中国市场化条件下的分权改革———个新政治经济学框架，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,条件下论文,中国论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在一般意义上，地方分权能够克服公共管制的失败，建立有效的激励竞争机制，降低中央与地方的信息不对称程度，鼓励地方创新并合理配置资源，因而在传统的公共经济学领域，分权一般具有积极的效应，并有利于经济增长。在中国的案例中，经济学家也发现，以财政分权为主体的中国分权化改革同样有利于中国的经济增长，钱颖一等从理论上系统地阐述了中国的市场维护型联邦制度[1]，这种理论被称为“第二代财政联邦主义理论”，林毅夫等验证了中国的财政分权有利于中国的经济增长[2]。
在分析了中国的中央和地方的财政关系历史发展后，钱颖一认为，中国是“市场维护型财政联邦主义”制度。分权的既定结构有利于降低改革成本，面临财政分权的地方政府竞争，存在预算刚性的效应、政治集权和经济分权的制度存在运用指标竞争的可能性，如增长速度、外资投资、利润、改革推行速度等指标，加大了包括外资在内的指标增长的可能性；中国农村家庭联产承包制和乡镇企业的兴起，可以看作是微观单位市场化的标志，通过国有企业与乡镇企业的比较静态分析，他们发现地方乡镇企业比国有企业具有更硬的预算约束。钱颖一发现，中国经过将近20年的经济和政治改革，中国的分权改革是市场维护型的，也因此解释了中国经济成功的逻辑。
但是，随着市场化的深入，我们却逐渐发现，中国市场经济转型过程中，许多矛盾逐渐突出。一是资源供给与可持续性发展问题突出。地方积极推动本地经济发展，大力投资较高收益的重化工业，以争取本地税收最大化，使中国的工业经济进入一个地区工业结构雷同的重化工业时代，在这种地区竞争的局面下，资源的供给成为瓶颈。二是地区市场分割严重，地区差距不断扩大，中央与地方在财政收支方面的问题也进一步凸现，地方事权层层下放，与财权无法匹配，许多落后地区的卫生、教育等公共服务质量堪忧。
显然，这些状况影响了整体经济效率的改善，不利于市场经济的长期发展。以哈耶克为代表的第一代分权理论和钱颖一等人为代表的第二代分权理论，重点在于发现分权对经济增长所产生的积极影响。“保持市场化的联邦主义”理论的一个重要的条件是：中央政府有权监督区域共同市场的运行，从而确保商品和要素在各地区之间自由流动。但是，由于中央和地方缺乏正规制度的约束，所以地方政府在获得了更大的权力后，往往从本地的经济利益出发，设置各种贸易壁垒或地方经济封锁。
如果把这种地方政府行为对资源的扭曲配置看成是分权的一种“成本”，那么对于分权的讨论就应当加以拓展。换句话说，应当重新考虑中国地方政府的竞争行为。许多财政联邦主义学者也认为中国的分权存在以下几个方面问题：(1)缺乏一个国内共同市场政策制定的足够机制；(2)政治分权制度化保持长期的稳定程度；(3)私人产权的缺乏和商业法。政府产权规制承诺的缺乏将导致经济代理人在事前努力控制信息，破坏经济增长[1]。Bahl因此认为，按传统的标准衡量，中国地方政府尚未完全具备分权制度下应具有的标准。这就是说，还没有构成财政联邦制度的均衡条件。
事实上，在市场经济国家，联邦制度实际上只是解决现代市场经济问题的一种方式，一个良好的制度秩序以及宪政规则，是保证市场经济运行的另一个重要的政治基础。在这个意义上，杨小凯认为，中国的财政分权与西方的联邦制有着本质的区别。美国的各州有自己的财政来源，州政府官员的权力来自州选民而非中央政府，而中国地方政府的权力来自于中央政府，这就决定了两种情况下官员的行为模式是完全不同的，因此，不应当过高估计分权和财政联邦主义对中国经济发展的贡献。
因此，一个有争议却值得关注的问题是，我们如何理解财政联邦主义理论的制度解说框架与中国市场化关系？这无疑是转轨经济学当前最为重要的研究议题。第二代财政联邦主义提供了一个中国在缺乏产权明确规则和完备法治条件下经济成功转轨的制度解释。然而，这是否在某种程度说明，一个起作用的法律体系是市场化改革的前提条件的说法与转轨国家的事实不符？而这些国家现存的法律体系是与集中计划体制，而不是与市场经济相适应的。一般而言，转轨的发生是在一个缺乏市场经济法制的情况下进行的；而且，人们的确无法设想，只有在准备好了符合市场经济要求的法律制度的条件下才来进行转轨。
二、为什么存在一个分权的新政治经济学理论？
（一）新政治经济学：理论背景
在西方经济思想的传统中，经济学被描述为政治经济的科学和经济治理的艺术，即经济的运行和治理经济的规律，并将其转化为经济政策。按照英国爱丁堡大学斯图尔特·塞耶特的看法：在18～19世纪，甚至20世纪，经济学经常被称为“政治经济学”，反映了当时的一种流行的看法，即经济学与政治学是紧密联系的，政治因素在决定经济后果方面起到了决定的作用。
20世纪50～70年代以来，政治约束重新引起经济学家的重视，新政治经济学作为新古典经济学局限的一种反思开始崛起，并秉承政治经济学思想传统。到70年代末，经济学家已经充分认识到，政治是决定经济资源配置的核心因素之一。他们从不同的角度提出了新政治经济学的分析框架，以寻求经济运行的制度基础和政治基础。
最为著名的是布坎南和图洛克倡导的公共选择或契约主义分析框架。布坎南强调控制整个政策程序的宪法与该宪法框架内个别政策制定之间的区别。沿着布坎南的思路，一些研究经济政策问题的思想家开始了对可信性问题以及对特殊规则和组织做出承诺的收益问题进行了研究，其中立宪是承诺可信的一种方法。这种思路体现在诺德豪斯关于机会主义和政党政治商业周期的理论、基德兰德和普雷斯科特以及皮尔森和塔布里尼等关于时间不一致和承诺理论的新宏观政治经济学方面的研究、梯诺尔和拉丰从产业组织的角度对产业管制政策的研究等。
概括而言，新政治经济学的最为重要的进展在于：它打开了经济政策决策过程的“黑箱”，从而使对经济政策的分析比新古典经济学框架更为切合实际。在福利经济学的传统中，一项政策或制度设计过程被看作给定的外生变量，政策决策者往往被假定为谋求社会福利的最大化，即是“慈善的”，同时也“全知全能”地进行“最优”经济决策。这种分析方法建立在一个简单假设前提下，忽视了政策决策者经济的决策有可能被再扭曲，一些政策的后果经常超出决策者的意料之外。事实上，一项政策更可能是“内生政策”(endogenous)，即源于行为者追求狭隘自利的政策。
新政治经济学另一个重要方面的进展是与新制度经济学的相互包容和促进。现代政治经济学在研究市场经济的政治基础时，存在一个两难困境。这就是：政府必须具备必要的管制能力，足以保护私人财产、保障契约履行；同样，政府也往往打着公众利益的旗号，剥夺其公民的财产，或以各种形式干预经济，扭曲市场激励。因此，市场经济的政治基础，要求有一个有效但有限的政府。有效，指政府有足够的能力去做好事，如保护产权、履行契约等。有限，指政府扭曲市场对资源优化配置的能力受到严格限制。因此，新制度经济学的一个被普遍接受的观点就是：一个能够有效保护产权的制度，将能促进经济发展。诺斯等人正是运用这样的观点来解释西方世界是如何兴起的。这一理论观点强调法治在经济发展过程中的作用，相比于传统的发展理论，确实给人们提供了新的启发。正是基于这样的观点，世界银行认为，转轨国家如果“没有一个将改革政策转变为可实行的规则并且确保它们被遵守的法律制度，改革政策就无法生效”。
（二）第二代财政联邦主义理论：一个新政治经济学方向的拓展
第一代财政联邦主义理论主要从地方政府信息的优势角度论述了分权的好处。西方经典的财政分权理论一般认为始于蒂博特“以足投票”假说，此后马斯格雷夫、奥茨、布坎南和丹尼斯缪勒等对其发展都做出了贡献。由此引申的一个问题是，如果在理论上分权是有利于经济发展的，那么中央政府是否就应当仅仅扮演“守夜人”角色，只需要提供国防和外交等全国统一的公共品服务就足够了呢？
经济学为研究解决政府外在性提供了两种视角。一种观点衍生于庇古(A.C.Pigou)的福利经济学的联邦主义理论，显示了在一个固定的制度框架中，如何通过选择合理的税收和补贴组合确保资源配置的最优。大多数第一代联邦主义理论遵循福利经济学的传统，在规范意义上讨论如何设计“最优”税率、税种以及财政的转移支付问题，并从财政收支比重角度研究中央与地方政府的分权程度。
另一种观点源于科斯(Ronald Coase)的交易费用理论，认为在一个存在交易费用的世界里，政府在对产权的结构和分配的分散谈判中能够起重要作用。科斯的理论中强调分散谈判，而非以追求资源最高效配置为目标的政府直接干预。效率不是产生于政府强制的收入物价变化，而是产生于未经计划的制度变化。我们知道，在放松了新古典的完全信息和充分理性假设的基础上，任何人都是有限理性和机会主义的，因此，交易费用使政策分析的“次优”理论抛弃了“最优”的一些条件，抛弃了政府的全知全能并且慈善的假设，在政府的行为加入一些约束条件，使其更加趋近于现实。
以钱颖一、温格斯特等为代表的“第二代联邦主义”理论结合了科斯开始的交易费用理论，将新厂商理论中的许多方法应用于政府领域。强调信息非对称性以及激励相容和机制的设计，并试图找到一种使地方公共物品的配置效率实现的方法和不失公平的最佳机制。因此，在某种意义上，第二代联邦主义理论拓展了传统的财政分配理论，在经济管制、政府与市场关系更广泛的范围中讨论问题。通过中央政府与地方政府之间的分权，中央政府可以约束地方政府对企业进行干预的倾向，促使地方政府的行为有利于地方经济的发展。通过一个承诺博弈模型，钱颖一阐述了这种效应，政府不仅在短期内不会成为财富的攫取者，而且地方政府有积极性去通过建设基础设施来优化投资环境，通过扶植非国有企业的发展来提升地方经济以扩大财源。
概括而言，第二代财政联邦主义理论在三个方面上对传统的公共经济学理论进行了拓展：(1)分权拓展了传统的财政分配理论，将讨论的范围拓展到政府与市场和经济管制等更广阔的范畴；(2)分权强调了信息的非对称性和激励相容的机制设计，抛弃了政府全知全能的假设；(3)分权抛弃了政府慈善的假设，考虑政府可信及承诺的收益问题，因此，也涉及了分权宪政规则的问题。
在这个意义上，第二代财政联邦主义理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。重要的是，在这样一个统一的框架下讨论中国市场化条件下的分权政策，更加符合中国这样一个转轨国家的实际，而大部分转轨国家都长期地受到计划经济的影响。
三、关于中国分权改革的政治经济学
中国的分权改革及其政策制定一个突出的问题是，中央采取的是较为灵活性的政策原则，给予一些地方一定自主制定规制的权力，但同时中央也保留了相机抉择的权力，即在一定的条件下可以制定或改变中央与地方的制度规则。为了赋予地方政府一定的激励机制，进而提高企业效率，促进经济增长，中国采取了灵活的分权制度，这种灵活性的分权体制随着市场化程度的进一步深入，带来越来越高的交易成本。在计划经济向市场经济转轨的初期，在市场要素缺乏的条件下采取试验性或灵活的分权化改革，可以激励创新和引入市场机制。但是，随着市场体系逐渐完善，则需要市场体系的长期激励，需要市场为导向的制度规则，否则市场将产生越来越高的交易费用，这种观点可以从市场经济转轨进程中中国分权化改革的历史过程得到印证。
20世纪80年代初，地方政府有了一定的财政自主权，摆脱了在计划经济条件下只是中央政府分支机构属性的历史。分权制度化了中央与省级政府间的财政关系，来自税收和国有企业的利润的政府收入，在一定的分配规则下在中央和省级政府之间划分。被称为“分灶吃饭”的财政承包制使地方政府实际成了剩余收入索取者，大部分的边际收入都归了地方。但是，由于包干制的分税比例需要定期重新协商，使中央与地方的财政关系无法建立在一个明确的法治架构下，而个别企业与政府协商税额与企业利润目标也是建立在讨价还价基础之上，产生了许多方面的问题。到了20世纪80年代末，财政包干制使中央财政占总财政的比例以及总财政收入占GDP的两个比例出现了大幅度的下降，财政收入与GDP的比例由30%下降到不足20%，而中央财政占总财政的比例也下降到40%[3](P203)，另一方面，地方政府以及一些行业主管部门的“预算外收入”则有所扩大；与此同时，由于一些互补性的制度并不完备，例如地方政府的财政纪律与监督机制也不完善，尤其是金融制度的制衡机制并不完备，无法约束地方政府对金融体系的控制，致使银行的贷款也等同于预算外的收入。
1994年分税制改革是向公共财政和市场化方向的迈进，其主要目的是为了扩大税基，简化包干制下复杂的差别税率，增加中央与地方的透明度，取消中央与地方靠协商来决定税率的现象，实现中央与地方分税比例的一致性。分税制弥补了财政承包制的缺陷，使中央的财政收入比重得到提高。但是，由于需要平衡地方利益，1994年的分税制改革实际上并不彻底，许多政策（例如税收返还以来源地为原则）加大了中国的地区发展的不平衡，而转移支付专项支出的增加，同样也造成了收入分配的不确定性。
除了财政领域的分权外，中国从1979年开始了外贸领域的分权化的过程，与财政包干的差别税率相像，外贸领域的分权化也采取差别化政策，由于广东和福建两省地理位置的优势，中央给予他们特殊的灵活政策，允许其出口外汇增长部分仅上缴30%，而1980年开放的经济特区，不仅享有税收等优惠政策，而且有权批准最高达3000万美元的外资项目，而其他地区则小得多。
为了配合其他领域激励地方的政策，1983年中国开始了金融领域的分权化，中国的专业银行与中央银行实现了分离，专业银行的地区分支机构实行了“存贷挂钩”的政策，即这些分支机构在当地开展的贷款业务取决于他们在当地吸收的存款数目。地方专业银行的资金如果短缺，则中央银行在地方的分支机构负责在本地区内调剂，或向中央银行申请再贷款。由于地方银行的人事任免和福利分配等很大程度上受制于地方政府，地方政府往往与地方专业银行勾结，在无视投资效率的情况下，造成巨大的信贷膨胀压力。
中国的灵活的分权政策，尽管对地方发展产生激励作用，但政策的制定一般缺乏透明度以及公正性，而中央政府对资源（转移支付、专项资金）的集中控制，使地方政府开始了拉项目、报审批的“跑部钱进”的寻租竞争过程，大大降低了市场有效的正常交易和经济效率。灵活性政策表现为地方向中央要“政策”以及与其政治利益与经济利益相关的“讨价还价”博弈，事实上，这种情形已经作为一种示范效应，在全国各个地方得到推广和仿效。中央计划经济下的地方分权，在地方政府的模仿下又造成“地方计划经济”，中央的计划经济的某些特征在地方层面上得到一定程度的保留，中央计划经济下的行政垄断在地方又形成地区垄断，因此，从20世纪80年代开始，中国的地区市场已经出现一定程度的割据和混乱局面。中国分权改革面临的主要政治约束是长期受计划经济广泛影响，使地方对中央的下一步行为无法形成一个明确的预期，从而影响其制定有利于市场的长期性激励政策。
四、结论
在过去的几个世纪中，世界上最富的国家都是实行经济联邦结构的国家，这些国家同时也是市场经济成功的国家。这些国家包括历史上16～17世纪的荷兰、17～19世纪的英格兰、19世纪至今的美国。20世纪80年代以来，财政分权又成为风靡全球的话题。但是，现实中并不存在固定的规则或公式，世界各地的垂直财政结构和管理也各不相同，没有“最优模式”[4](P8)。在西方的市场经济以及转轨和发展中国家，关于分权的实践表现却很令人深思。在某种意义上，欧盟正在实施一种联邦主义的基本框架——货币控制的集中化、财政自主权和管制政策的分权化。但是，欧盟是否会制度化为一种维护市场联邦制度？现实中并没有对欧洲各国的实践提供一个简洁和明快的答案。面临不同政治经济约束的欧盟各个国家制度演化路径各不相同，产权安排也有较大的差异。
事实上，分权不能等同于市场经济的成功。但这并不意味着重新回到集权的道路上，1994年中国的分税制是向规范化方向的努力，建立了规范化分级财政的轨道，也实现中央财政收入占总财政收入比重的提高，既可以说是财政分权，也可以说是财政集权。因此，一个规范化、稳定的制度框架，无论是分权或集权，都优于一个不稳定的制度。
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