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〔中图分类号〕D633.0
〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4922(2000)03-0014-04
1951年美国学者拉斯韦尔和勒恩纳合写了《政策科学》一书，标志着政策科学的正式诞生。政策科学是政治学学科发展到一定阶段的产物，是学科自然发展的必然，也是社会发展到现代阶段的必然结果。经过40余年的发展后，政策科学逐渐在世界众多的知识科学体系中找到了自己的立足点和发展点，政策科学越来越发挥它的巨大作用，政策科学本身也有了很大的发展。政策科学中的分支学科日益增多，民族政策学就是其中之一。本文就民族政策学的有关问题进行探讨，以求教同仁。
一、民族政策学研究的意义
毛泽东指出，政策和策略是党的生命线。中国共产党在革命斗争中制定了许多成功的政策，形成了一个较完整的政策决策制定、执行体系。新中国成立以后，在县级以上的机关都设有政策研究室，主要负责调查、研究时政，并提出相应的政策建议，供各级首长决策时参考，起到了很好的作用。但由于种种原因，学术界对政策研究参与较少。十一届三中全会以后，随着党的工作重点的转移，改革开放的深入发展，特别是在国家现代化建设中，社会经济由计划经济向市场经济过渡，面临许多困难和问题，使得人们迫切认识到必须加强对政策的研究，寻找较优的政策方案和政策效率。这样，一批学者开始介入对政策的研究，到80年代初期，出现了一些介绍国外政策科学研究成果的书籍。80年代中后期和90年代初，先后出版了一些探索性的政策科学著作，一些期刊也纷纷介绍这门科学，有些杂志还专门开设了政策研究园地，在一些大学如复旦大学、中国人民大学和中共中央党校开设了政策分析课程，越来越多的学者加入到政策科学研究的队伍之中，政策科学在中国已有了较快的发展。
中国共产党十分重视民族工作，特别重视对民族政策的研究。新中国成立后，专门建立了研究民族政策的机构，在各级民委、社会科学院、民族学院及有关高等院校、有关的政策部门先后设立了民族政策研究机构。十一届三中全会以后，这些机构得到了进一步加强，民族政策研究也取得了很大的成就。目前，全国民族政策研究工作者队伍已初步形成，特别是1995年8月在四川省成都市召开了全国民族政策研究工作座谈会，标志着我国民族政策研究进入了新的阶段。因此，提出并建立民族政策学的人才准备和学术准备已基本成熟了。
实际上，一些学者在不同时期的著述中也提出过要建立民族政策学的观点。研究民族政策学有十分重要的意义：
1.开展民族政策学的研究，有利于民族政策科学化、规范化。目前世纪上绝大多数的国家是多民族国家，制定了不同的民族政策。民族政策是执政党和政府意志的表达。不同的民族政策产生不同的政策效果，有的促进了民族问题的解决，有利于民族发展；有的则激化了民族矛盾，甚至引发民族分裂或战争。民族政策的关键是民族政策制定得科学与否。在政策制定过程中，如果没有正确的政策意图，缺乏科学的政策目标；在政策实施过程中，如果政策手段出现偏差，政策实施不当，那么在民族政策效果上就会出现许多问题。如果对这些问题的后果缺乏深入的研究，不能形成科学的判断，就不能产生科学的和符合实际的民族政策。通过民族政策学的研究并使之科学化，就能正确掌握民族政策的客观规律，克服经验性决策的片面性，在政策制定、实施、评估、调控中探索民族政策的发展规律。制定和执行民族政策是民族工作的一项经常性的事务。民族政策也由于民族工作的稳定性而需要规范化，不能随意改变，更不能采用拍拍脑袋出政策的方式。毛泽东同志在总结了中国共产党几十年的历史经验后指出：“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才可能胜利。”深入进行政策研究，有利于民族政策的规范化。
2.开展民族政策学的研究，有利于解决民族问题，促进民族发展。民族问题是民族之间的关系问题，当民族问题发展到一定的程度时，就成为政府关注的问题，成为民族政策问题，从而进入决策过程，就需要制定民族政策。民族政策优化程度、可行性程度直接关系到民族问题的解决程度。因此加强政策的研究，有利于民族问题的解决。民族问题实际上是民族发展中的问题。民族发展是各种因素综合的结果。在相同的条件下，民族政策的优化程度，直接关系到民族发展状况。正确的科学的民族政策能够促进民族的发展，错误的民族政策会延缓或阻碍民族的发展，因此，加强民族政策研究有利于民族发展。
3.开展民族政策学的研究，有利于提高民族干部的水平。各民族发展的真正的动力在于调动民族内部的积极性和创造性。由于民族地区的具体特点和特殊情况，决定了民族干部的特殊作用。制定和执行民族政策是民族干部的主要职责之一，因此民族干部对民族政策的理解，对如何制定政策、执行政策、评估政策、终止政策，特别是如何变通执行政策是十分重要的。防止政策偏差、政策失误，加强政策研究，有利于提高民族干部的政策水平。
4.开展民族政策学的研究，有利于民族政策的宣传和理解。研究民族政策学的目的之一，就是为更好地描述、解释、判断政策，搞清楚为什么及怎么办，从而向广大人民宣传介绍民族政策，使广大人民更好地理解政策，从而有利于民族政策的落实。
二、民族政策学的学科体系
把民族政策学作为一门学科加以研究在我国刚刚起步，要提出一个完善的学科体系需要有关学者同心齐力，反复商榷。民族政策学的学科体系应有以下几方面的内容：
1.民族政策学的研究对象与基本内容。研究对象的确立是一门学科存在的首要条件。“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”分析矛盾的特殊性是人类一切认识的出发点。
民族政策学是以民族政策和民族政策过程为其主要研究对象。它研究和探讨民族政策的基本环节、规律以及民族政策制定、执行、评估，研究民族社会环境对民族政策的作用和影响，揭示民族政策和民族政策过程发展的一般规律。因此，民族政策学是研究民族政策和民族政策过程及其环境作用的规律的综合性科学。民族政策学研究的基本内容有：
①民族政策基本概念研究。主要探讨民族政策特点、本质及特征，民族政策的系统结构，揭示民族政策内部系统的规律，民族政策的基本功能及其与外部环境的关系。②民族政策过程规律研究。民族政策过程包括：民族政策制定、民族政策执行、民族政策调控和民族政策评估。通过科学的政策过程程序来保证政策的科学性。著名政策科学家Y·德热指出：“政策研究的核心是把政策制定作为政策研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体政策问题领导。政策研究的范围、内容和任务是理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体政策上改进政策制定的过程。”对此，西方政策科学家和政治科学家们提出了一系列理论，如马克思·韦伯的结构功能理论，赫伯特·西蒙的决策理论，未尔布里·麦克、拉尔林的执行机关互动理论，马克·雷恩的执行循环理论，A·阿尔蒙德的比较公共政策理论。③民族政策环境研究。民族政策及其过程无论是从其内部结构还是从其外部结构来讲，始终有一定的基本条件和环境。因此，对民族政策环境、条件的研究有重要的理论意义。民族政策环境和条件的研究主要侧重于：政策运行的政治环境、经济环境、占主导地位的价值观，分析这些环境、条件中哪些因素直接作用民族政策，哪些因素对运行产生正面影响，哪些因素产生负面影响。
2.民族政策学学科体系的构筑。民族政策学是一门理论性、实践性很强的学科。笔者认为民族政策学学科体系，至少应包括：①关于民族政策的理论，主要包括民族政策的概念、特点、系统、结构、功能及其与相关概念的关系。②关于民族政策制定的理论，包括民族政策主体与客体，民族政策问题、目标、决策方法，以及民族政策制定的一般过程的规律性分析。③关于民族政策执行的理论，侧重于探讨民族政策执行的过程和影响政策执行的因素。④关于民族政策评估的理论，侧重于探讨民族政策评估的方法、标准、原则以及影响民族政策评估的内外部环境。⑤关于民族政策调控的理论，包括民族政策调控、终止、变通的原则与规律。⑥政策案例分析。总之，在民族政策学学科体系中，应以民族政策为核心，把民族政策的基本过程、环境条件结成一个整体，以此构建民族政策学体系。
3.民族政策学研究方法。一门学科的成熟标志之一是方法论的完善。民族政策学是一门新兴的学科，其研究方法的确立仍是一个探索的过程。就目前而言，尚不能得出一个满意的答案。但是，有一点是肯定的，民族政策学的研究方法是应在借鉴其它学科研究方法的基础上形成的自己的方法论。民族政策学的研究方法大体应包括：①整体研究方法。因民族政策研究的广泛性以及范畴本身的综合整体性特征要求，在方法论上必须是综合整体性的方法，诸如系统论、控制论等。如在分析民族政策类型时，只有把微观政策与宏观政策、基本政策与一般政策结合起来才能保证政策的有效性、可行性。在分析政策过程时，就必须考虑政策制定、执行、评估、调控等全过程。如果在政策制定中不考虑政策执行就可能使政策缺乏可操作性，从而使政策效率降低；如果不考虑政策调控就可能产生一刀切现象，引发“上有政策，下有对策”这种负面现象的出现。民族政策的研究既要建立在对民族政策系统研究之上，又要建立在民族政策的系统研究之中。②政策分析方法。政策分析法是政策科学的研究方法。政策分析是在运筹学和传统分析的基础上发展起来的，其目的是在广泛搜集信息资料的基础上，帮助决策者确认目标，寻找比较方法，建立政策模型，从而选出最佳方案。政策分析主要是使用各种分析方法和技术来帮助决策者制定政策。根据其使用方法、技术的不同，可将其分为定量政策分析和定性政策分析，它们各自采用不同的分析技术，如决策分析、可行性分析、成本分析、预测分析、模型分析、计算机模拟、政策规划法等等。政策分析作为一种方法大大提高了政策的可操作性，增强了政策的有效性。③调查研究方法。民族是一个不断发展变化的实体，民族政策因而也要不断调整，从而使民族政策过程直接解决和处理许多现实的具体问题。因此，民族政策学除吸取其他学科的研究成果以充实自身外，还要通过深入调查研究，取得实践资料，调整自身。这是民族政策学的重要方法论。此外，还有比较研究法、个案研究法等等。
三、民族政策学的学科地位
一门科学的学科地位的确立首先是依赖于其独立的研究对象和独立的理论方法。同时，也可以通过与其他相关学科的比较，区别出其独立性而得出相应的结论。为此，我们将主要讨论与民族政策学联系密切的学科来加以论证。
1.民族政策学与政策科学的关系。民族政策学是民族类学科与政策科学在社会科学群类中相互交叉的产物，与政策科学既有联系又有区别。就联系而言，至少表现在：首先，民族政策学是政策科学的一个分支学科，是政策科学群的一个组成部分。其次，政策科学对民族政策学在理论和方法上有指导意义，两者之间从理论到方法，从内容到结论相互渗透，相互支持。就两者的区别而言，主要不同之处是：①学科层次不同。民族政策只是政策的一部分，只是政策科学研究的部分对象，而非全体对象。政策科学属于像政治学、经济学、物理学之类的一级学科，民族政策学则属于在其之下的诸如经济政策学、文化政策学之类二级学科。②学科范围有别。民族政策学是从民族这一视角出发来研究政策的，因而不能包容如青年、社会、学校、政治等视角来研究政策。即使是在研究与政策科学重叠的范围时，也只是选择民族这一视角，如在研究政治政策时，只考虑政治政策的民族方面，至于其他方面则涉足甚少，而政策科学是对政策这一对象进行全方位的规律性探讨。
2.民族政策学与民族理论的关系。民族理论是民族类学科中较年轻的一门学科，但它在民族类学科中的重要性却是不可争辩的。民族理论是研究民族和民族问题发展的一般规律以及解决民族问题的途径、方式和方法的科学。在中国所有民族类学科中，民族理论与民族政策的关系最为密切。民族政策学在自己的发展进程中，始终与民族理论联系在一起，人们一般将民族政策作为民族理论研究的一个组成部分，在迄今出版的教科书中或有关民族理论的专著中，都坚持这一观点。民族理论学科的发展大大促进了民族政策学的发展。但是，从学科发展的角度看，长期不把民族政策学独立出来，既不利于民族理论的发展，也不利于民族政策学的成长。当然，这并不是说民族理论不能研究民族政策，也不是说民族政策就不需要民族理论。民族政策学需要民族理论，特别是马克思主义民族理论的指导。就两者的区别而言，主要不同之处是：①范围不同。民族理论把民族政策作为其研究范围的一部分之外，还研究民族和民族发展的规律、民族观和民族纳领。民族政策学则专门研究民族政策及其发展规律。②角度不同。民族理论对民族政策的研究是寻找解决民族问题的途径、方式、方法，从这一角度出发，民族理论侧重于民族政策内容本身的合理性、普遍性方面。民族政策学则是侧重于民族政策的规律，即民族政策制定、执行、评估、调控等政策过程的科学性、操作性方面，侧重于研究民族政策的运行机制。
3.民族政策学与民族学及其相关学科的关系。民族学是研究民族及民族相互之间的关系和发展变化规律的群体性科学。民族学在成长中派生出许多分支学科，如在对民族特征的研究中，产生了民族文化学、民族教育学、民族政治学、民族经济学、民族人口学、民族心理学等；在对民族发展变化的研究中产生了民族历史学、民族社会学；在对其一般规律的研究中产生了民族理论学等等。
民族政策学是研究民族政策及其发展规律的学科，是政策科学与民族学相互交叉而产生的学科。民族政策学是民族学的分支学科之一，因而无论在理论上、方法上都将借鉴并吸取其相关部分的理论和方法，以强化自身的学科建设。但是，两者毕竟不是同一学科，其差异性也是十分明显的。民族政策学的许多方面是民族学所不能涉及的。民族政策学与民族学的其他分支学科则应属于同一学科层次，共同属于民族学的学科群。它们之间既有区别，又相互吸收，相互借鉴。
4.民族政策学与其他学科的关系。由于民族政策的广泛性、综合性和交叉性等特点，由于现实政策问题复杂多样，由于民族政策的制定和执行涉及民族社会的各个领域，因而制定了在科学领域的许多学科不同程度地支持着民族政策学。除上述学科外，还有政治学、经济学、社会学、历史学、文化学、宗教学、哲学、人类学、语言学等与民族政策学有密切关系，这主要表现在民族政策学将从这些学科中吸取营养，同时又将丰富这些学科的内容。这里就不再一一列举了。因此，从上述的分析中，不难得出民族政策学的学科地位：
①民族政策学是一门新兴的独立学科。一门学科的存在前提在于有其独特的研究对象，并在其发展中逐步形成自己的理论和价值观。民族政策学以民族政策为其研究对象，并探讨其发展过程和一般规律。尽管有不同的学科从不同的视角研究民族政策，但都不具有像民族政策学这样专一和完整。因而民族政策学是一门独立的学科，并因此而独立存在于社会科学群之中。
②民族政策学是一门交叉性的边缘学科。从学科性质上讲，民族政策学是既具有民族学性质，又具有政策科学性质的边缘学科，是两者在解决现实民族事务过程中产生和发展起来的独立科学。民族政策学要运用民族学、政策科学的理论和方法，研究民族政策的一般规律，并通过自身的理论和实践的探索，丰富和发展民族学和政策科学。
③民族政策学是一门理论性很强的应用科学。民族政策学不只是简单地描述或解释民族政策，主要是从理论上探讨民族政策及其规律性，并认为民族政策是一个动态的过程，是一个系统，分析民族政策制定过程，研究其执行状况，客观地评估并及时调控民族政策。所有这些无不具有很强的理论价值和普遍意义。同时，民族政策学还努力通过政策分析提出可行的政策方案，并通过自己的方法论（如比较方法等）启发决策者制定更好的政策，为民族发展服务。
收稿日期：2000-05-30