构建农村环境绩效审计评价指标体系，本文主要内容关键词为：指标体系论文,绩效论文,评价论文,农村论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境审计是政府环境管理和审计监督的一项重要内容，我国农村环境审计工作随着农村环境治理工作的发展而开展，与城市和工业的点源污染相比，农村环境污染的主要特点是面源污染，具有发生区域随机性、排放途径和排放污染物不确定性及污染负荷空间分布差异性等特点。农村面源污染的特点决定了农村环境绩效审计具有与一般环境绩效审计所不同的特殊性。其特殊性也要求审计工作必须构建符合农村环境绩效审计特点的绩效评价指标体系。农村环境审计绩效评价指标体系的构建，成为农村环境绩效审计研究的关键问题。
农村环境绩效审计范围
由于农村环境污染呈面源污染的特点，农村环境保护工作具有广泛性、复杂性、不确定性等特点。为了更好地开展农村环境绩效审计，需要分析农村环境审计的特点，对农村环保资金和项目进行分类，以确定审计范围。
（一）农村环境保护和农村环境绩效审计的特点
农村环境保护治理项目量大、面广、点多，审计覆盖程度有限。农村环境保护是个大概念，由于审计力量有限，目前一般选取财政资金投入相对较大的农村环境治理工程，或者分年度开展不同类型的农村环境治理项目作为审计对象，进行审计和评价。
农村环境保护资金量大且分散，审计影响力有限。农村环保专项资金的分配特点是面广、量少、资金分散，与农村环境有关的项目数量多而规模小。从资金投向看，农村环保资金包括农村饮用水水源地环境保护和饮用水水质卫生安全，农村改厕和粪便管理，生活污水和垃圾治理，农村环境卫生综合整治，农村地区工业污染防治，规模化畜禽养殖污染防治，土壤污染治理，农村自然生态保护等方面。从资金来源看，不仅包括中央、省级财政补助资金，还包括市、县财政配套资金，以及农民、企业为项目自筹的资金等，资金来源主体众多。从主管部门看，包括农业、环保、水利、建设、林业等部门，每个部门都有权进行项目立项、资金分配和工程验收。对于某一来源渠道的资金，可能涉及多个类型的环境治理工程项目，因此，审计部门要单独对某一环保专项资金进行绩效审计难度很大。在一定程度上，审计影响力仍然有限。
（二）农村环境绩效审计范围的确定
农村环境绩效审计主要目的是审查农村环境治理的绩效，如果仅从资金的来源入手；或从主管部门入手，并不能全面审查环保资金在环境治理和保护中的作用，难以评价治理绩效。所以，农村环境绩效审计，应以治理项目为载体，对治理项目涉及的各类资金进行全面审计，才有利于环境评价的相对完整和统一。
农村环境绩效审计项目的选择应根据一定时期国家环境保护政策，并结合区域环境保护政策进行确定。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是农村环境保护的攻坚期，国家首次把减排范围扩大到农业领域、农村地区和农村机动车尾气治理，先后制定多项法律法规和制度，以规范农村面源污染治理问题，着力解决生活污水、垃圾治理、规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染治理等突出的农村环境问题。为此，政府投放了大量资金，围绕这些目标形成的治理项目，成为现阶段环保资金投放的重点，也是农村环境绩效审计的重点。
农村环境绩效审计评价指标体系构建
（一）指标体系设计思路与框架
本文借鉴PSR模型构建理念，从审计实务应用的可操作性出发，从项目层、准则层、指标层，构建三层指标分层结构框架，如下图。第一层是项目层，包含农村饮用水源地保护工程、农村生活污水生态净化处理工程、农村生活垃圾处理工程、畜禽养殖废弃物处理利用工程、种植业治理项目。第二层是准则层，以项目层的治理项目为对象，分技术层面、管理层面、政策层面三个层次进行构建。第三层为指标层，考虑到治理项目评价中的共性和个性特点，将评价指标分为通用评价指标和专用评价指标。
技术层面指标是微观指标，主要设计考察治理项目的技术措施是否符合一定区域内农村环境保护的要求，审计调查流域内污染治理项目和生态建设项目的效果性。通过排污口污染物监测数据评价治理项目中采取技术是否有效；调查流域监测断面污染物监测数据，评价水体生态恢复建设项目和治理项目的综合效果。
管理层面指标是中观指标，在技术合理的情况下，审计调查治理项目和生态建设项目的运行管理情况，通过指标设计评价一定时期农村环境治理项目的治理能力和运行情况及生态建设项目的效果，进而构建指标评价资金管理部门对资金投放的管理绩效。
制度层面指标是宏观指标，审计调查国家和地方政府在农村污染控制方面是否制定了科学的针对性措施，设计指标评价政策的执行情况和制度建设情况，评价政策制度变化和产业结构的调整是否对农村污染治理有持续、正面的干预作用。
（二）指标体系构建
通用指标是指适用于所有项目的指标，主要包括财务管理、项目管理和项目效果三个方面。专用指标与通用指标相比更为详细具体，主要包括以下几个方面。
农村饮用水水源地保护工程评价指标。强化农村饮用水水源地环境污染防治，主要是优先在饮用水水源水质污染较严重、对当地群众身体健康构成严重威胁的农村地区及水污染治理重点流域，建设农村饮用水水源地污染治理示范工程。审计主要是从农村生活饮用水是否达到卫生标准并得到供水保障，是否建立完善的农村饮用水水源地环境监测体系，是否制定农村饮用水水源地保护和供水应急预案等方面，建立绩效评价指标。
农村生活污水生态净化处理工程评价指标。农村生活污水是造成农村面源污染的重要原因，建设农村生活污水生态净化处理设施是解决问题的重要措施。该工程采用人工湿地结合小型化生物工艺等，通过沉淀、排除、吸收和降解有机物质，有效去除污染物。工程建设和运行管理以所在行政村级组织为实施主体，建制镇政府为责任主体。审计主要是从农村生活污水处理、消减，技术工艺运行成本、管理费用率及效益等方面建立绩效评价指标。
农村生活垃圾处理工程评价指标。生活垃圾是农村面源污染的来源之一。农村生活垃圾收运体系，通过“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的方式，填补村庄保洁的“空白点”，确保生活垃圾正常收集、运转和处理。乡镇一级主要建设内容为压缩式中转站、密闭垃圾车；村一级主要建设内容为购建保洁工具、垃圾房、垃圾桶、垃圾池、小型运输车辆等。工程建设和运行管理以建制镇政府为主体。审计主要是从农村生活垃圾处理率及效益，目标实现率、项目实施效果等方面，建立绩效评价指标。
畜禽养殖废弃物处理利用工程评价指标。随着规模化、集约化饲养场发展，其粪便污水对周边环境的污染，已成为畜牧业面源污染的主体。应按照“减量化、无害化、资源化、生态化”综合利用要求，畜禽养殖废弃物处理利用工程，通过建设大型沼气工程、生产有机肥、沼渣沼液还田等措施，提高畜禽粪便的综合利用率，减少对环境的污染。审计主要是从畜禽粪便的目标实现率、综合利用率、消减率、制度等方面建立绩效评价指标。
种植业治理项目评价指标。我国农业产出水平较高，各类农用化学投入品施用强度较大。在农业生产中过量施用氮素化肥，偏施普通复混肥，撒施、表施肥料的现象较为突出。各级政府通过化肥和农药减施、生态拦截、农药替代，改变不合理种植方式等办法，防止农业种植过程对水环境的污染。该工程一般按照补贴标准和实施面积、数量等给予财政补贴。审计主要是从项目实施前后化肥及农药施用强度降低（提高）率、测土配方施肥收益差异率，以及相关的管理层面如任务完成率等方面，建立绩效评价指标。
上述指标体系框架在实际运用时，应当根据不同地区不同项目的不同情况适当加以调整。具体说来，应注意以下情况：首先，上述指标体系可以实现单项评价，即针对农村环境治理项目管理运行各环节进行评价，可以提出绩效改进建议，也可以进行综合评价。当运用上述指标体系进行综合评价时，可以采用层次分析法、模糊综合评价法、沃尔评分法等，其中对于各层次指标的权重确定，可以采用构建两两比较判断矩阵的方法，也可以由专家意见，以及审计人员根据经验主观确定。其次，上述指标在实践应用中，可以根据计算机应用水平、业务管理规范化水平等，对指标加以增减，最终实现依据审计评价结果，提出相应建议意见，并跟踪其落实。
（课题组组长：褚宗明
课题组成员：郑毅 崔伦刚 刁品庆 管永祥 陈晓红 李兆东 周荣青 谢浩峻
执笔人：周荣青陈晓红）
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