关于政府行为非理性、自利性及其调控的分析，本文主要内容关键词为：性及论文,自利论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于政府行为“二重性”的界定与解释
政府行为的“二重性”是指政府理性行为与非理性行为始终存在在政府管理的全过程中，对此，笔者曾有论述[1]。根据公共选择和政策分析学者的理论，政府成功与政府失败同时存在，“非市场缺陷论”或者“政府失败论”是一个普遍的命题。对此，国内的一些学者提出了政府失败的几种类型：(1)公共政策失效；(2)公共物品供给的低效率；(3)内部性与政府扩张；(4)寻租及腐败。[2](P200-211)政府的“二重性”是“政府成功”与“政府失败”的另一种体现方式，是影响政府发展的主要因素。一般而言，政府非理性行为是政府不当决策的直接结果。其一，对决策结果前景没有认识清楚，往往容易看到的是近期前景，轻视中期前景，忽视远期前景。其二、对决策结果所影响的范围缺乏充分的估计，一般情况是对影响范围估计过小。其三、对决策的正确度把握不够。因为受到个人知识、兴趣、意志及周边环境的限制和影响，最初对某一决策结果的判断和最终对某一决策结果的判断常常不一致，这是决策在最初阶段隐含的不合理因素造成的。另外，环境的突变和渐变也是导致决策正确度难以把握的原因。上述原因说明，公共决策不当都可以分别或者整体导致政府非理性行为的发生，而且，非理性行为的存在是必然的和难以克服的。
政府理性行为与非理性行为是相对应的概念，选择理性行为防止非理性结果的发生或延缓非理性结果的发生周期是比较妥当的做法。理性行为是对非理性行为的修正，是科学决策的回报，也是避免非理性结果发生的根本途径。
非理性行为的长效性是制约理性行为的关键。在理性行为和非理性行为存在的过程中，政府首脑扮演着重要的决策。政府首脑包含决策个体和决策集团，是理性行为和非理性行为的导引者，是非理性结果发生的直接责任人。现代科技水平的提高使得政府首脑行为越来越脱离个体意识，越来越融入群体意识之中。在决策过程当中，以政府首脑为核心的决策集团或决策群体占主导地位，并且越来越多地体现出技术特色来。这种集团的形成一方面减少了决策者因个人素质、能力、知识差异导致的决策水平下降，另一方面大大削减了非理性因素，使潜在发生非理性结果的可能性降低。
对政府首脑或者行政负责者因个人素质、品质差异而导致的非理性结果的认同是一种普遍现象，但对这种现象之所以蔓延的原因，有效的分析并不多，其实质是对政府首脑在政府中的地位进行了不恰当的定位。个人素质高、品性好、贺御能力强的政府首脑人是减少非理性结果的重要因素，但个人素质底、品性差、驾御能力弱的政府首脑的出现增加了非理性行为发生可能性。
在一个运转着的政府体系中，政府首脑的个体作用并不是独特的和唯一的。决定政府系统运转好坏的因素之间很难有一个主导地位的因素，各因素之间的功能、作用趋于平衡、等同。系统的稳定与良好运转、新秩序的构成与新体系的建立仅仅在于各因素之间合理的作用、冲突、矛盾以及对抗之后而达到的平衡。这其中，政府首脑作为个体的作用仅仅是一个因素的作用而已，它参与诸种因素的对抗、选择、调适，达到共同互动。因此，非理性结果发生取决于政府首脑的正确定位和质量。在信息化、网络化时代，政府首脑的良好定位与生存质量是延缓非理性结果的关键。
综上所述，对非理性行为概念上的界定我们认为应该是这样的：政府运行中的政府能力弱化、政府权力异化以及由此引起的非理性行为而导致的公共行政之中的行政无效果、各种灾害现象称之为非理性结果。在这个概念中，(1)政府首脑是政府运行的核心，规定各种正式规则的制定、完善和执行。(2)非理性行为是导致政府灾害发生的直接原因。(3)非理性结果发生有突发性，往往是非理性行为积聚到一定程度突然发生的。同时，非理性行为的积聚过程相对较长，又有极强的隐性。(4)非理性结果存在于公共行政的各个领域。(5)从时间上判断，非理性行为可以造成政府的长期灾害、中期灾害、短期灾害。从涉及范围看，有全球性的、区域性的、地区性的。(6)非理性结果都在降低政府威信，都对政府的安全构成威胁。灾害发生频率过快，影响范围过大，政府损失就会越大，政府的稳固性就越差。
二、政府的自利性与公共价值选择的偏差
造成政府行为“二重性”中非理性行为普遍存在的直接根源是什么呢？除过相关因素互动之外，政府的自利性普遍存在是主要原因，并由此导致政府公共价值选择的偏差。
1.政府自利性的存在是一种必然
虽然古典的政治学家普遍认为政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，人们通过一定的契约关系建立公共组织管理社会。政府是社会性的，没有自己的利益。但现代经济学家从“经济人”概念出发，并没有完全认可这种说法，他们把政府当作追求经济利益的个体看待，认为政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。政府追求自身利益即政府的自利性。公共选择学派的奠基者布坎南(J.Buchanan)也认为，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[3](P225-230)事实上，政府的这种自利性一方面表现为政府内部公务人员依托政府肌体实现个体利益，并由此外化；另一方面则表现为政府内部部门官僚集团利益的外化和内部机构为实现一定利益而产生的自利行为。
这是政府自利性的集中表现，也是当今世界各国政府无法克服的一种必然选择。在普遍原则下，政府的自利性、社会性同时存在，其中社会性以显性方式表现，自利性则以隐性方式表现，社会性的巨大功能往往掩盖了自利性存在的事实。
2.政府自利性是导致政府非理性行为的关键
首先，政府维护自身利益是有一个“度”的标准，“度”成为政府实现社会性与自利性的一个分水岭。在“度”的允许范围之内，政府的社会性可以得到充分的发挥，政府正当的利益不仅可以得到维护，而且政府的威信可以得到提高。超出“度”的范围，政府的自利性则显现出来，政府为了维护自己的部门利益、个体利益甚至会采取非常不理智的行为——即普遍原则下的非理性行为，在公共决策过程中丧失理性判断，做出错误的决策，使公众利益受损。
其次，政府自利性是政府自我控制能力弱化的表现，必然导致非理性行为出现。一般而言，政府行政能力可以对政府自利性行为进行控制，但当政府行政能力下降时，这种控制能力也会下降，就会导致非理性行为发生。政府的行政能力取决于政府领导者能力的强弱和政府组织自身结构的稳固与否，能力强的领导者和结构稳固的政府组织可以对自利性进行控制，反之则不然。可以说，任何政府都会有行政能力的强势时期和弱势时期。强势时期政府的自我控制能力强，政府的自利性不会显现出来。弱势时期政府的自利性普遍存在，非理性行为也就大量出现。
第三，政府自利性的膨胀导致公共决策和政策执行中非理性行为泛滥，造成政令不畅和部门利益分割，必要的组织、协调、指挥、控制无法实现，公共行为失败，最终造成政府机器瘫痪。以东南亚爆发金融危机和国内湛江海关走私案、厦门远华集团走私案及沈阳市政府集体腐败案为例，政府部门行政行为的失败都是个体和集团自利性膨胀的结果，进而产生了一系列非理性行为，使政府威信下降，形象受损，人民对政府的信任感发生危机。
3.公共价值选择的偏差是非理性行为的直接结果
公共价值选择是政府行为的必然诉求，公共价值选择的基础是政府行为的理性化、科学化和遵循一定的选择规律。政府是公共价值选择的主体，政府的一切行为都会影响公共价值选择的有效性。理性行为下的公共价值选择是有效的，非理性行为下的公共价值选择则是低效的，甚至无效的。从逻辑关系上判断，自利性导致的政府非理性行为最终会造成公共行政价值选择的偏差，而价值选择的偏差会进一步加剧政府自利性膨胀，非理性行为失控，葬送政府的发展前途。
对公共价值的选择主要体现在效率与效益、公平与公正、有效政府与有限政府、责任政府与服务政府等方面，选择的重要方面在于明晰政府的角色，增强政府的能力，促进政府有效提供公共物品并能真正建立有效的政府监督机制。虽如此，但仔细研究会发现这仅仅是一种正选择的结果，是理性行为的结果，是对政府静态形式和动态过程两种状态的不完全考察。这种选择的反面是大量的非理性行为的阻碍，是公共价值选择的无数次偏差，推委与扯皮、独裁与暴政、低效运做与政府规模的无限扩大。由于利益的要求，政府的个别官员在公共政策的选择过程中往往以个人的目标和部门利益能否实现为考虑问题的出发点，抛弃民众的公共利益要求，抛弃基本的公共价值准则，以明显的非理性行为施政，使政府行为脱离了理性选择的轨道。
三、政府非理性行为的理性控制
如何使政府的非理性行为得到有效的控制？其基本途径有两个方面，一方面对政府的自利性行为进行引导、规范与限制，从源头遏制非理性行为的发生；一方面对政府公共价值选择的本质要厘清，纠正公共价值选择的偏差，从结果上阻止非理性行为的蔓延。
政府发展的动力取决于政府机构内部因素的集合状态，政府的能力是政府机构内部因素外化的表现。在内部因素中，自利与他利都可以成为政府发展的动力，其中自利是负效应，他利是正效应。在一个政府中，当他利行为大于自利行为时，政府一定正效应前进；当自利行为大于他利行为时，政府则一定负效应前进。因此，有效克服自利行为成为控制政府非理性行为的关键。同样，政府的自利与他利行为都可以外化成政府的一种能力，自利行为主导下的政府能力表现出一种贪婪的占有状态，无论官员、公务人员、政府机构在占有欲的支配下侵占、控制、鲸吞公共财物的能力都呈现强势，并且通过诸如寻租等多种途径来实现目标。他利行为主导下的政府能力则表现出一种恪尽职守的服务状态，一切公务人员和政府组织把为他人、大众、公共谋利益视为自己的神圣职责，周密筹划与科学决策相结合，勤政、廉政、高效相结合，并以此实现最高目标。
自利过程中的非理性行为不会自动消失，必须通过外在的强制性来克服，这种外在的力量来自于制度的重新安排和法制权威的树立。
1.完善政府动态运做机制，使政府的责任意识与服务意识有效统一
政府的动态运做机制是指政府在政治、经济、文化、社会、生态领域发挥其计划、组织、指挥、控制、协调、沟通、监督功能时所表现出来的质和量的方面的规定性，具体体现在“责任”与“服务”两个方面。根据有些学者的研究，对于责任政府的理解源自于早期两位学者卡尔·弗瑞德里奇(Carl Frederich)和芬纳(Herman Finer)。芬纳认为，“将‘职责感’，即有效的责任加以区分的重要性。职责感或责任感意味着一个行政官员感觉或理解义务。这是责任的主观形态，相对于一个人对其行为承担的法律责任。前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束。”弗瑞德里奇则认为，行政功能的责任行为并不能像其宣称的那样强制实现。他认为，在现代大型的、复杂的政府体系中，通过外在的约束，并没有保证客观责任实现的有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德[4]。我们认为，这是对政府自身状态考量的结果，强调的是政府在对自身内在平衡状态的维持过程所体现出来的责任。事实上，政府在动态状态表现出来的责任更多地应该体现在政府对它自身的生态环境方面的责任，即外在环境的责任方面。根据张金鉴先生的行政生态观点，显然应该包括政府对社会生态、文化生态、心理生态和生理生态等各个方面的责任，是一种多重责任形态。同样，根据利格斯(Fred W.Rjggs)行政生态理论的基本观点，在融合型、棱柱型、衍射型三种行政生态模型中，工业社会的衍射形态(fused-prismatic-diffracted)是一种多功能的生态模型，其内部强调分工、效率、制度与责任性的相互适应。这样，在今天工业社会形态普遍存在的时期，政府责任又应当是一种全方位的责任形态。多重责任形态与全方位责任形态构成当代政府责任多方面的特性，并当这些责任成为政府发展的目标时，自利的行为和非理性的行为会自动消失。
“服务政府”概念的提出是对政府责任在服务方面的一种表述，虽然这一概念强调政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系是建立在服务的基础之上，但它的重点强调的是政府在服务方面的主体性、不可替代性及政府的责任性。在政府与市场方面，对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”，实际上就是对政府服务责任的确立。在政府与企业的关系上要求政府过少干预企业，其内涵正是在政府与企业之间建立一种新型的服务关系，从而确立政府对企业的一种新型责任。因此，责任政府与服务政府应该是内在统一，并表现在政府动态运做的全做过程中。
2.改善政府静态生存状态，使政府的有限性与有效性高度统一
政府的静态生存状态包括公共组织中的机构如何设置、职能如何确定、职权如何划分；包括组织发展变迁的动力、遵循的规则、运行的模式；包括组织成员的品性和组织的基本宗旨等方面的内容。然而，目前学者们普遍关注的的“有效政府”的观点一般包括了技术效率、配置效率、制度效率、效率组合、动态效率方面，[5]或者结果判断上的政府的效益、效率与普遍意义上的质量问题，[6]而更重要的内容即政府静态状态所涉及到的内部因素的有效组合、有效配置问题及效能的最大化问题被忽视了。根据公共组织内部结构合理的基本原则，政府有效性的最佳表达应该为构成要素的有效组合问题、有效规则与有效模式的选择问题、成员理想与公共组织宗旨的有效配合问题。
有效政府首先是构成要素的有效组合，强调政府组织的构成要素齐全，并且每一要素是充分的和必须的，同时是优质的。其中，人力资源、职能目标、法律规范是核心要素。其次，有效规则的选择问题，强调规则出台的公正性、公开性，规则约束力的公平性，实践过程中的可操作性、实用性和灵活性。第三，有效模式的选择问题，强调对若干个结构模型的优化与重新构筑。在公共组织普遍的直线结构模型、职能结构模型、直线—职能结构模型与矩阵结构模型中，由于模型内部的复杂性，每一模型的功效并不相同。因此，有效结构模型的选择是实现有效政府的前提。第四，成员理想与公共组织的宗旨的有效配合强调的是双方目标的一致性所产生的力量。日本学者松义郎在《人际关系方程式》一书中认为当个体的方向与群体的方向一致，个体的才能才会得到充分的发挥，群体才能有最优的整体功能，并将这一理论表示为：F=FmaxCOSθ(0°≤θ≤90°)。式中，F代表个人发挥出的能力，Fmax代表一个人潜在的最大能力，θ代表个体目标与群体目标之间的夹角。[7](P226-227)从这一理论出发，有效政府就必须追求个体目标与公共组织目标的合理性与一致性。
在上述有效性的描述中，政府正是通过节约各类资源、配置各类资源实现自己的运转，既不存在资源的分散使用，也不存在资源的堆积浪费，这样，政府的规模就不会扩大，并且在人员数目、机构数目、财政支出数目等方面表现出最小化，实现对政府规模的有效控制。
3.提高政府质量，确立法制政府的权威性
从目前政府发展的实际情况判断，对政府质量的总体要求应该侧重政府的内在品质，它包括政府责任意识、政府的服务性、政府效率、政府文明程度、政府的有限性、政府的知识化水平、政府的公正性等方面。政府质量既是对政府量的方面的规定性，也是对政府质的方面的规定性；既是政府效益的体现，也是政府实施公共管理过程中速度、水平的体现。提高政府质量有利于全面提升政府的公共组织、指挥、协调、控制能力，有利于政府自如地应对和弥补市场机制的缺陷，并向社会有效提供公共物品。
政府质量的提高必须依赖政府自身变革动力的增强、自我调适能力的增强和有效的法律制度的确立。
政府变革的动力应该来自于三个方面：一是对国际上先进的政府发展模式的借鉴与学习，二是国内经济改革、文化变迁、社会发展的平衡原则的基本要求，三是公民个体和公民团体对政府发展的要求。政府自我调适的能力的获取来自于政府内部有效要素之间的科学合理的组合，这些要素包含政府的责任要素、服务要素、文明程度要素、规模要素、知识要素、公正公平要素等方面。政府自愿承担责任的大小不仅在于政府机构承担的责任，而且包含机构内部每一成员承担的责任的确定。政府的服务要素不仅指服务性的增强，而且包括服务质量的提高，服务范围的扩展。政府的文明程度是政府行为的衡量标志，包括实施行为过程中是否遵守民主科学的原则和法律的规则。规模的要素不是量上的简单递增，而是根据政府公共服务范围而确定的最为适当的机构数目。
法制政府是公共行政追求的目标，它从本质上确定了行政主体的行为准则，同时排除了人为因素对政府的最大干预。法制政府是政府实现最高价值的保证，也只有在法制的权威下，公平、公正、代表性、响应、民主、科学、自由与廉洁等多元价值共生与共存的状态才能实现和维持[8]。
总之，对政府非理性行为理性的调控必须是有效的和实际的，理性调控目标的实现不仅意味着政府可以更多地摆脱非理性行为的干扰，而且从根本上可以纠正公共价值选择的偏差，使政府行为的“二重性”消失，促进政府健康全面的发展。