略论财政补贴手段的运用——经济适用房补贴的启示，本文主要内容关键词为：经济适用房论文,启示论文,财政补贴论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政补贴是政府向特定的企业或个人安排的一种转移性支出，是市场经济条件下政府调节经济的重要手段。这一手段运用得当，可以促进社会政治、经济及各项事业的持续稳定协调发展，但运用不当，也会产生消极影响。本文以经济适用房补贴为例进行分析，对政府财政补贴手段的运用提出政策建议。
一、经济适用房补贴存在的问题分析
经济适应房政策实施5年多来，在有关部门的推动下，各地采取了多种形式组织经济适用房建设。在经济适用房政策的补贴方面，政府推行的是补“砖头”，即把大量的资金根据开发面积等补给开发商，以此抑制房价，使低收入者“居者有其屋”。但无可否认，这一政策在执行过程中也存在众多弊病，就开发商而言，他们在得到政府补贴之后，通过出售住房仍可赚取可观利润，因为经济适用房造价低，以较低的价格出售仍有获利空间；此外，作为补偿和激励，开发商一般还可从政府手中拿到一块好地。这样一来，开发商就可以获取三份不菲的收入。众所周知，购买经济适用房的人应是那些低收入者，但事实上他们却没有足够的钱去购买。以北京为例，经济适用房动辄上百平米，一套房需要几十万才能买下，能买下的人自然不是低收入者了。经济适用房居住的是有钱人已成了公开的秘密。获取经济适用房的方式很多，有直接购买的，有通过付给有资格购买经济适用房的人一笔补偿费得到房子的，还有从“房虫子”手里买到的。在这个过程中不可避免地孳生了大量的腐败行为，造成真正需要住房的低收入者没有房住。另外，经济适用房的出现在一定程度上也扰乱了房地产市场，使周边同等品质的住房在销售时遇到困难（注：根据《济南时报》2002年12月10日的有关内容改写。）
。笔者认为，造成这些问题的原因主要在于：
（一）没有选定合适的补贴领域
从一些案例可以看出，政府财政安排的经济适用房补贴，从补贴领域选择的角度分析是不合理的。因为经济适用房从本质上讲仍是商品房，对房地产开发商来说，其从事商品房的开发，本身并无效益的外溢，因而按照公共财政理论的基本要求，其不应成为财政补贴的对象。财政通过对房地产开发商进行补贴，压低价格，从而使一部分商品房成为经济适用房，其本意是为了让低收入者能够买得起房，实现居者有其屋的目标，但将补贴领域选择在商品房市场这一市场有效作用的领域却是不明智的。因为在房地产价格由市场供求关系决定的前提下，从低收入者买不起商品房这件事本身，所能得出的逻辑结论只能是市场机制作用下形成的收入分配格局不合理，使低收入者因收入太低无法获取必需的生活资料。如果政府或大多数社会成员认为，这种收入分配格局不符合公平原则，从而体现为一种市场失效，则政府就可对低收入者安排补贴。那么政府可以通过核查统计，判断究竟谁属于真正的低收入者，谁有资格居住经济适用房，然后根据不同情况发放相应数额的补贴给这些人。这样，财政补贴就成为弥补市场失效的手段。但把补贴的对象确定为房地产开发商，则显然是“舍本求末”的做法，不仅扰乱了正常的市场价格（事实上使房地产市场出现了两种价格），出现了种种消极腐败现象，而且无法实现政府安排财政补贴支出的最终目标。
（二）经济没有采用合理的补贴形式
政府安排的经济适用房补贴虽然是以货币的形式补给房地产开发商，但对补贴对象来说只有通过购买经济适用房才能得到，所以其是实物补贴而不是货币补贴。由此带来的问题是：首先，这种实物补贴不便分割，表现为经济适用房都是以套为计量单位出售的。面积过大时，低收入者因经济能力不允许买全套房但又不可能只买一套房的一部分，因而进退两难。其次，这种实物补贴不能对补贴对象进行区别对待，事实上是采用一刀切的办法来安排面向低收入者的经济适用房补贴，其方法过于简单。因为虽同是低收入者，但收入高低还是有差别的，从公平的角度分析，收入越低就越有理由得到政府的经济适用房补贴，因而政府就应该对不同情况的低收入者实行区别对待，但现在的情况并不是这样，这就使一些最迫切需要得到政府补贴的严格意义上的低收入者，事实上处于一种不公平的分配格局之中。再次，实物补贴剥夺了补贴对象的选择权。补贴对象急需解决住房问题，但他们各自情况存在差别，对住房自然有着不同的偏好，而政府通过给房地产开发商支付补贴的办法集中建设经济适用房，事实上就没有考虑到补贴对象的偏好（比如北京市经济适用房的建筑面积过大问题等），以致低收入者明知经济适用房不能实现自身效用满足程度的最大化，也被迫购买，因为实物补贴剥夺了他们到商品房市场进行更大范围选择的权利。因此，从提高补贴资金使用效率和补贴对象福利水平的角度考察，政府财政补贴应尽可能采用货币补贴的形式。
（三）补贴透明度不够
政府将经济适用房补贴直接支付给房地产开发商，由此而产生的消极影响是：首先，从政府部门的角度看，由于选择房地产开发商的权力掌握在他们手中，所以其会通过或明或暗的渠道“寻租”，在提供经济适用房这一明显带有稳定社会、满足公共需要的行为过程中，搀杂进个人私利，而追求个人收入或利益的最大化会导致政府失灵，且这种政府失灵必然带有刚性，很难纠正，因为既得利益者会反对政府对目前经济适用房的补贴方式进行改革。其次，从房地产开发商的角度看，其开发经济适用房一方面有政府补贴，另一方面还能得到优质的地皮以及政府的各种政策扶持，而最关键的则是，房地产开发商利用自己相对于政府和低收入者的信息优势，在抬高经济适用房销售价格的同时，向政府索取巨额补贴。当然这过程往往是通过房地产开发商“寻租”行为实现的，只要寻租收益大于成本，其寻租的动机就会成为现实，而在这个过程中，损害的是社会的资源配置效率和低收入者的利益以及政府威信。因此，不论从政府财政，还是从企业单位以及社会成员个人的角度分析，经济适用房补贴都应采用明补而不是暗补的形式。
（四）没有选择恰当的补贴环节
虽然从形式看，经济适用房补贴是补给了房地产开发商，好像是对生产环节进行补贴，但实际上经济适用房补贴是补在了流通环节。这是因为：我国房地产开发专业化分工程度还比较低，房地产开发商事实上是既负责房地产的投资建设，又负责销售，政府财政安排经济适用房补贴换来的是商品房价格的降低，但由于房地产市场出现了两种价格，这自然扰乱了正常的商品房市场，是对流通领域商品房销售价格的干预。如果政府把经济适用房补贴直接补给消费者，把“补砖头”的做法改为“补人头”，这样开发商就不用承担建设经济适用房的任务，而是面对市场，接受市场机制的考验，各种消极腐败和不合理的现象自然大大减少。而低收入者可以得到政府的住房补贴从而根据自己的情况购置相应的住宅。这样房地产市场就可以持续健康发展，同时也有利于政府实现居者有其屋的住房制度改革目标。
二、改革政府财政补贴制度的思路
（一）严格限定财政补贴的领域
在市场经济条件下，财政补贴是政府弥补市场失效的重要手段，因而其几乎在所有市场经济国家的政府支出中都占有一定的份额。但这一比例一般不大，因为并非所有的市场失效都需要通过财政补贴来解决。比较一致的认识是，财政补贴作为弥补市场失效的手段主要是解决价格不合理所导致的市场失效。由于财政补贴总与相对价格的变动联系在一起，因此很多人索性把财政补贴称为价格补贴[1]，（陈共，2004）。众所周知，市场经济条件下，市场能够优化资源配置的前提是市场机制健全，而健全的市场机制可以通过三大分体机制的相互协调、配合来完成优化资源配置的任务：首先，健全的市场价格机制可引导资源的流向；其次，健全的市场供求机制可制约某一方向资源配置的数量；再次，健全的市场竞争机制可迫使资源使用者高效率的使用资源。
显然，在市场有效的领域，财政补贴没有存在的理由。因为政府如果在市场有效作用领域安排补贴，势必扭曲市场机制，降低社会资源配置效率。比如，政府如果对某种产品的生产给予补贴，就会使生产者得到更多的利润，从而吸引过多的资源进入该生产领域，但这势必会使该资源配置方向配置过多的资源，进而使资源配置的边际成本大于边际收益；政府如果对某些在竞争中失败的企业（如国有企业）给予亏损补贴，则必然软化企业的预算约束，扭曲竞争机制，使市场无法发挥优胜劣汰的作用。但市场并非总是有效的，市场有效总是和市场失效相伴随，当市场失效表现为价格不合理时（主要是价格偏低，或价格变动无法实现供求均衡），财政补贴就成为政府弥补市场失效不可或缺的手段了。比如，在企业生产存在外部效应，且表现为效益外溢时，通过对企业产品给予补贴，且补贴额和单位产品外溢的效益额相同，则是实现资源配置边际收益等于边际成本的必然要求。再如，农产品在供过于求、价格下跌时，政府如不进行调节，就会导致下年度农产品供给量的锐减，从而导致其价格狂涨，形成发散型的蛛网。这说明在这种情况下供求机制已无法有效控制某一方向配置资源的数量，因而需要政府通过补贴来稳定其价格[2]（何景伟，2003）。由此可见，在市场经济条件下，政府财政补贴发挥作用的领域是很狭窄的。有学者认为，我国目前财政补贴的重点领域应是：加大对农业生产的补贴力度；推动建立西部多元化的投资体系；增加研发补贴以调动企业积极性；增加对低收入阶层的补贴以实现收入再分配；增加对环保领域的补贴以促进生态环境的改善等[3]（叶宁，2003），这些都表明我国财政补贴的重点已开始转向市场不能有效发挥作用的领域。
（二）采用合理的财政补贴形式
财政补贴按形式不同，一般可分为实物补贴和货币补贴。实物补贴并不一定就是把实物直接交付给补贴对象，一般认为，需要补贴对象通过购买或消费行为才能获取的补贴都是实物补贴。比如，政府安排的水、电、公共交通补贴降低了其产品价格，对社会成员来说就必须通过消费这些产品才能得到补贴，消费越多、得到的补贴越多，消费越少、得到的补贴就越少，不消费就得不到补贴，这就是实物补贴。我们虽然不能笼统地说货币补贴优于实物补贴，因为在补贴对象急需的物品供给极其短缺时，实物补贴更能增加补贴对象的效用和满足程度。但是，一般来说，由于补贴对象的偏好是有差别的，所以通过货币补贴把使用资金的权利赋予补贴对象，更能提高补贴对象的福利水平。就经济适用房补贴这一典型案例来看，如果把补贴资金按照收入状况直接以货币形式补给低收入者，不仅有利于充分实现政府安排经济适用房补贴的目标，而且较之实物补贴更能提高补贴对象的福利水平。
（三）提高财政补贴透明度
按照补贴的透明度，财政补贴一般可分为明补和暗补。但到底何为明补，何为暗补，理论界的划分标准较模糊。按照笔者的理解，暗补和明补按照考察角度的不同，事实上存在不同的划分标准。对于政府财政来说，列入预算支出的补贴是明补，如财政安排的各种价格补贴，冲减收入的是暗补，如国有企业亏损补贴；对企业来说，可以在企业会计核算中反映为收入增加、亏损减少的为明补，如企业亏损补贴，这一补贴对于财政部门来说是暗补，但对企业来说则体现为明补，至于不能在企业财务核算中明确反映出来的补贴则为暗补，如财政贴息等；对社会成员来说，不通过购买或消费就能直接得到的补贴是明补，比如住房补贴；而必须通过购买或消费才能得到的补贴就是暗补，比如水、电、公共交通补贴等。按照这种标准划分，政府财政部门安排的经济适用房补贴，无论是对财政部门还是对房地产开发商来说都是明补，但对需要经济适用房的低收入者来说却是暗补，因为他们必须通过购买才能得到补贴。一般来说，财政补贴作为政府弥补市场失效的手段，其使用是光明正大的，原则上不应采用暗补而应采用明补的方式，改“补砖头”为“补人头”。即改变目前经济适用房土地无偿划拨的做法，将土地出让金按使用年限计算收取年租；住房销售完全放开，政府不再控制购房资格；同时，政府从在商品房开发中收取的土地出让金、年租和税费收入中提取一定的比例作为专项基金，用于低收入者的住房补贴。其好处在于，可以直接使补贴转化为消费者的福利，而不会转化为生产者剩余或产生效益流失。如果受益者的收入提高到一定的水平，政府就可以适时停发这样的补贴。这就避免了补贴受益的固定化和永久化，从而既有利于提高政府的调控效率，也有利于提高市场配置资源的效率[4]（王诚庆，2003）。
（四）慎重选择财政补贴环节
按照财政补贴在社会再生产过程中所处环节的不同，财政补贴可分为对生产环节的补贴、对流通环节的补贴以及对消费环节的补贴。从理论上讲，为了提高补贴资金使用效率，充分发挥补贴的功能，尽可能减轻财政补贴对经济造成的负面影响，财政补贴在环节选择上应是“补两头而不补中间”，因为对流通环节的补贴直接扭曲市场价格。在市场机制的三大分体机制中，最重要的就是价格机制，供求机制和竞争机制事实上都是以价格机制为基础发挥作用的。一旦价格机制产生扭曲，不仅资源配置方向问题解决不好，在某一方向配置资源的数量以及资源具体使用过程中的效率问题也很难解决。因此，财政补贴原则上不应补在流通环节。从西方国家财政补贴的实践看，其补贴一般也是安排在生产或消费环节。如美国对农业的补贴，一般是直接对农场主给予补贴，让其按计划休耕，以防止农产品供给过量而导致价格狂跌。这种补贴比按保护价收购农产品要好得多，因为后者固然可使农产品维持相对较高的价格，从而达到保护农民利益的目的，但政府却要付出昂贵的储存费用，从而形成沉重的政府负担。因此，从健全市场机制，提高资源配置效率的角度看，政府财政补贴必须严格控制对流通领域的补贴。
就本文案例来看，政府如果把经济适用房补贴改为在消费环节直接面向低收入者发放住房补贴，则不仅能使补贴更好地发挥公平收入分配的作用，而且也有助于效率水平的提高。