论政府类型从“统治”到“管理”的转变，本文主要内容关键词为：类型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2013)03－0011－09
10.3969/j.issn.1008-7168.2013.03.002
20世纪后期以来，中国行政体制改革逐渐确立了“服务型政府建设”的战略性目标。服务型政府建设的理论研究顿时成为学术界和实践界的重要论题。然而，就理解服务型政府产生的历史逻辑而言，有必要首先在社会治理的意义上追溯服务型政府出现之前的典型化政府样态及其演进逻辑。可以说，在探寻统治型政府的兴起及其职能、管理型政府的滥觞及其职能模式中，发现统治型政府走向管理型政府的历史逻辑，对于“从管理型政府到服务型政府”这一命题而言具有重要的借鉴意义和启示作用。因此，本文将在社会治理的历史脉络中来系统地展现统治型政府转向管理型政府的图景，同时，试图描绘出与政府类型转变共时演进的“政府职能”变迁。
一、统治型政府及其治理模式
众所周知，人类社会历经(着)“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”的发展阶段。其中，农业社会特指近代之前的社会发展阶段。“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会……‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。”[1]在整个农业社会历史阶段，“天下观念”深谙于帝王或天子的心中，他们将处于天下的人和土地万物等都看做是“家国”的私有财产，因而也享有对“财产”的任意处置权。也正是由于“家”的观念，处于被统治地位的人逐渐认同了这样一种社会治理关系——被统治者是帝王(或天子)的“子民”，应当自然地服从帝王的统治。相较于古代欧洲，这种服从观念在古代中国表现尤为明显，甚至可以被看做是一种“典型”样态。
近代以来，人们也把“天下”称作“国家”，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的[1]。从社会治理的角度看，存在于农业社会的“社会治理处于一种‘家天下’的状态之中，分享政治权力的要求往往也只能由一些势力较强的‘家’所提出。具体而言，这些‘家’就是贵族和王室，政治权力就是在贵族与王室之间进行着频繁的流转”[2](p.92)。因而，近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式(或称为统治型治理模式)，王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体，整个社会治理体系是服务于统治者的利益的。
渡辺信一郎在研究中国古代史的过程中，对传统中国的天下观念和以天下观念为中心形成的政治秩序进行了考察。在谈及“天下与王朝之名”的时候，他认为：“在中国的前近代社会，与今日之国家意义相当的汉语词语，还有天下一词。从战国时代起，天下就已经在确定的意义上被使用了，此后直到清末，都是作为从空间结构方面最为概括性地定义旧中国政治社会的称呼而出现的。”[3](p.19)“王朝之名被定义为‘领有天下之号’，始自王莽，并成为其后历代王朝国号观念的基础。分裂时期的王朝与异民族入主中国所建立的王朝，多单以国号称呼王朝之名。但是在统一王朝的场合，则都将王朝之名记为‘领有天下之号’。”[3](p.3)由此，如果说“天下”是对农业社会享有领域治权的国家进行的抽象界定的话，那么，“王朝”就是“天下”的具体化；如果说农业社会的统治型治理模式下存在着“类国家组织”的话，那么，“天下”可以看作为“统治型国家”，“王朝”就是享有统治权力的社会治理主体，或称“统治型政府”。
统治型政府作为一种享有“类行政”职能的政府形态一直持续到工业社会诞生之前，在共时态的意义上，统治型政府有着典型和非典型的分别，一般而言，古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态，古代欧洲存在的王朝治理体系处于非典型位态。但是，就历时态的角度而言，西方统治型政府经由神权国家、绝对国家向现代国家的政府演变脉络却比中国经由领主封建制王朝、皇帝专制王朝到现代政府的演变更为清晰。
就古代中国的王朝治理体系而言，中国的王朝经历了领主封建制和皇帝(君主)专制两个阶段①，这两个阶段的分水岭大体出现在战国末期以及秦王朝诞生之际。秦王朝之前的古代中国，夏、商、周实行的是一种领主封建制，即“以天子为天下共主，通过分封制，各级封君获得专制权力，但是这种权力在空间上受到限制，仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力”[4](p.4)。其中，周王朝的领主封建制是在公元前12世纪末推翻了东部平原的商族各国后，通过将周王子和王室成员分封到黄河下游地区，以统治此前敌人所据之地，而建立起来的严密的驻防体系。起初，基于血缘关系的纽带和预防敌意民族的安全考量，各个封建领主(被授予封地的公侯)对周王室怀有绝对的忠诚。
然而，随着时光的流逝，土著对公侯的敌意逐渐减弱、宗法制度赖以运作的友爱之情逐渐消失，他们与周王室的血缘关系也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的内乱之后，西周王朝的都城落入西戎之手，王室被迫东迁，从此，周王已不再是一个溥天之主，尽管在名义上周还统治着整个中国，但是它已经衰落到和它此前所封诸侯一样的地位。春秋之国都拥有实际上的统治权，虽然在名称上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同，但在统治权上是一样的[5]。这种局面的出现对基于“天下”理念而形成的领主封建制王朝治理体系以沉重一击。“战国诸侯的数目，由于战争而锐减到少数几个统辖合理的统一国家，最后，于公元前221年，名义上的王朝及所有其他的封臣都被扫除之后，秦王成功地将整个中国并入‘中央帝国’，并入它的世袭领地。”[6](p.38)人类社会开启了郡县制取代封建制的积极尝试，古代中国王朝治理体系进入一个新的发展阶段——皇帝(君主)专制时期。从秦王朝到清朝，除个别时期外，大部分时间内都保持了统一的王朝形式，即使在分裂时期，各分裂的朝廷也在其统治区域内维持中央集权的体制，“天下之事无小大皆取决于上”②，国家的统治和治理权力高度集中于皇帝(君主)一人。
比较领主封建制和皇帝(君主)专制可以发现，它们在治理主体上存在着明显的差异。例如：领主封建制中处于统治集团地位的“公”、“卿”、“大夫”、“士”等，他们所拥有的权力虽然依次递减，但是总体而言是这四个社会阶层共享社会治权；而皇帝(君主)专制是建立在以父系家长制为核心的宗法制度基础上，是一种围绕着皇帝而建立的等级森严的权力体系。皇帝一人独揽大权，虽然在皇帝周围有所谓的官僚体系来辅佐朝政，但是这些官员所享有的与之前的“卿大夫”而言要小得多。当然，存在于他们之间更多的是相同之处。比如，它们共同建立在以父权家长制为基础的宗法制度上、对少数民族实行“因俗而治”的政策等。中国王朝治理模式还有一个非常重要的特点是始终注重“神权与行政权”的有机结合，只不过在不同的时期神权的地位有所差异。在考察夏、商王朝的政治性质的时候，李济认为它实含极浓厚的神权性质，是一种“对祖先崇拜的神权政治”[7](p.20)。《史记·殷本纪》曾经记载：“帝太戊赞伊陟于庙，言弗臣，伊陟让，作原命。”既然僧侣是天子所不能臣的，所以僧侣完全有可能废置天子，在历史上，难免也会发生天子与僧侣之间的斗争。不过，中国的王朝治理从来没有受到过独立的僧侣集团的统治，尤其在周王朝之后，神权却逐渐成为王朝治理权获得合法性的一个工具而已，“皇帝也必须通过他的神性品质证明他是由上天委任的统治者”[6](p.27)。大致上，中国在夏商时期可能也经历过神权高于俗权的情况，在周之后统治者们虽然对神崇拜却是在假“神之旨意”来获得社会治理权力的合法性，神权要次于王朝的治理权。
反观欧洲社会，自西罗马帝国覆灭后，其长期处于分裂状态，在很长时期内一直存在着教会和国家两股社会治理力量，天主教的势力几乎大于任何单一的世俗国家，因而俗权一直屈于教权而存在着，但是这两种力量在更多的时候是作为一个整体出现的。教权和俗权共同构成了一个封闭性的社会治理体系，共同分享社会治理的权力。神权国家之所以能够维持上千年，得益于教会和国家在社会治理上的相互支持与通力合作。事实上，这两种社会治理主体之间的关系始终决定着西方的统治型治理模式的走向。在欧洲历史上教会和国家曾经围绕着“社会治理权”展开过多次战争，战争的结果是教权和俗权的对立关系在君主那里得到了统一，于是诞生了“绝对国家”。“绝对国家是作为一个特殊的过渡形态出现的，它虽然创造出了国家的概念，却在很大程度上依然属于一种王朝治理，并且是一种绝对化的王朝治理，即君主而非贵族成为王朝的代名词。”_[2](p.232)总体上，欧洲王朝治理模式虽然缺乏中国王朝治理模式的一以贯之的连续性，但是它依然存在着较多的更新因素，为我们提供了一个较为完整的由王朝模式转向现代国家的图谱。
二、统治型政府的职能
农业社会的共同体形式(从家庭、家族到天下)都是以身份而建立起来的，“身份即是共同体赖以存在的前提，也是确定共同利益边界的手段。……如果说在某一王朝的统治区域内也有共同利益的话，从根本上，也是服务于统治阶层的共同利益需要的”[2](p.228)。统治型社会治理模式所蕴含的基本逻辑是一种“国家本位主义”——承认“社会之上有一个独立的国家实体，国家是掌握在统治者手中的，而统治者又是有着自身的特殊利益要求的，政府无非是服务于这种特殊利益要求”[8](p.218)。由此，农业社会的“统治型国家”的治权完全掌握在领主(贵族)或皇帝(君主)手里，领主或皇帝及其王室成员、派出机构和人员在实质上组成了朝廷(即“统治型政府”)，君王的统治利益正是通过朝廷对全社会的治理来实现的。
王朝模式下的“统治型政府”，尚不具备现代政府所拥有的职能体系，所从事的行政管理活动充其量属于一种“类行政”行为，具有以下特征：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的还是处于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其他形式的管理的根本[9](p.42)。人类社会的早期乃至整个农业社会的历史阶段，统治型政府的主要职能一直是“维护等级秩序”，政民关系就是统治与被统治关系，即所谓“劳心者治人，劳力者治于人。治于人者食人，治人者食于人：天下之通义也”[10](p.111)。而且，统治型政府的集权式统治职能是被一以贯之地保持和加强的。
古代中国的政府是由“君王”根据政治需要并按自己的意志组建的统治机构，政府无论形式如何，都是人民的统治者。那么，统治型政府的统治职能在“等级秩序的维护”上到底体现在哪些方面？在研究中国社会史时，熊得山发现，“封建国家的政事，不外所谓‘兵刑钱谷’等项，大概在武备方面，是准备开疆扩土或保国为民；在内政方面，是要维持等级的秩序，驯服人民，使‘出粟米麻丝以事其上’”[11](pp.11-12)。可见，王朝模式下的君王所关心的首要事务是等级秩序的维系，统治型政府的基本职能就是“阶级统治”(或政治统治)，至于社会管理则是被严重忽视的。
其实，统治型政府的统治职能，不论武备战争抑或内政维序，都是围绕着农业社会最为重要的生产资源——“土地”展开的。在农业社会，土地是最为重要的生存和生活资源。王朝的统治者将土地作为自己的私有财产和财政的主要来源，寄附于土地上的农民则视其为生存的“命根”。因而，“土地”理所当然地成为了统治者实现阶级统治的“物质依托”。在某种程度上，农业社会的历史就是一部以争夺或使用土地为中心的历史。在春秋战国乃至更早的历史时期，几乎所有的战争都围绕着争夺土地而展开，使用土地仅仅是作为争夺土地的附属地位。所谓的“开疆扩土”无非就是君王不满足于现有统治的需要，通过战争抢夺土地资源的行为。而且基于土地的重要性，主宰王朝的君王们特别看重对于土地的占有，并将其作为发挥统治职能和维护统治利益的重要内容。大约在秦王朝统一之后，这种通过战争抢夺土地资源的行为从发生的频率和强度上呈现递减趋势，合理地使用土地逐渐成为君王和将相需要考虑的核心问题。
依据对土地的占有或使用，可以将农业社会划分为两个历史阶段：以“争夺土地”为统治职能核心内容的“前农业社会”阶段和以“使用土地”为统治职能核心要素的“后农业社会”阶段。第一个阶段出现在战国之前，虽然在秦之后的王朝也曾经出现过一些土地争夺的战争，但是这样的土地争夺已大不如战国之前的水平。战国末期尤其是秦王朝统一六国标志着土地至以利用时代的降临。这种历史分期将有助于我们发掘农业社会的“战争”的真实意义、发现统治型政府对战争的态度之演化逻辑。春秋时期，中原人们认为国家最重要的两件大事是战争与祭祀。而在秦汉之后、尤其是唐宋之后，“中央帝国的统治者皇帝，只有在力所能及的情况下，为了维护其权力以及与此相关的贡品利益，才会干涉这些外部地区的行政。因此，离王室统治地区越远的朝贡诸侯国，受到王权的干涉也就越少、越弱”[6](p.31)。在一定程度上，这种对战争的态度的演变很好地诠释了君王在实现政治统治中从争夺土地向使用土地的转变。另外，对“使用土地”的重视，也可以从大兴水利和修筑河堤等方面窥见一斑。当然，统治型政府对土地的使用体现在发展经济方面，也酿成了重农轻工商业的格局。例如，“历代王朝都一脉相承地实行重农轻工商业。因为统治者认为农业是基本的财源，对于工商业则视为无足轻重”[11](p.12)。
王朝模式下内政秩序的维持体现为对两个阶层的掌控：其一，统治阶级内部；其二，被统治阶级——农民，这一阶层对王朝更替具有决定性作用。春秋时期(公元前722—公元前464年)的社会结构是整齐有序的：君主、卿大夫和士组成了统治集团。然而这种阶层分化在这两个半世纪中不是静止不变的。短时期内的变动也许感觉不到，但从长远来看，就会发现一些显著的变化：名义上君主的权威被卿大夫所篡夺，君王被大夫和贵族联合起来废黜掉，宫廷革命以胜利者将国家瓜分而达到高潮。以前处于不显眼态势的士阶层，开始进入创造历史的行列。春秋时期，这种国内冲突造成的直接后果体现在对政治制度的影响方面，就是导致一种新型国家的出现。这反过来又需要能由主人任免的新型大臣，也就是说，他们只执行命令，而不是像在专权结构下那样制定或影响政策[7](pp.110-111)。针对这种春秋时期阶层流动性的基本现实，后来的统治型政府解决的良策就是在本质上通过利用宗法制度来强化身份制下的集权统治。具体体现在政府机构的设置方面，元朝打破了自魏晋以来三省制分掌全国政务的惯例，设立一省制(中书省)来总理全国政务、同时创立行省制度总理全省政务，从而使权力更加集中、使统治更加直接。明王朝则通过限制中书省的权力，演绎了从设相到罢相、从设“四辅官制”到设置内阁的历史剧，并实行代天子巡狩地方的御史巡按制度，从而进一步加强了皇权、使皇权的绝对专制发挥到最高。满清王朝则把皇权的绝对专制发挥到无以复加的地步，皇帝坚持每日“御门听政”，并改内三院为内阁，实行过议政王大臣会议、九卿会议等贵族民主议事制度，但决策悉听皇帝一人的规矩一直延续到清王朝结束。皇帝视大臣为家奴，大臣以奴才自称跪着奏事，即是满清的政治特色[12]。事实证明，这样一种强化中央集权的措施达到了预期的效果，固化了阶层的流动性，巩固了君王的统治。
历任王朝在建立之初，通常都将“农民”视作“衣食父母”，坚信“水能载舟，亦能覆舟”，因而君王都体恤民心、关心民情，最直接的措施就是：减少力役、减少税负。王朝统治职能的实现需要消耗大量的力役，这些力役基本上都是由农民来承担的。朝廷通过减少力役和赋税既可以减轻农民的负担，同时有利于农业生产的极大恢复。然而，在王朝建立一段时间之后，尤其是随着国君的更替，这些政策往往得不到贯彻执行，由此引发的农民起义和暴动就成了农业社会统治秩序维系和统治职能实现的最大障碍之一，甚至可以说“与封建王朝对立便是农民的暴动”。吕思勉在回溯农业社会历次王朝更替爆发的革命或者战争时，发现“自周以前之革命，皆以诸侯灭天子，此役则亡秦者皆起于草野，无尺土一民”，并且他认为农民的起义与暴动才是真正的革命，因为根据他的考察：“(周)后世革命之人有六：曰宗室，曰外戚，曰权臣，曰军人，曰女主。此皆旧朝之戚属，或其所委任，仍带旧性质。惟起于草野之群众，乃可称真革命尔。”[14]妇在欧洲，从十四世纪至十六世纪以来是农民暴动的频发期，如：在法国，1358年以菊尼姆·卡尔为领导的农民暴动；在英国，1381年以水泥匠泰讷为领袖的农民暴动；在德国，1520－1521年以苗宰尔为指导的农民战争；在俄国，1607年以波多尼科夫为指导的农奴暴乱等等[11](p.185)。虽然，这些农民革命或者暴动因为组织松懈等原因多失利了，但是其预示了这样一个事实：农业社会王朝的更替总是经由或久或暂的战乱时期，而这些战乱多数是源于农民的起义与暴动。历史地看，王朝模式为了维护统治秩序对“农民的起义和暴动”所持的态度通常是坚决镇压，而不是从改善民生的角度出发，因而一旦失利，便面临着王朝的衰亡。有趣的是，农业社会农民起义之后建立起来的还是王朝，可见，农民所向往的依然是君王的生活，这是由农业社会的宗族身份制度所决定的。
总而言之，统治型政府所承担的维护等级秩序和统治阶级利益时所发挥的职能，可以被统称为统治职能，它是王朝治理模式仅有的一项职能。这是由农业社会的社会特性和王朝体系的治理目标共同决定的。一方面，农业社会具有简单性和确定性特征，统治型政府只要通过权力的运用就可以完全实现对等级秩序的维系。另一方面，王朝模式的治理目标的唯一性促成了统治职能具有混之一体性特征。随着社会复杂性逐渐增强，尤其是市场经济和资本主义的发展、民族国家和管理型政府的诞生，农业社会的王朝治理模式受到了挑战，统治职能逐渐发生了具体性的分化——离析出社会管理性等职能。
三、管理型政府的滥觞
大致从周王朝确立开始，古代中国开始正式进入了王朝治理的时期。在简单的和确定的农业社会，王朝模式下的统治型国家通过运用权力基本上可以达致统治社会的目的。如果从文化的角度进行考察，可以发现，统治型治理模式的诞生主要依赖于儒家文化提供的思想支持。追根溯源的话，这种思想支持是通过春秋战国时期的“哲学启蒙”运动来完成的，可以说当时的“百家争鸣”为统治型政府维护其等级秩序提供了众多良方。正是经由君王治理国家的积极尝试，儒家思想才最终被升格到“独尊儒术”的地位。但是，社会的复杂性和不确定性逐渐增强是一个不可改变的历史现实，这必然决定了统治型治理模式会遇到前所未有的治理危机和治理困境，并将逐渐被新型的治理模式所扬弃。在某种意义上，18世纪清王朝衰落的迹象，其实已经说明皇帝政权已经不能够适应社会的复杂性和不确定性带来的社会管理要求[14]。
西方国家也面临着与清王朝一样的治理难题，然而，当历史的车轮辗入18世纪，欧洲大地却发生了另一番景象。“工业革命”以不可阻挡之势开启了人类迈向工业社会的征程。尽管关于工业革命爆发的起点，学界论说纷纭，但可以确定的是，就在18世纪下半叶的某个时候，人类社会摆脱了束缚其生产力进一步发展的封建主义的桎梏，其主要标志就是蒸汽机的发明和应用以及冶金业的发展[15](p.42)。对于这场工业革命，马克思曾经指出，“机器是十八世纪工业革命的起点”[16]，英国是工业资本主义发展的典型。托夫勒将人类社会的农业文明看做是“第一次浪潮”。“第一次浪潮到17世纪末叶还没有结束，但是，工业革命在欧洲爆发，掀起了第二个全球变化的大波浪。新生的工业化方法以更快的速度蔓延到各个国家和大陆。从此这两种截然不同的浪潮以不同的速度，同时席卷了整个世界。”[17](p.6)“工业主义不仅仅是烟囱和装配线，更是丰富多面的社会制度，触及人类生活的每一面，攻击第一次浪潮社会的所有内涵。”[17](p.14)霍布斯鲍姆指认，在工业资本主义的发展过程中，18世纪80年代是一个关键时期。此前，一切其实已在悄然发生变化，犹如静水之下泛着许多人们尚未重视的微澜，直到这个时期，社会经济生活中一切相关统计才能突然疾速地、甚至几乎是直线式地上升，工业—商品经济仿佛从天而降。此后，生产力和生产关系中的革命性变化成为常态[18]。事实上，也正是基于这种革命性的影响，19世纪20年代的英法社会主义者们将这一历史过程与法国政治大革命类比，并将之命名为“工业革命”。到了40年代以后，工业革命的影响才开始集中反映在各种文献作品之中[15](p.44)。工业的兴起和资产阶级兴起逐渐成为19世纪历史编纂学和社会科学留给后人用来解释现代世界的两个中心概念。
开启人类工业化历程的工业革命是伴随着城市化和市场化进行的，或者以城市化和市场化为基本前提。西欧的城市化历程是通过“圈地运动”实现的。在16世纪和18世纪末出现两次圈地运动的高潮，而后一次圈地高潮正是在工业革命前不久来临的。圈地运动之所以能够发生的原因是农业生产技术的进步，例如推广条播、轮作制以及马拉铁犁等所造成的。由于一半以上的公地被圈，小规模的农庄都合并成了比较大的、更为有利可图的农庄。此外，对从事农业生产的劳力的需求也减少了，从而使他们能够从农业中解脱出来到正在兴起的工厂制度下去就业[19](p.42)。因而，在某种程度上，西欧的城市化历程可以被称作是一场农业革命，即通过一种强迫农民离开耕地向城市涌入的方式才得以实现的，为工业革命浪潮的全面蔓延提供了一个前提要件。现代中国的城市化历程与之不同，是一种自愿的、主动的实现，表现为农民主动假借“工人”身份(农民工)进入城市工作的方式。
市场化和城市化是同构的。早在14世纪和15世纪，地中海沿岸的某些城市里就已稀疏地出现了市场(商业)的发展。当时，地中海沿岸的威尼斯、热那亚、佛洛伦萨等都是欧洲最繁华的城市，在这些地方，人们通过最早的世界性贸易交往，在作坊式手工业生产的基础上发展出一种特有的脱离土地的商业贸易和金融结构。随着工业革命的发生，工业体系导引出来的现代大生产必然要求更大范围的市场体系，工业资本主义需要一种更加成熟的市场交换将专业化的工厂整合起来，“用互相依存的关系，将地球上所有的居民统一到一个巨大的商业家庭之中”[15](pp.43-44)。市场经济彻底打破了旧的生产方式，也深刻地改变了人的社会生存方式，自此以后，工场手工业中那种有限的自给自足的劳动生产让位于为了市场的发疯式的无限生产，人类生存中的一切时空界限和一切社会关系的凝固性也最终被解构了。在此情景下，人的力量必须颠倒地表现为对象化资本生产的物性之后才能得到实现，人与人的关系也必须颠倒地转换为市场中用于价值交换的物与物之间的关系之后才能建构起来，一切的一切都改变了。这是一个全新的人的物性世界。在这里，“物骑在鞍上，驱使着人”(爱默生语)[15](p.44)。
需要言明的是工业化、城市化和市场化是描述工业社会的三个基本维度。实际上，欧洲国家引领下的由农业社会向工业社会转变的历程并不是一帆风顺的，而是一个复杂的过程，包括商业与金融资产阶级的形成、民族国家的出现和近代国家的确立、奴隶贸易(贩奴)和殖民主义统治的扩张、运输业和现代性工业生产技术的飞速发展，等等。其中，最为关键的是，新生的资产阶级在大工业生产和新的市场经济模式下采用了全新的社会生产方式，许多新观念、新思想和新的意识形态亦相伴而生[15](p.28)。托夫勒在论述新的市场经济模式的意义时，认为：“生产和消费的分裂产生了巨大的影响。……一度只是暂时现象的市场第一次成为了生活中心。经济变成了‘市场化’的经济，这种现象同时出现于资本主义和社会主义的工业社会中”[17](p.25)。
相较于传统的农业社会而言，工业社会的来临预示着社会的基本属性开始由“简单性和确定性”向“复杂性和不确定性”演变。“复杂是与简单相比较而言的，在人类社会的每一个阶段，都会有复杂与简单的问题，有些问题会被认为是复杂的，而有些问题则会被认为是简单的，只有在相互对照中，才能够作出复杂与简单的判断。不过，复杂与复杂性却不是一回事，复杂是一个量的概念，复杂性则是一个质的概念。”[20]在某种意义上，复杂性反映的是一种认识结果，是包含着某种价值因素的判断。毫无疑问，社会复杂性的增强对社会治理提出了新的挑战和新的要求。那么，我们应当如何去认识和阐释这种要求呢？张康之认为：“近代以来，对一切社会现象的理解都需要从市场经济出发，市场经济是近代社会全部社会发展的动力源，社会结构、生产方式、生活方式、科学技术、文化构成等所有方面的演进和发展，都应当归结为市场经济的驱动。”[21](p.126)也就是说，只要紧紧握住“市场经济”这条主线就能觅到所有的答案，“因为，在市场经济的内在要求中，可以看到近代以来一切社会变革的根据。市场经济向国家提出的是经济活动自由化和经济主体平等化的要求”[9](p.30)。
市场经济所提出的经济活动自由化和经济主体平等化要求，在统治型治理模式中是无法实现的。因为，在农业社会，统治型国家追求的是一种等级秩序。等级秩序意味着人与人之间的自然的不平等，农业社会的统治者们正是通过这种排斥平等的等级秩序才获得了统治的势能。另外，在等级森严的秩序中，统治型治理模式以权力控制为导向，赋予了处在权力金字塔顶层的王朝治理者以最可能多的自由，越是身处底层的人越是感觉到自由的匮乏。因而，市场经济无疑是统治型治理模式的“夺命剂”，它要求一种能够为其提供自由和平等的新型社会治理体系的诞生。这种“平等”和“自由”的理念被现代国家及其政府接受和采纳经历了一个漫长的过程。准确地讲，自由和平等的价值是通过一场以“权利”为基点的“法的精神”的启蒙运动才最终确立的。这场启蒙运动指的是18世纪在欧洲兴起的思想解放和历史进步运动，它“所宣扬的‘法的精神’恰恰是从‘权利’那里找到了着力点，有了权利的发明，从而实现了对农业社会中的‘权力等级体系’的彻底扬弃，并筑起了工业社会法制文明的大厦。”[22]
市场经济对现代国家和政府的基本要求就是法制，它可以在法律的制度下赋予人民参与经济和社会活动的自由与平等权利。正是在这一过程中，托夫勒发现社会发生了一个奇异的现象：“在政治方面，第二次浪潮中的政府发现自己被生产和消费之间的新突破撕裂，阶级斗争逐渐被更大更深的冲突掩盖，那就是生产者(工人和管理人员)要求更高的工资、利润和红利，而消费者(包括同样一群人)要求较低的价格。经济政策就在这个支点上摇摆。”“生产和消费分裂的现象成为所有工业社会和第二次浪潮社会的特征，并且影响到人的心理和对人格的假设，所有的行为都被视为一连串的交易。继以往建立于友谊、亲属、部落、封建关系的社会之后，出现了奠基于或明或暗的合约之上的第二次浪潮的文明。”[17](pp.26-27)作为一名社会思想家，托夫勒对这种社会现象的把握是比较准确的，然而，他以“政治方面”的视野考察了这一问题，真正表达的却只是私人领域发生的事情，因而并不是真正意义上的政治学阐释。实际上，如果用政治学或行政学的视角来探查，托夫勒所指的现象就是普遍存在于工业社会的“社会成员身份的二重化”[21](pp.127-128)，预示着国家和社会在近代社会分离的基本事实。当然，在本质上，这是由市场经济决定和促成的。也就是说，市场经济孕生的近代社会，在本质上与统治型治理模式是不相容的，它呼唤一种新型的政府即管理型政府，来为社会的发展提供公平、公正、高效的管理。这种新型的政府将应市场经济的客观要求，扬弃统治型政府围绕着统治目标所形成的制度、而选择以管理目标为核心的制度体系。在统治型治理模式向管理型治理模式的转变中，发端于企业管理中的技术手段(如，标准化、科学化)被韦伯等人运用到政府管理中，最终形成了一套相对完备的官僚制体系——管理型政府的行政运行体制。
综上，欧洲的国家在率先走向工业社会历史阶段的时候，通过一场“法的精神”的启蒙运动扫除了工业化道路上的障碍，又通过工业化、城市化和市场化向国家提出了提供自由与平等的要求，促成了统治型政府向管理型政府的转型。同时，也改变了他们试图通过“模仿”而赶超中华农业文明的基本策略，而是走出了一条“创新”的道路，依靠工业革命积淀的雄厚势力最终实现了赶超的梦想。
四、管理型政府的特征与职能
近代以来，社会的复杂性和不确定性不断增强，挑战了传统的统治型治理模式。“农业社会治理活动中那种完整的权力不能适应工业社会处理复杂问题的要求，所以，需要通过权力的分化，由不同的人去掌握，并在相互协作的过程中去解决复杂问题。”[20]因而，尤其是在市场经济的催生下“自由”和“平等”理念最终成为拆解王朝治理的利器，管理型政府的产生成为历史的必然。
作为一种现代政府的基本形态，管理型政府的行政自觉意识主要来源于伍德罗·威尔逊和弗兰克·J.古德诺。因为，威尔逊的《行政学研究》(1887)和古德诺的《政治与行政》(1900)都阐释了“政治与行政二分”原则，为政府的行政功能从政治功能中分化和独立出来提供了依据。威尔逊认为：“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”[24]古德诺进一步论证了威尔逊的这一提法，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能……这两种功能分别是：政治与行政。政治的功能是指国家意志的表达；行政的功能是指国家意志的执行”[24](pp.9-11)。“如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分原则找到了功能依据。”[25]
管理型政府的管理技术主要来源于19世纪末、20世纪初发生在企业中的管理革命。我们知道工业革命“使工厂制度取代了家庭生产制度，并且在很多方面提出了许多以前从未遇到过的管理问题。概括地说，这些问题可以分成三类：(1)有效地使技术、材料、组织职能和生产过程结合起来的组织问题和方法问题；(2)为了实现预想目的，如何促进、发展、激励和控制人的行为的人事问题；以及(3)为了实现目标，如何把上述两方面融合在一起的管理问题”[19](pp.113-114)。在这种情况下，泰勒和法约尔分别提出了科学管理理论、一般管理理论。泰勒从基层做起的，采用一种“自下而上”的视角来解决企业的效率问题，提出了科学管理理论，核心观点包括：工作定额原理，标准化原理，工人和雇主方面的“精神革命”以及例外原则。与泰勒不同，担任企业经理的法约尔选用了一种“自上而下”视角，开创了组织研究理论。他最主要的贡献是，提出了管理的五要素说(计划、组织、指挥、协调、控制)和管理的14原则。在他的影响下美国的古典行政管理理论，既是现代组织理论的批判对象，也是现代组织理论的前奏。
管理型政府的行政运行体制主要源于马克斯·韦伯的“官僚制”组织(或官僚集权组织)。米勒在《马克斯·韦伯》一书中，称“韦伯是德国的亚当·斯密”[26]。因为，亚当·斯密曾发动一次攻击以摧毁阻碍资本主义发展的英国重商主义政策，而韦伯的贡献在于“对旧传统以及在经济中使用政治控制的抨击”促进了资本主义的发展。雷恩指认，“韦伯看到了为管理大型企业建立合理基础的必要性，经他研究，结果提出了官僚集权组织是理想的组织结构的概念。对于韦伯来说，‘理想’并不是指合乎需要，而讲的是组织的‘纯粹形态’。……理想的官僚集权组织将作为一种标准模式，以便于说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”[19](p.253)。
马克斯·韦伯的官僚制组织理论是通过对权威的三种纯粹类型的研究而推演出来的。他认为，“正当支配具有三种纯粹类型。正当性要求的效力可能会建立在理性基础上(合法权威)、传统基础上(传统权威)、超凡魅力的基础上(超凡魅力型权威)”[27](p.322)。其中官僚制组织是建立在合法权威的基础之上的，“辅之以官僚行政班子的合法权威，有赖于人们接受以下各相互依赖的观念之效力。1.在工具理性或价值理性或两者兼备的基础上，经协商或强制而确立的、至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范。2.任何法律体系实质上都存在于一个通常是被特意建立的和谐的抽象规则体系中。3.因此，典型的权威人物——‘上司’——本身就是在服从一个非人格的秩序，他在发号施令时的行动就会以该秩序为取向。4.正如一般所说，服从权威者只是由于身为组织的‘成员’才服从权威，而且他服从的只是‘法律’。5.一般认为，组织的成员在服从权威人物时不应服从权威个人，而是服从非人格化的秩序”[27](pp.323-324)。因此，韦伯指认，“行政合法权威的最纯粹类型就是利用了官僚制行政班子的类型。就最纯粹的类型而言，最高权威下的整个行政班子是由各个官员组成的”[27](pp.325-326)。19世纪末以来的历史事实证明，官僚制行政组织确实具有重大的历史功用。最为明显的是，它所提倡的“纪律化”、“非人格化”、“机械化”等管理理念，很大限度地提高了行政效率，使得管理型政府承担起因社会复杂性增强和市场经济发展而离析出来的社会管理职能。
近代以来，社会治理的主题始终是围绕着政府与市场的关系展开的，管理型政府的社会管理职能也是随着市场经济的发展而成长和完善的，更确切地说，管理型政府的社会管理职能是在市场经济中的交换关系基础上成长起来的。因为，从财富和资源配置方式出发可以将人类社会界分为分配关系主导和交换关系主导两种形态。分配是传统农业社会对资源配置的主导方式，而交换恰恰是市场经济中所要求遵循的资源配置方式。在整个农业社会历史阶段中，在人的社会关系体系中，分配关系一直处于主导地位。在农业社会王朝治理模式下，君王视天下的一切皆归属于自己的王朝(或“家”)，因而，当然的占有稀缺的物质资料，再加上森严的等级权力体系对这一体系的维系，分配关系的确立成为了现实。在某种程度上，“分配产生等级差别，等价差别也必然要求分配关系与之相伴”[28](p.47)。正是由于“分配产生等级差别”也决定了统治型政府的社会管理职能是内含于并且尚未从统治职能中离析出来，而且，即使在农业社会发生了王朝更替的现象，也只不过意味着一种分配关系的结束、另一种分配关系的开始，意味着统治职能的无实质变化性“移位”。
从身份到契约的转换是工业化的一个向度。“契约”是市场经济中交换关系得以发生的一个必要条件。由于社会复杂性增强，工业社会已经逐渐成为一个陌生人的社会，陌生人之间的商业往来最需要的是一种信任，契约正是发挥了输送信任的功能。同时，市场经济所提倡的自由和平等也是在契约之中得到了文件性的保障。交换行为的出现和交换关系的发展，也为农业社会的“等级差别”的社会治理模式做出了掘墓的准备。事实上，统治型政府最终在交换关系面前败下阵来，因为交换关系首先摧毁了“分配”的资源配置方式、弱化了等级秩序，进而瓦解了王朝所拥有的“统治”合法性。因而，从这个意义上讲，市场经济其实就是一种交换经济，它最终导致了社会管理职能从政治统治职能中分化出来并逐渐取得中心职能的地位，政治统治职能仅仅成为了维护社会管理职能的一个必要要件。或者说，“市场经济要求政府的角色得到重新定位，即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为社会管理的执行者；在职能上从维护政治统治转向履行社会管理职能；从地位上从以自我为中心到以服务社会为中心；在信念上从执行‘为民做主’的义务转变为承担维护社会公序和代表民意的责任，从而接受社会的监督和批评”[8](p.220)。
政府职能从以政治统治为主导向社会管理为主导的转换，是真正人类文明史的开始[8](p.218)。在近现代历史上，管理型政府先后承担了“保护型职能”和“干预型职能”③。管理型政府的角色位移主要体现在政府经济职能的成长之中。在自由资本主义时期，政府担任的主要是“保护者”或“守夜人”的角色，政府的职能主要是一种“保护型职能”，即“站在市场之外去为市场的发育和成长提供一定的政治条件和社会环境，保证市场竞争的有序化”[8](p.221)。这一时期的思想家们(如洛克、卢梭、斯密等)基本上都相信“市场通过自动调节，征服全部经济，并使之合理化”[28]，赞同限制政府的职能，并且仅仅是在考虑到维护市场经济发展的目的时而为政府预留了“守夜人”的角色。例如，经济史上的“乐天派”经济学家亚当·斯密对资本主义充满信心，认为经济进步是资本主义的主要成果。当然，这一成果的取得主要是由“看不见的手”来引导，在《国富论》中，他曾描绘了这样一个过程：“单个的个人……所盘算的也只是自身的利益……由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果就是促进全社会的经济增长和人民生活水平的提高。”[29](p.37)虽然斯密被视为放任经济的信徒和政府的批判者，但他并非真的反对政府干涉经济事务的所有行为。他认为政府具有四项基本功能，“首先，政府具有防止形成垄断、保障竞争环境的作用；其次，政府具有保护国家免受外国侵犯的作用，《航海法》的颁布和政府的国防支出是必要的；第三，政府必须保证国内的秩序和安全；第四，如果一个国家外部性过大的时候，政府可供应公共产品”[29](p.41)。现在看来，斯密的四项政府职能中，除了第二项国防职能属于政治统治职能之外，其余三项皆属于保护型的社会管理职能。因而，在自由资本主义时期，政府的职能被限定在不干涉市场运行却又要为市场发育和成长提供保护环境的“保护人”角色。也正是在这一时期，形成了“保护型政府职能模式”。
当事物的发展达至顶峰之时，意味着它已走向衰亡。约翰·斯图亚特·密尔生活在自由资本主义发展的黄金期，他注意到了隐含于自由资本主义发展中的危机，“市场”并不是像人们所想象的那么完美。于是，他在《政治经济学原理》中指出政府除保护个人免遭欺诈和暴力外，还应考虑到“公共利益”和“社会融合”，政府有义务在社会经济方面进行干预，如果没有强有力的经济政策，就不能指望持续下去。历史事实证明：1929－1933年的经济危机证实了这一预言，促使政府着手积极干预经济的尝试。这场危机以“通货膨胀”为特征，以极高的速率摧毁着整个资本主义世界的经济。在这种情况下，约翰·梅纳德·凯恩斯出版了重要的宏观经济学著作《就业、利息与货币通论》，为政府积极干预经济提供了理论支撑。其实，早在1923年的《货币改革论》中，他就已经用“在遥远的将来我们终归于死亡”的警句，来批评“其他人坚信通货膨胀问题最终能自动修正，而不需要任何积极的政府干预的观点”[29](p.182)。美国政府选择了干预型职能模式，实施了新政并率先脱离危机，实现了20世纪中期经济的稳步发展。保护型模式与干预型模式都是西方国家在发展经济中自然形成的职能模式。这或许是两者之间的最大共同点。它们之间的最大差异就是对于市场的态度，是置身市场之外保护市场？还是融入市场之中控制和干预市场。
收稿日期：2012-12-25
注释：
①关于王朝两阶段的提法，熊得山认为：“就中国的政治形式的变迁来说，所谓贵族政治，则结束于秦，入秦代，便是专制政治之开始。”
②《史记·秦始皇本纪》。
③根据《现代汉语词典》(商务印书馆，第五版)的说明，“性”和“型”后缀，均可加在名词、动词或形容词之后构成抽象名词或属性词。但是它们的含义是有不同的：“性”表示事物的某种性质或性能，而“型”则不仅代表事物的某种属性，更指代事物的本质属性。例如“保护性职能”往往特质政府在具体的某一方面或领域所体现出来的职能；“保护型职能”则是对于各个领域“保护性职能”的一种抽象和统领。