公共财政框架内的行政支出变化趋势研究，本文主要内容关键词为：支出论文,公共财政论文,变化趋势论文,框架内论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.445 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2009)11-0046-008
改革开放以来，中国的财政和行政管理制度经历了深刻但不平衡的变革，突出地表现为：(1)政府公权力逐步、不可逆地撤出微观经济领域；(2)比较平稳地实现了转变政府职能；(3)公共财政中的社会保障和行政管理支出在近10年间迅速增加。本文拟重点探究各级公共财政中行政开支急剧攀升等相关问题。
一、事实与问题
市场经济、民主政治、多元文化是现代文明的三大基本特征。近年来，中国官民逐渐形成了对现代文明的制度目标的广泛共识，并在操作上采取分步实施、有序推进的做法，政府也正在逐步提高“公共预算的解释水平”。随着中国正建立健全市场配置资源为主的经济体制，人们看到公共财政框架也随之初步建立。然而由于行政体制改革滞后，我国转变政府职能的努力显得比提高行政工作效率要有成效得多。相关的实证数据如表1、表2(见第47页)所示。
鉴于本文讨论公共财政支出结构的变化趋势，故表1的数据未作CPI调整不会影响结论的有效性。另外，表1强调的是横向对比关系和结构变化，取自财政支出的功能性部分而不是预算部分，即已经花出去的钱而不是计划支出的钱。
表1的信息使人看到，30年来，政府动用财政的钱去搞经济建设的公共资金增幅最小，仅15倍，说明我国建立市场制度、多元筹资搞建设的投资体制转型是卓有成效的。而社会保障费增支231倍之多，除了说明政府正在承担起确保在市场竞争中“失去工作的人不至于失去生命”的公共责任，也与传统体制下社保起点低、社保制度的旧模式被改变有直接关系。萨缪尔森认为，“在政府支出的领域最能看出政府作用的变化”。①公共财政支出框架内增幅最大和最小的项目形成的反差可以证明，中国正处在从传统的政府财政向现代公共财政的转变之中。但是，这种积极趋势与表2所显示的政府机构数目减少相对应，行政管理费剧增143倍无疑会使纳税人产生血压骤然升高的感觉。
据统计，1998年美国2.7亿人口对应了84944个地方政府②，2006年中国13.14亿人对应了44267个地方政府③，“政户比例”远远低于美国。④中国平均每一地方政府服务的人数为2.97万人。相比之下，欧洲发达国家除英国较高外，瑞典为3万人，与中国持平；法国为1500人，西班牙为4700人，意大利6800人，德国7240人，挪威9145人，芬兰1.06万人⑤，并且这些国家的人均行政费用都远远低于中国。为什么理应获得规模经济效益的中国行政管理开支远远高于发达国家？该问题相当复杂。由于行政支出是对经济剩余的净消耗，所以节约行政成本具有普遍减税的意义。也因此，各国纳税人天然具有监督政府运行成本的强激励。
二、中国行政管理开支的变化趋势
应当承认，各级政府都不乏隐蔽行政开支信息的动机和手段。专司审查财政预算的人大代表大多缺乏专业知识，在审议“高度抽象”的“一篮子”财政收支预算案时，既看不到行政费支出的基本明细账，也很难行使真正的监督审查权。目前的公共舆论监督也处于发展的初级阶段。在内部监督制度不完善、外部监督机制不充分的情况下，政府机构总能轻易使得用于自支的行政经费在公共财政总支出中占据优先位置，直接导致公共财政总支出格局发生如下表3和图1所反映的变化。
以上图表所给出的信息非常直观：广义行政费的增幅最大，但仍需作以下具体说明。
第一，广义行政管理费包括行政开支、公检法、武警、外交外事等4大类，接近国际间常规的统计口径。区别在于，发达国家不将外援项目放在行政管理费和一般政府支出项目中，但许多发达国家将国债付息部分列入行政管理费的大项内。
第二，狭义行政费包括了党、政、人大、政协、民主党派，以及工青妇等社团组织的行政开支，与老百姓所理解的政府行政机关的费用支出最接近。表3中第4项的广义行政管理费之所以没有剔除外援部分，除了考虑到数据的连贯性，更因为外援支出不足百亿元(2006年为82.37亿元)⑥，即使与同期的狭义行政费3355.8亿元相比，也只占一个很小的百分比。
第三，广义行政费当中不包括庞大的预算外收入被实际用于行政开支的庞大部分。由于广泛的信息不对称，在一个很大的概率上，我国广义和狭义的行政管理费恐怕不止于正式公布的数据，更精确的数据还有待进一步研究推算。
第四，2007年的财政支出数据与往年相比的疑点很多，例如为什么在工商金融事务项目下的公共财政开支高达4257亿元，相当贴近市场的工商金融事务缘于何故与社保和就业支出5447亿元相去已经不远，占财政总支出近10％。⑦该问题需要引起关注。
第五，在90年代中期以前，行政管理费的增幅与GDP和财政总支出大体保持一致。到了90年代中期，特别是在1998年中国立志“建设服务型政府”以后，行政费的增幅竟然“跑赢了”GDP和财政总支出的增幅，而且表现出加速增长的特征。按目前公开的2007年广义行政管理费占财政总支出17.1％计算，中国纳税人所缴纳的每5.8元钱税金中，就有1元被明确用于行政管理费支出项目。这个已公开的数字与国际水平比较是非常“顺眼的”。
三、行政管理开支的主要结构与初步分析
从1952年开始中国财政就存在预算外收入。当年13.6亿的预算外收入与15.5亿的广义行政管理费相差不到2亿元。到2007年，预算外收入高达5700亿元，约占广义行政管理费8514亿元的67％。尽管这笔钱从2004年起由财政预算外专门账户收支，但乡镇自筹统筹的部分不足预算外总收入的5％，政府性基金收入占不到10％，而行政事业性收费的比例则高达近70％，然后又在同类科目的支出中按同类比例全部开支掉了。⑧应该说，如此高额、大比例的行政事业性收费和支出都相当令人难堪，因为这属于购买公共服务的二次付费。假定收费项目和标准全部合理合法，如证件工本费，那么，有中国特色的预算外行政事业性收费就可能具有最积极和最消极意义的两种极端解释。
积极的解释是，购买特定公共服务支付特定费用是公共经济学的基本原则，经济的外部性最小，没有不合理，就怕做不到。许多发达国家的地方政府就是靠此收入运转的，所以那里存在着大量被称为“企业型政府”和“私营型政府”的地方政府。在美国，此类收费服务覆盖当地治安、消防、公交、垃圾收集、公园、保健、公共档案、法庭等等项目。⑨从理论上说，现收现付的公共服务比例越高、范围越广越好。因为(1)直接付费的公共服务有助于降低“财政幻觉”；⑩(2)便于监督且比较灵活，纳税人易于审查地方政府的收支预算；(3)有利于培养公民的自治精神和经验。中国目前存在的现收现付的预算外行政费用，形式上离理想的公共经济模式最近，不能全盘否定。
对同类问题消极的解释再简单不过，那就是把它归于行政管理费的总账，使原本占财政总支出近20％的行政管理费至少再加上10％以上，形成一个大比例，即中国总行政成本占去财政总收入的近1/3。这个比例显然太高了，也形成了一个太复杂和棘手的问题。
中国是全世界公权力距离最长的国家，传统意义上的官民比例说明不了什么问题。比如，美国的政府雇员与总人口之比就高于中国，1300万政府雇员占就业总人口近20％。(11)仅1980年-1997年就增加了300多万人。(12)真正重要的可比性指标有两个，一是公共财政预算编制和执行中的透明度；二是被纳税人认可的行政效率。当然，分析问题的起点可以、也应该从行政费占财政总支出的比例开始，但这一定是讨论行政成本和效率问题的起点而不是终点。
表4显示了部分国家的行政管理费在财政总支出中的比例。除南非的总额达到13.38％，其它国家都没有超过11％。国际货币基金组织认为，行政管理费在公共财政中占15.6％是一个适中的标准。根据统计规律，各国的人均收入水平与行政管理支出水平变化呈明显的反比关系。对我国相关问题的纵深研究或许应该从此开始。
回顾表3我们发现，随着中国收入水平的提高，行政开支水平不降反升，明显背离了一般规律。行政费一路高涨与经济持续增长之间是否存在关联？在中央、地方、基层三级政府间，究竟哪一级的行政效率更高或更低？狭义行政费的明细账怎样估计？总之，待议的行政成本问题的清单很长。我们需要小心防止“太阳落山决定月亮升起”式的误判，只讨论以下有实证根据的问题。
1.哪些因素推动了中国行政成本的合理上升？
简要的答案包括：(1)人员增加，(2)公务员调资，(3)公检法部门增支。首先，根据提高公职人员素质的要求，必须不断补充掌握现代知识的年轻人进入公职岗位。由于渐进改革策略经常采取“赎买政策”解决问题，所以精简机构一般不会导致冗员的实质性精简。后者大都去了“二政府”机构和“临时性机构”，靠行政事业性收费供养，形成只减机构而总经费不减反增的结果。其次是公务员增资部分。在1978年，中国公职人员当中年薪超过千元者的比例极小。到2006年，公职人员的平均年薪为2.25万元(13)，这就导致了公共财政中一项超过23倍的增支因素。事实上，在2000年以前公务员每次提高名义工资，都会导致下一财年许多地方政府的财力极度紧张，县及以下政府拖欠公务员工资的事件屡有发生。再其次是合理改善公务员的工作条件，如购置电话、电脑、传真、必要的车辆等，均利于提高行政效率和公共服务质量。最后，据统计2006年中国公检法机关的开支为2174亿元(14)，接近“四大班子”、民主党派和社团经费总额的2/3，现在也不能说办案经费就很充裕了。与“文革”期间没有检察院、法院的情况相比，它无疑属于合理增设的法治机构。目前，中西部地区的许多基层法治机构还急需办案经费支持，同时，在一些地方也存在着严重的滥用和浪费行政经费的现象。
2.哪些因素导致了中国行政成本的不合理增加？
如众所知，政府行政组织、公营机构与垄断性企业一样远离外部竞争机制，由此决定了政府和事业单位的行政效率普遍低于企业行政效率。据测算，一个产权明晰和运转正常的企业组织的行政费用，大致占总成本的3～8％，政府行政组织是很难达到该效率水平的。这不是中国一家的问题，各国都有类似的问题，所以有西方学者挖苦公职人员“都是训练有素的花钱专家……几乎没有人受过赚钱的训练”。(15)公务员与原国有企业职工一样，对工作岗位具有很强的垄断性，“有看法，没办法”是常态。然而国有企业已进行了实质性改革。
目前，我国的行政经费浪费现象比较严重是不争的事实。比如，广东省财政2004年竟然拨款3600万元给省政府直属的5个机关幼儿园作为行政事业费；2005年广东省政府办公厅177名在岗员工共拥有172辆公务车；驻马店市公安局居然购买了市场价达80万元的宝马X5用作警车。公众要求政府公开政务、财务信息，最强硬和合理合法的理由莫过于，纳税人有权了解自己的税款被实际用于何处。英国首创的现代议会的最初两个功能之一，就是审查国王的财政收支预算。(16)政府要求公民如实申报收入并依法纳税的权力，与公民要求政府说明公共财政开支明细账目的权利是高度吻合的。
3.目前中国各级政府的行政管理费到底够不够用？
对此问题的答案要点计有：(1)目前在中国，行政经费的分布不均和浪费现象十分严重；(2)中西部多数省份越往基层政府，行政办公经费愈短缺；(3)分税制改革与经济持续增长相结合，对缓解地方政府行政经费短缺有较强的推动作用。总之近30年来，我国行政经费之丰歉盈亏经历了时代的巨大变化。1996年-1998年是分水岭，在这之前基本上风平浪静。如今的共性突出表现为：下级比上级的行政经费紧张；西部比东部的行政经费紧张；普通公职人员的办公经费比领导的经费紧张。
给定大国行政传统和现行的行政经费开支模式和水平，以及迎来送往的招待费，以下非常具体的变化不应被置于研究视野之外。
在90年代中期，中西部多数地区地方政府的行政管理经费曾极度短缺。所谓“吃饭财政”之说描述的就是这种情况，“人头费”占去预算内行政经费近90％，于是“办事的钱”就只能靠举债或“创收”，属于没有办法的办法。但后者曾经被作为创新经验加以推广，结果导致各地“闪现出”成千上万项行政事业性收费项目，几乎失控。尽管现在“乱收费”已经声名狼藉，但当时多数地方政府都赤字连年、负债累累，全国至今还积攒着万亿元之巨的欠债。比如1993年，山西省119个区县有60多个县不能按时发工资，云南省129个区县中的财政“赤字县”有109个(17)，1994年广西109个区县中有53个县不能按时发工资。(18)当时中央要求“地方预算不准打赤字”是很难做到的。
到了世纪之交，各地“拖欠机关事业单位工资现象依然突出”，“2000年……中央财政向地方拨付工资性转移支付217亿元，较上年增加100％”。全国只有北京、天津、山东、广东没有赤字县。当年湖北省才“基本遏制了欠发工资的膨胀势头”，陕西省“绝大部分县乡基本实现当年工资不拖欠”。(19)不难看出，地方行政经费紧张的局面在2000年前后才开始得到缓解。这首先得益于经济的持续高增长和分税制改革，进一步激励了各级政府培育地方税源的积极性。但需强调，大国行政极为复杂，各地的情况绝难整齐划一。
到了2003年，中国的1636个县当中财力保证不了工资和政府正常运转的县为791个，占48％。到2006年，全国财政困难县减至437个，约占全国总县数约27％，主要集中在西部人口稀少的贫困地区。显然，当前的总体财力情况有了很大改观，以至于公共财政有力量逐步解决全国98086个村级组织无活动场所的问题。在一个极端，有些财政充裕的南方县市还没有花完2005年的税收；在另一端，一些欠发达地区至今没有完全摆脱行政经费短缺的窘境。典型如甘肃省，2006年是全国财政困难县最多的省份，86个县级区划中居然还有70个财政赤字县，但当年该省“机关事业单位职工工资做到了按月足额发放”。该省的大口径收入为295亿元，中央财政的各类补助和转移支付高达386亿元。(20)这既说明各地财力紧张的局面得到了根本缓解，也说明中央政府再也不会对地方行政瘫痪的现象坐视不管。而后者在中国历史上是没有过的。历史上的皇粮国税主要出自田赋，皇权却“不下乡”。
截止2007年底，除西藏和新疆生产建设兵团，中国绝大多数地区都初步解决了“没有财政就没有行政”的困扰，现在尤需加大政务信息公开的力度。重要的是，应当逐步调整行政经费在公共财政中的优先顺序，关注民生，拧紧行政经费的“水龙头”，保护党和政府宝贵的政治资源。
四、余论和结论
在涉及中国行政管理成本问题的探索中，如果只求数字精确，那么目前还只能做到尽力而为的程度。即使是狭义的行政管理费，其细化项目也很多，比如对外援助，还包括中国驻外机构的费用，现有的数据决不只是政府一家花的钱。问题是，“如果财政预算要产生什么，那么它必须首先产生诚实”。(21)公共财政支出的信息短缺实不应该。
在公共财政的框架内讨论行政管理费有两个基本目标，一是认真守望纳税人的权利，二是提高政府的行政工作效率。由于节约公共行政经费具有普遍减税的性质，所以人们赞同“小政府、大社会”的格局。那么，目前中国各级政府的行政工作效率究竟如何？它为什么越来越引起了人们的关注？
本文认为，当前中国各级政府的行政效率不比历史上的任何时期更高或者更低，皆因预算约束的方式还没有发生根本改变。在中国社会巨变和进步的时代，人们需要客观、平衡、有远见地看待这个问题。当前的政府职能已经比历史上的任何管理模式都更适于市场制度，将暂缓行政管理体制改革理解为一个策略性理由可能不失睿智。根据政治规律，当政府承担的社会责任过重、且分散公共管理责任的机制不确定时，的确不宜在中国这样一个“权力本位”传统浓重的大国率先改革政府管理模式。
在新的时代，人们对政府行政效率的新要求包括希望政府“花钱更少些，做得更好些”。人们之所以将监督的眼睛首先盯在政府行政上，除了公民的权利意识见长，还在于政府的行政工作模式对其它由公共财政供养的部门具有强烈的示范作用：政府能够做到的事情，其它行政机关和事业单位就会逐渐做到；政府机关做不到、做不好的事情，也别指望其它靠公共财政供养的部门做到或做得更好。反之，给定政府行政的效率水平，政府在道义上也很难对其它单位提出更高的行政效率标准。事实上，事业单位的行政工作模式大都是比照着当地政府行政机关进行的，比如工资水平、办公条件、级别待遇等。
最后，应防止对中国行政管理开支问题的漫画式描述和情绪化评估，力戒空洞的“应该”之说。就“应该”而言，明天就“应该”实现共产主义。在公共财政的大框架内探究降低行政成本预案时，注意解决行政经费分配和使用的不公平、不透明问题，恐怕是当前解决问题的合适切入点。民主政治的实践证明，公开政务和财务信息就有办法，公开就能凝聚纠错的力量。
注释：
①P·萨缪尔森：《经济学》第16版，华夏出版社1999年，第232页。
②J· M·伯因斯：《民治政府》，中国人民大学出版社2007年，第61页。上述数字减去了50个州政府，因为美国州政府在联邦制下不属于严格意义上的地方政府。
③分别见国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年，第105、3页。
④“政户比例”指平均每个地方政府所服务的家庭数。在2006年，中国户均人口城镇为2.95人，农村为4.05人。参见国家统计局：《中国统计年鉴2007》，第33页。
⑤参见罗德·黑格等：《比较政府与政治导论》，中国人民大学出版社2006年，第343页。
⑥国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年，第286页。
⑦国家统计局：《中国统计年鉴2008》，中国统计出版社2008年，第264页。
⑧参见历年《中国统计年鉴》财政部分的预算外收入一栏。
⑨参见V.奥斯特罗姆：《美国地方政府》，北京大学出版社2004年，第1～4页。
⑩所谓“财政幻觉”是指在政府的财政支出给人们带来好处的时候，人们忽略了自己付出的代价，这种感觉被称为“财政幻觉”。
(11)J· M·伯因斯：《民治政府》，中国人民大学出版社2007年，第41页。
(12)参见D· H·罗森布鲁姆等：《公共行政学》，中国人民大学出版社2002年，第49页。
(13)国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年，第163页。
(14)国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年，第286页。
(15)D·奥斯本：《改革政府》，上海译文出版社2008年，第142页。
(16)参见钱乘旦：《英国文化模式溯源》，上海社会科学院出版社2003年，第30～31页。
(17)分别见《中国财政统计年鉴1994》，中国财政出版社1994年，第188、319页。
(18)《中国财政统计年鉴1995》，中国财政出版社1995年，第290页。
(19)分别见《中国财政统计年鉴2001》，中国财政出版社2001年，第47～48、95、207、234页。
(20)分别见《中国财政统计年鉴2007》，中国财政出版社2007年，第49、75、273页。
(21)爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治》，中国人民大学出版社2001年，第87页。