入转变为通过政策制定与制度设计进行干预。不同于事前、事后均采用命令压制措施的行政介入方式，强调事前主导和事后规划的政策制度干预有利于为联赛利益主体博弈创造公平、公正的条件，也有利于中小股东的利益诉求得到重视和保护。所以，在公司自治基础上进行合理的政府规制，一方面有助于平衡与保护公司股东利益：另一方面，也是平衡中超联赛经济利益、社会义务、政治责任的有效方式。 3 基于公司自治与政府规制的中国足球协会超级联赛治理结构优化策略 联赛管办分离方案当中的“逐步理顺和建立国家体育总局、中国足球协会、职业联赛理事会、中超公司分级管理层次”表述看，虽然看似分离了联赛的“管”和“办”，但实际是行政管理机构对中超联赛控制的“从台前到幕后”隐藏。因此，本研究在中超联赛整体改制为有限责任公司的假设下，依据公司内、外部治理结构优化理念形成对应的策略，明确各利益主体相互之间的关系，建立合理的联赛管理架构。 3.1 中超联赛内部治理结构优化策略——公司章程中的控制性股东限制制度设计 自治性是公司的主要特征之一，它主要通过公司章程得以实现。章程是公司内部行为准则，对公司所有的利益主体均具有普遍约束与限制作用，是公司作为独立企业法人的基石，也是公司治理结构优化的前提。但是，公司自治的局限性在于章程的制定等一般或者重大的决策基本都是按照股东资本多数决的原则形成，而这个原则只是一种假设的或推定的大多数意见，通常有利于控制性股东但不利于中小股东的利益诉求和权益保护。所以，首先，在国有法人股与社会法人股共同作为普通股的股权结构中，要防范控制性股东滥用资本多数决原则，以做到“同股同权”。控制性股东资本多数决原则的滥用是指：牺牲大多数股东利益而去维护控制性股东利益；多数股东与少数股东均遭受损失，但此种损失没有与持股比例成正比；在实现股东会决议目的的可选手段中，没有选择给少数股东造成不利程度最低的手段[10]。借助上述理论分析当前使用普通股股权结构的中超公司，虽然原则上作为公司控制性股东的中国足球协会应当要比俱乐部承担更大的风险，但是，2012年联赛与深圳雷曼光电科技股份有限公司的赞助协议、2013赛季赛程被修改等行为给公司带来的风险却并没有与持股比例成正比。以经济收益为例，无论联赛利润有多少，仅投入180万元成为中超公司控制性股东的中国足球协会所分配的收益都是最多的，而俱乐部则是收益与风险的不对称。网易公司发布的《2013年中超联赛商业价值报告》显示，2013年，中超联赛16个俱乐部总投入超过20亿元，这些投入虽然为2013赛季中超联赛带来了超过3亿元收入，但事实上，只有广州恒大俱乐部有所盈利，大连阿尔滨俱乐部的收益仅占投入额的10％左右。该报告同时还显示，从2008年至今，中超联赛俱乐部整体只有2011年有所盈利，其余赛季皆为亏损，并且这种亏损还有继续扩大的趋势，中国足球协会与俱乐部“同股不同权、同股不同利”的现象由此引发了许多利益矛盾与冲突[9]。因此，假如国有法人股与社会法人股以普通股形式存在于有限公司制的中超联赛的股权结构中，就必须要限制控制性股东资本多数决原则的应用范围。所采用的具体做法包括在公司章程内设立股东表决权限制制度，即规定持股一定比例以上股东其超额股份不再享有“1股1个表决权”，以及规定通过公司不同议案所需要的最低出席人数和最低表决权数的差异，增加控制性股东滥用表决权的难度。这种制度的法律依据是我国公司法第42条“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权，但是，公司章程另有规定的除外”。此外，还应设立股东表决权回避制度，这是指当某一股东与股东大会讨论的决议事项有特别利害关系时，该股东或其代理人均不得就其持有的股份行使表决的制度，这种制度不仅针对控制性股东，也是对中小股东的限制[11]。虽然我国公司法仅在第16条第3款规定了股东回避表决的一种法定情形，但中国证监会制定的《上市公司章程指引》第79条和《上市公司股东大会规则》第31条第1款明确提出了要实行关联交易股东表决回避则说明了该制度的约束有效性。因此，实行股东表决权限制和回避制度将有利于避免中超联赛曾经发生过的联赛无形产权价值与出售价格的不对称，中超公司管理层被随意安排和调离以及联赛俱乐部权益的不合理处分等，有效限制联赛控制性股东的权利范围，保护俱乐部作为中小股东的利益。 其次，通过国有法人股由普通股转为优先股的股权配置也有利于形成对控制性股东的限制。但其限制的重点不是经济收益，而是控制性股东对公司具体事务管理的不当干预。本研究的前期研究通过分析中超联赛的资本权力错配问题，曾对联赛股东控制权与收益权互换进行过阐述[4]，即国有法人股的“普转优”意味着国有控制性股东与非国有股东控制权与收益权的一个权利互换，国有控制性股东放弃控制权而获取利润盈余分配和剩余财产分配上优先于普通股东的权利，非国有股东则获取控制权、管理权。这就意味着联赛国有法人股将控制权、管理权交由非国有股东后，中超联赛将会有一个注重效率与效益的权力机构，为了获取更多利益，这个权力机构必须要聘请符合股东要求的经理人来组建管理层团队，这就有助于“资本权力错配现象”的消除——股东自己的钱当然不愿意给代理人侵吞。此外，中超联赛国有法人股“普转优”将有助于解决1股独大的内部人控制问题，使中超联赛的产权清晰化，联赛的各种产权归属从原来的由国有股权代理人分配演变为非国有股权相互博弈、制衡的结果，经营效率也因此会提升，有益于联赛资本收益和价值的最大化。 需要强调的是，虽然上述优化策略在理论上可行，但在实际中，如果不将普通股股权结构的控制性股东限制制度或者是国有法人股转为优先股的设置制度在公司章程中得到明确体现，就难以获得合法性的操作依据。 3.2 中超联赛外部治理结构优化策略——以法律、制度、政策等形式对联赛进行政府规制 公司自治并不意味着公司自由，强调公司拥有管理运作的自主性并非是给公司无限的自由度。相反，公司自治首先意味着自我约束、自我规范、自我管制；其次才意味着经营自由、决策自由[8]。对于公司制的中超联赛而言，如果不能做到自我的约束、规范与管制，不能理解联赛是“准公共产品”的实质，则很可能将发展目标设定为经济利益最大化。这个问题在英格兰足球超级联赛(以下简称“超联赛”)当中较为突出，例如，最新公布的英超联赛20个俱乐部2014-2015季票最低平均价格为526英镑，较上一赛季上涨6.5％，其中，涨幅最大的是Burnley俱乐部，达到了45％。对比于英格兰地区2013年GDP的3％增幅以及26000英镑的年平均工资水平，媒体、学者、公众都提出了日益昂贵的英超联赛正在远离普通民众的担忧。但英超联赛有限责任公司却认为，门票定价是俱乐部的自主权利，公司无权对此进行规制[14]。同时，为了短时间内提高竞技水平和市场竞争力，许多俱乐部都不再重视后备人才培养，而是直接购买已经成名的球星，这间接致使英格兰国家队的国际赛事成绩日益下滑，并直接导致了英国下议院文化、传媒和体育委员会对英国足总没能有效控制英超联赛而维护英国足球核心利益的批评[12]。 对于利益目标多元化的“准公共产品”中超联赛而言，政府规制不能缺位，否则会对我国足球的特殊公益性要求以及核心利益产生不利影响。在如何进行政府规制方面，可以从德国职业足球联赛的经验中获得启示：首先，由甲、乙联赛36个俱乐部组成的职业足球联赛委员会是德国足球协会的27个会员单位之一(其余会员是5个地区足球协会和21个州足球协会)，德国足球协会与职业足球联赛委员会签订基本条例，以决定双方分配联赛经济收益的标准；其次，职业足球联赛委员会自主成立具体负责德甲、德乙两级联赛商业运营的职业联赛有限公司，在该公司中。除了董事会与监事会外，还有一个执照申请委员会(Licensing Committee)，该机构与立法机关和司法机关合作审查俱乐部的经济状况、社会义务承担、后备梯队情况以及运营是否符合相关法律，并以此作为批准参赛执照的依据(图1)。这种执照审查制度是欧洲职业足球联赛当中的特例，也是德国足球职业联赛管理制度的核心要素[13]。
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