规范政府收费的理论研究，本文主要内容关键词为：理论研究论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府收费是政府在税收之外参与国民收入分配，保证政府充分行使职能的重要财源。我国政府收费作为政府非税非债收入的主要部分，自改革开放特别是八十年代中后期以来呈显著增长态势，其中不乏合理收费，同时也存在大量“三乱”现象。政府为什么要收费？“税”与“费”的关系如何？怎样对收费进行分类和定费？上述问题都涉及到政府收费的基本理论。本文试图对政府收费的基本理论作一初探。
一、政府收费的界定及理论依据
（一）政府收费的界定
目前，人们对政府收费的界定认识不一，可以归纳为三种有代表性的观点。第一种观点认为，政府收费包括经营性收费、行政性收费和事业性收费三部分。这种划分最早是在1981年辽宁省整顿“乱收费”时提出的。第二种观点认为，政府收费包括行政性收费和事业性收费两部分，简称行政事业性收费。第三种观点认为，政府收费仅指行政性收费。上述三种观点，代表了政府收费的三种宽窄不同的口径，我们依次把它称为宽、中、窄口径的政府收费。笔者认为，政府收费是指国家机关及其授权的事业单位在行使国家管理职能中，按照国家规定，对特定管理对象，为部分地补偿管理成本而收取的费用。政府收费是一种特殊的价格形式，其实质是国家意志和权威的经济体现。按照政府收费的这一涵义，分析经营性收费、行政性收费、事业性收费，我们可以看出，经营性收费是指一部分企事业单位在向社会提供服务性劳动中，按照市场交换原则收取的费用。这些企事业单位采取企业化管理，实行独立核算、自负盈亏，因此，经营性收费是一种市场价格行为，以赢利为目的。虽然一部分经营性收费带有自然垄断特点，仍属于政府规制的范围，但大部分经营性收费是完全可以交由市场来完成的，因此，从总体上说，经营性收费没有体现政府的权威和强制性，经营性收费是一种市场收费，与政府收费无关。事业性收费是指政府办的事业单位在向社会提供公共服务的过程中，按照国家规定，对规定服务对象，弥补或部分弥补服务成本而收取的费用。事业单位的大部分收费，如教育收费、医疗收费同公用事业单位提供水电、煤气等自然垄断物品时所收取的用户费一样，依据的是商品的所有权，在某种程度上也可以看成是经营性收费的一种，不具有政府收费的强制性。而且随着各方面体制改革的深化、市场体系的发育、中介组织的发展，一些直接为经济运行和社会生活服务的事业单位，如设计、勘查、商品鉴定、质量检测、法律服务等，要逐步实行企业化管理，其自身的运转和发展要靠向各类市场主体提供服务所得收入来维系，相应地其收费将逐步由事业性转变为经营性，并按照经营性收费管理原则，制定相应的管理办法。行政性收费是指国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中，依法收取的费用。鉴于现行的行政性收费不仅包括一些体现国家管理职能的收费，而且还包括一些在我国特定时期和特定条件下，囿于财力不足而批准某些行政部门及授权单位所收取的财政性收费，这一不规范的收费形式，将随着国家财政状况的好转和管理水平的提高而逐步减少，直至最后消失。因此，行政性收费在剔除了财政性收费的内容后，就是本文所指的政府收费，即窄口径的政府收费。我们这里不用行政性收费而用政府收费一词的原因在于：行政性收费尚无统一规范的定义，而且，行政收费一词容易让人产生误解，认为只有行政机关的收费才是行政性收费，而实际上行政机关、司法机关以及一些事业单位都有这一性质的收费。政府收费应该具有以下特征：（1）政府收费的主体为行政主体， 即以国家名义行使管理职能的国家行政机关及其授权单位。政府收费以行政权力为核心，具有行政强制性。提供劳务服务的企事业单位或者上述行政机关及其授权单位不是用国家名义行使管理职能，而是以民事主体身份从事法律允许的民事活动时，其从事的民事活动（如咨询、培训、代理业务）所收取的费用不属于政府收费。（2）政府收费以国家行政管理职能为前提， 但并不是国家行使所有社会管理职能都采取收费形式，只有在给一部分公民带来直接利益的部分社会管理职能行使后才可以收费。同时，国家机关和国有企业依据财产所有权或商品所有权获得的收入（如事业性收费）不属于政府收费。（3）政府收费的目的是为了部分补偿社会管理成本， 是为了“以费促管”，不以赢利为目的。（4 ）政府收费的条件是不可用税收替代。能用税收替代的项目，就应当通过立法征税而不用收费形式。由上述分析可知，我们指的政府收费仅限于为特定对象服务，而费用不应由所有纳税人负担的审批费、登记费、证照工本费等管理性收费。
（二）政府收费的理论依据
第一，规范社会秩序、保障公众利益的需要。政府作为社会的组织者和管理者，必须运用行政职权，许可某部分被管理者可以为某些行为，或限制另一部分被管理者不得为某些行为，以此来达到规范和维护社会秩序、保障公众利益和公共安全的目的。政府行政许可职能的行使一般采取许可证、执照证书、鉴证登记等形式，其间往往伴有收费行为，政府之所以收费，是因为被管理者获证后便意味着获得了行为权力和相应的经济利益。如各种许可证费、机动车辆驾驶证费、证书执照费、单簿费、护照签证费、企业登记费、商标注册费。通过颁发有关证照，行政主体便于区分有证人员和其他成员，加强管理。对于被管理者来讲，缴费获证后意味着自身某方面行为获得了国家的认可和保护，以及获取了相应的经济利益。
第二，提供公共产品并调节其供求关系的需要。公共产品因其在消费和受益上程度不同地存在非竞争性、不可分割性和非排他性，使之不能通过市场方式提供出来。但也正是由于公共产品的这些特点，又使“免费搭车”成为可能，因此产生在公共产品消费上的“拥挤”现象。为了更好地提供和适度消费公共产品，政府可以采取收税和收费的方式。但与收税相比，收费的立项和标准具有较大的灵活性，能使政府通过收费弥补财力不足，发展公共产品；收费具有交纳者的支出与受益的直接对应性，乐于被收费对象所接受；收费还具有调节公共产品供求，缓解“拥挤”之功能，使公共产品的消费调整到合理状态。日本京都大学山田浩之教授就日本高速公路收费问题提出，在通过收费制度偿还了建设高速公路的本金之后，高速公路也不宜免费使用，否则，“高速公路比普通公路更拥挤”。
第三，消除“外部负效应”的需要。在现代社会，微观主体的行为会对外部环境产生正的或负的效应。由于“外部效应”损益的大小及范围难以确定，因此受“外部效应”影响者不可能因获益而向生产“正外部效应”者付费，也不可能因受害而向生产“外部负效应”者索赔。这必然造成环境的恶化。对此，由政府出面按社会治理“外部负效应”所需成本来核定收费，可以有效地修正社会成本与微观成本的差距，使生产“外部负效应”者负担真实的活动成本，从而从利益机制上约束其产生“外部负效应”。如排污费、交通违纪和事故处理费、各种罚没款等。这类惩罚性收费旨在修正微观成本与社会成本的差额，故其收费标准可按治理成本，即社会边际成本与微观边际成本之差来核定。
第四，提高公共服务质量的需要。公共服务与公共产品具有某些相似的特点，本应由政府提供。但是，公共设施和公共服务完全依赖于政府拨款，往往造成公共设施和公共服务的供应不足和质量低劣。实行收费，可以使公共服务的供给不断增加，服务质量不断提高。另外，与免费相比，对享用公共服务者收取一定的费用还是一种公平的分摊成本的办法。如城市卫生费的收取，从财力上支持了环境卫生质量的提高，也体现了“谁受益，谁负担”的成本公摊原则。因此，收费是一种普遍性的现象。一些市场经济比较发达的国家，也存在收费收入。
二、费、税比较分析
严格的说，费与税是两个不同的范畴，它们在量上互替，质上互补，但作为分配方式，二者又有某些共同的性质。从共同性方面看：第一，收费收税的主体均为政府及其授权单位；第二，二者均是政府参与国民收入分配的形式，从性质上都属于财政性资金；第三，二者都以行政权力为依据，具有行政强制性；第四，二者都以国家行使社会职能为前提；第五，二者的征收都有一定的“规制”。
收费与收税毕竟是两种不同的财政收入形式，“费”的特性与税的特性不同，导致它们有着不同的适用范围。
1.收费以受益为特征的有偿性与税收的无偿性的比较。政府收费用于特定支出，满足特定需要，基本上具有对等补偿性质，收费对象在缴费的同时能够得到政府机关的管理性服务给自己带来的好处（如各种签证许可收费），缴费者可以从公众确认某一信息或自己获得某一生产经营资格中直接获益（如商标注册费，申请者可以从审批者批准并保护该商标的活动中受益）。这一特征表明收费对象的受益与支出是直接对应的，而且，政府收费不以组织财政收入为目的，收费标准与收费对象的收益是不对称的。而税收收入由国家统筹使用，一般与政府的职能挂钩，用于一般性的财政支出，满足共同需要，作为单个纳税人而言，很难从政府收税自己纳税行为中直接体会到收益，即税收具有无偿性。
2.收费的功能与税收的功能比较。政府收费作为国家意志和权威的经济体现，其收费主体与收费对象之间通过收费与缴费形式连接起来的关系，主要是管理与被管理的行政关系，而不是等价交换的经济关系，即对于收费主体来说，有效的实施行政管理是其主要任务，而管理费用的补偿则居于次要地位。如收费主体通过发放各种证照收取必要的费用，赋予收费对象一定的权力，使之能凭此权力去获得更多效益。在这一权力移位的过程中，收费主体管理的主要任务在于认定收费对象是否合乎发证的资格，而不是在于收取费用的多少。因此，可以而且应该将证照费的供给价格约束于工本费范围之内，从而有效地防止收费主体对管理任务的轻视和对收费的热衷追求。对于收费对象来说，由于其获证后可得到更大效益，远远超过其缴费水平，因此收费的首要目的是达到“以费促管”。而税收的首要功能是筹集财政收入，税收作为国家调节社会经济活动的功能日益强化，成为国家宏观调控体系中不可缺少的重要手段。
政府收费除了发挥“以费促管”外，还具有调节公共品供求的基本特征，是缓解拥挤的一种有效手段。相对而言，税收则不具有这种功能。
3.收费与税收适用范围的比较。政府收费同国家税收一样，虽然都是以国家行使社会职能为前提的，但是由于特性不同，导致它们有不同的适用范围。划分收费与税收各自的适用范围，必然要涉及“公共产品”范畴。“公共产品”是相对“私人产品”而言的，在纯粹的公共产品和纯粹的私人产品之间，还有“准公共产品”和“准私人产品”。
一般来说，纯粹的公共产品由政府或公共部门供给比由市场方式配置更有效率，那么对于那些准公共产品和准私人产品，以及那些不宜采取市场价格制度的私人产品，是采取税收制度还是采取收费制度，则应根据成本—效益原则，具体商品和劳务做具体分析。第一，生产费用。在不同的行业，商品生产成本变动趋势是不一致的。然而，税收是法定的，具有固定性特征，而收费（率）则可以根据生产成本与市场供求关系的变化进行相机调整。因此，一般说来，边际生产成本基本保持不变的行业（或商品与劳务），宜采取税收制度；边际生产成本递增或递减的行业，宜采取收费制度。第二，交易费用。实行税制，交易费用主要包括课税的立法费用和征管费用；实行费制，交易费用主要是指因排斥性收费而引发的费用。如果某行业（商品或劳务）采取税收征管和商品配给等引发的交易费用比采取排斥性收费而引发的交易费用要高，就应采取收费制度；反之，就应采取税收制度。第三，社会费用。实行税制，社会费用主要包括因立法课税或采取一定形式的税制而引起不同收入阶层税负所产生的反应；实行费制，社会费用是隐蔽的、间接性的。从分析可知，立法既要引发有关交易费用，还要引起较高的社会费用；而政府制订规定和政策的交易费用相对较小；此外，政府通过收费、集资、摊派和接受捐款等方式比集中高额的课税能造成“财政幻觉”，这就使本该实行税制的也实行了费制，因而诱发了大量的收费现象。因此，实行费制或税制的选择，取决于二者的费用对比关系。
4.收费规模与税收规模的比较。税收具有强制性、固定性、无偿性的特征，是政府财政收入中规范性、稳定性程度最高的收入形式，其征税对象通常包括所得、收入和财产三大类型，征收范围基本上覆盖了生产、流通、分配、消费的社会各个领域，其征收对象具有普遍性，向税法规定范围内的所有纳税人普遍征收，依法纳税是每个公民的义务。税收虽然具有弹性，随着经济的发展、收入的提高而增长，抑或随着经济的萎缩而减少，但总体来说，税收收入是基本稳定和确定的，因此，税收收入在大多数国家的财政收入中占到90%以上。而政府收费的征收对象是特定的受益者，只有涉及某些特定行政管理和享受某些特定服务的直接受益者才缴费。收费对象具有特定性，范围狭窄，未发生受管行为的单位和个人排除在收费之外，收费对象的非普遍性也决定了收费收入只是财政收入的补充形式，税收收入才是财政收入的主要来源。根据世界银行的抽样统计，1985年17个工业化国家执照、罚款、其他非税收人仅占中央政府经常性收入的1.77%，17个低收入国家为8.87%。
5.收费立项的灵活性和税收立法的相对稳定性的比较。由于政府收费用于特定支出，是用于满足特定活动的经费需要，这就决定了不可能也无必要由最高权力机关或地方权力机关立法决定收费的开征和停征，不但收费的立项权要下放给中央政府或地方政府，而且为了适应各种特殊情况，收费标准也要由中央政府或地方政府制定，表现出相当灵活性，而且有相当一部分收费是在特殊条件下出现的过渡性措施，如为弥补财政经费不足而允许国家机关在行使管理职能时收取的形形色色的管理费。由此可以看出，收费的立法层次较低，主要是一些行政法规，且在时间、范围、标准等方面极灵活；而税收本身具有固定性，税收制度不可能经常变更，税收政策不可能随时进行调整，而客观情况却是复杂多样又不断变化发展的，收费立项、收费标准制定的灵活性却决定了收费在一些场合大有用武之地，因此，不可能也没有必要将所有凭借政府权力取得的收入都设置成固定的税种，税收只是政府收入的主要形式，而绝非唯一形式。
由此可见，政府收费的规模较小、目的单一说明了收费只能是政府财政收入的辅助形式，而规范、稳定的税收形式才是财政收入的主要来源，但收费的灵活性、直接受益性以及特定的适用范围等特性也说明了收费并不是能用税收简单代替的。收费被世界各个国家限制在特定的范围内，发挥着特定的作用。
三、政府收费的原则
鉴于政府收费具有行政强制和单方垄断等特点，政府收费标准应如何确定，才能既弥补政府在管理活动中的耗费，又有效调节被管理者的行为，实现政府的社会管理、宏观调控的意图值得研究。我们认为，政府收费应遵循以下原则：
1.支付能力原则。政府收费的目的在于通过管理和收费来规范社会秩序、保障公众利益，从性质上来看，它不应作为取得财政收入的主要手段，同时，从范围来看，它也不足以取得充裕的财政收入。因此，政府在制定收费标准时，必须坚持将社会承受能力置于首位，而不应该采取简单的“以支定收”的办法，切实防止将收费转化为单位“小金库”、“小钱柜”的资金来源。
2.补偿原则。既然政府收费不以赢利为目的，其收费标准不应超过社会管理耗费的直接成本。从直接成本来看，政府收费和国家税收不完全可比，国家设置税务机构的目的是为了获得税收收入，其全部成本（包括固定成本和人员经费）可归属于直接成本；而其他机构的设置，不以或不完全以收费为目的，即使不收费，也需要支付相当数量的固定成本和人员经费，因此不能把这些都当作收费的直接成本。因此也不宜在制定收费标准时过多考虑行政机构的固定成本和人员经费。另外，鉴于政府管理活动的目的在于维护社会秩序、保障公众利益，具有很高的正外部效应，因此，应该确定较低的收费标准，原则上应以注册登记、审核签证的工本费和手续费为准。
3.受益原则。这一原则是针对一些行政许可、签证等收费项目，被管理者在获得政府的认可和保护后，其获取的经济利益相当可观，因此，政府可以参考被管理者享受了政府的这一管理性服务所带来的经济利益的情况，制定相应的收费标准。
4.对等原则。对于一些诸如护照签证、海关报单等涉外活动中的收费，因关系到国家的主权尊严和政府意志，应主要参照国际惯例对等的向外国公民、法人收取，其收费标准的制定并不与政府管理费用支出的大小挂钩。
5.管理原则。管理原则一方面强调政府收费的易征收、易管理。作为政府收费来讲，其立项权和管理权相对分散，立项和征收具有灵活性，但征收时间、地点、方式、数量、征收对象等还应确定，且保持相对的稳定性，切实防止任意立项和变更收费标准；另一方面，政府收费的目的是为了有效实施社会管理职能，政府社会管理职能行使的程度、调节力度大小的发挥，还要靠制定相应的、合理适度的收费来保证，这一点，在制定收费标准时也应统筹兼顾到。
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