晚清地方势力的发展与中央政府的对策，本文主要内容关键词为：晚清论文,中央政府论文,对策论文,势力论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
武昌起义爆发后，作为清朝封建大吏的地方督抚，在许多省份相继宣告独立，脱离清朝统治而归附革命，清王朝很快分崩离析。之所以如此，当首推汹涌澎湃的革命浪潮已成沛然莫遏之势，逼使清朝地方官员不得不另谋他途，但也有其他因素的影响，其中晚清地方势力的扩充，以及清朝中央政府强行集权，力图削弱地方权势的举措，使中央与地方的关系趋于紧张，也产生了不可忽视的影响。
晚清地方势力的发展
在太平天国农民起义之前，清朝中央政府对地方均予以直接控制。各省督抚完全听命于朝廷，并无独立的军权与财权。在镇压太平天国起义的过程中，湘军、淮军等地方性和私人化的军队乘势而起，均由所在督抚直接统辖，形成兵为将有的格局，中央政府中兵部所辖的军队只是战斗力不强的旧有绿营。太平天国被镇压之后，这种格局并无明显改变。清朝中央政府的军权遂严重削弱，而地方督抚则俨然手握军权饷权。光绪年间担任兵部尚书的徐寿衡曾说：“我兵部惟知绿营兵数，若其勇营练军，各督抚自为之，吾兵部安得之。”国家每遇战事，调派地方军队，“一兵一卒一饷一糈，朝廷皆拱手待之督抚”，这种说法尽管过于夸张，但督抚为保存自己的实力，往往以各种理由观望不前，虽严旨敦迫也只勉强应付，类似前所未有的事例在此后却时有发生。
在财政上，清朝原以解款协款制度，由中央政府统一管理收支，户部拥有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉中央命令征收各项赋税，存入公库，然后奏准开销各项经费，如有节余均须解运中央或收支不敷的邻省。经太平天国之后，解款协款制度渐趋废驰，原来掌管地方财政并直接听命于中央政府户部的藩司，逐渐受制于督抚，中央政府已无法通过藩司控制地方财政。厘金制的实行与就地筹饷，使地方督抚的财权进一步扩大。鉴于各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解款协款制，推行摊派制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办。”（参见彭雨新：《清未中央与各省财政收入》）。
军权与财权，是最为重要的两大权力。中央政府如果失去对地方军权的支配，就不可能有效地行使其控制权。而地方一旦拥有独立的军权与财权，则往往会与中央分庭抗礼，至少使中央政府的号令在地方得不到切实的贯彻。晚清时期，地方督抚权力的增长已很明显，只是尚未达到公开与朝廷对抗的程度，当时的督抚也并无独立于朝廷之心，但已使清朝中央政府的权力较诸从前大为削弱。清廷对此并非全然不知，也试图加以改变，如为了控制各省勇营人数，于1878年下旨命各省裁汰勇营1/10。在财政方面，清廷通过摊派、指定协饷京饷，仍能一定程度地控制地方财政权。更重要的是，朝廷仍控制着各省督抚的任免权及调署权，可随时对督抚予以罢免或调任。所以，晚清时期的中国并未出现分裂与独立，仍维护着统一的局面。不过，在这种统一局面下中央与地方的关系已不同于以往，地方主义倾向仍在继续发展。
一些握有地方实权的督抚大吏，常常对清廷的诏令敷衍应付，甚或置若罔闻，即使是严旨切责也无济于事。光绪帝在1889年8月26日颁发的一道上谕，即充分反映了这方面的情况：“近来朝廷整顿庶务，如学堂、商务、铁路、矿务一切新政，迭经谕令各将军督抚切实筹办，并将办理情形先具奏，该将军督抚等自应仰体朝廷孜孜求治之意，内外一心，迅速办理，方为不负委任。乃各省积习相沿，因循玩懈，虽经严旨敦迫，犹复意存观望。即如刘坤一、谭锺麟身任封圻，于本月五、六月间谕令筹办之事，并无一字复奏，迨经电旨催问，刘坤一则藉口部文未到，一味塞责，谭锺麟且并电旨未复，置若罔闻。膺疆之人，泄沓如此，朕复何望，倘再藉词虚廷，定必予以严惩。”从中不难看出地方督抚对清廷诏令的态度，尽管谕旨措词严厉，但实际上清廷对地方督抚的所作所为仍是无可奈何。
到1900年，更进一步发展为东南各省督抚公开漠视朝廷的对外宣战诏书，私与西方列强达成所谓“两不相扰”的东南互保协议。是年6月，义和团运动的勃兴，西方列强不断向中国派兵进行武装干涉的危局，并试图大举进军北京，清政府只得决定借用义和团力量共同御敌。6月21日，清廷正式颁布宣战诏书，谕令各省督抚“勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，力保疆土，如有疏失，惟各该督抚是问。”然而，东南各省的督抚为保存各自的实力，公开拒绝执行朝廷的宣战命令。不仅如此，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞还派人与西方列强密谋，达成默契，于6月26日在上海签署东南互保约款，随后两广、山东、福建、浙江乃至川、陕各省督抚也加入了东南互保。于是出现了一方面朝廷发布对外宣战诏书，另一方面东南各省督抚却与列强结成联盟，应允切实保护外人利益这种奇特的现象。这表明，清朝中央政府已难以控制地方督抚。
财政上中央政府的控制权也仍趋削弱，1909年初，度支部奏陈统一财政办法时透露：“臣部有考核外省庶政议准议驳之权，此无论旧制新章，同一事理。乃近年各省关涉财政之件，例如新筹一款，往往事前既不咨商，用后亦不关白，常有巨款出纳，日久竟不报部，莫可究诘，……且有款已挪用，无从弥补，明知正项必不能拨，并不咨商，迳行具奏，以冀仰邀俞允，迨阅邸抄，而臣部始知有其事。”由此可见，中央政府对地方财政收支无法控制，地方督抚常视中央执掌财政的度支部为形同虚设。
到清末，地方主义的继续扩张及中央对地方的无能为力，已引起时论的关注。《东方杂志》刊文指出：“乃观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉请于政府，不闻为之一担任也。”虽然当时中央与各省的关系并非全然如此，但这种现象还是存在的。
清政府审时度势，为稳固自己的统治，采取了一系列集权中央的措施。
清朝中央政府的集权措施
20世纪初，清朝中央政府采取一系列措施，试图借“新政”削弱地方督抚的权力，行使对地方的有效控制。当时满汉之间的矛盾使清廷对手握实权的汉族督抚大吏尤其心存芥蒂，遇有机会即将其权力削减甚或予以开缺革职。1906年清廷推行官制改革，统治集团内部互相争斗激烈，结果是曾任两广总督的岑春煊被罢免官职，直隶总督兼北洋大臣袁世凯被迫辞去八项兼差，湖广总督张之洞被调至京师，实际上也是明升暗降。经由此次所谓的官制改革，满族亲贵联翩而长部务，汉人之势大绌。此后清廷订立地方官制，也大张旗鼓地削弱督抚的权力，将地方军政要务直接隶属中央各部，督抚未得同意不能擅作主张。
清廷借推行“预备立宪”集权中央皇族，在1911年设立责任内阁时更是显露无遗。在钦定的13名内阁成员中，满族共计9人，而且有7人属皇族，总理大臣也由庆亲王奕匡出任。因此，这个内阁在当时被立宪派称为“皇族内阁”。不仅汉族地方官员由此进一步感受到自己宦海生涯的前途渺茫，立宪派对清廷组织“皇族内阁”也极为愤慨，各省谘议局联合会上书都察院，申明“君主不担负责任，皇族不组织内税，为君主立宪国唯一之原则”。但清廷却呵斥立宪派干预朝政，“议论渐近嚣张”。立宪派对清廷更感失望，公开发表宣告全国书，阐明满清王公亲贵组成的所谓内阁完全是“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。”
军事上清廷集权中央的最要之着是解除袁世凯的军权。在清末最具战斗力的正规武装，是19世纪末20世纪初清朝编练的新军，控制了新军即在很大程度上意味着掌握了当时的军权。袁世凯自1895年在天津小站督练新军始，逐步得以培植自己的武装力量。对于袁世凯军权在握显赫一方，清廷内部早已有王公大臣表示不满，但袁善于拉帮结派，笼络一部分权贵，在多次争斗中均未落马。不过他独揽军权终是清廷一大心病，慈禧死后，摄政王载沣等满族亲贵急于解除袁世凯的权力，随即于1909年初颁布上谕，以袁患有足疾，步履维艰为由，“着即开缺回籍养疴”。同时，载沣自任全国陆海军元帅，命其弟载洵为筹办海军大臣，派宗室贝勒毓朗与其另一弟载涛为管理军谘处事务大臣。
经济方面清王朝在致力于发展实业的同时，也力图将有关职权收归中央掌管，以控制各省的财政收支。户部于光绪三十二年（1906）年三月奏准各省动拨款项应由该部核定，原奏说明：“各省近来将例支税及报部候拨之款项擅自挪移动用，迨臣部查知而款已动用，往返驳诏难以就绪。”为此，户部奏请“饬下各省将军督抚，嗣后凡有动拨款项，必先咨明臣部核其无得，俟部复到日再行查照办理，倘不俟部复擅自动解，除将所动之款项照数提还外，仍由臣部指名严参，以重库储。”清廷谕令各省照此施行。在推行宪政改革的过程中，清廷也将清理财政作为立宪要务。1909年初，度支部与会议财务处奏明统一财政6条办法，规定在京各衙门所筹款项归度支部经理，各省藩司由部直接考核，各省财政事件随时报部，奏销按时造送，各省官银号由部随时稽核，外债借还归度支部经理。清廷希望仍恢复以往定制，即各省财政统由藩司掌管，藩司则直接听命于中央，督抚不得从中干预，因而谕令各省督抚于一年之内，裁撤所关涉财政且隶属督抚之一切局所，统归藩司或度支部营。资政院审查宣统三年（1911）预算时，曾说明当时清朝财政仍旧涣散，“内而各部院各拥一财政主权，外而各行省亦各拥一财政主权，乃至江北提督、热河都统、察哈尔都统等处亦莫不各拥一财政主权。”显而易见，清廷清理财政不仅未得取预期成效，反而增加了与各省督抚的的摩擦和矛盾，使中央和地方的关系更加紧张。
对盐政的管理清廷也力图集权中央政府。1909年底，清廷谕令皇室亲王载泽为督办盐政大臣，规定凡盐务一切事宜统归其管理。1910年2月，清廷颁布盐政暂行章程35条，以法律形式解除地方督抚的原有权力，将有关盐务的用人及行政权强制收归听命于中央的督办盐政处。一些督抚认为此举不无窒碍，提出种种异议，但清廷颁布上谕斥责“该督等拟将用人行政悉归会办之督抚，是与从前督抚兼管盐政无异。……著传旨申饬，所有盐务用人行政一切事宜，仍著照奏定章程办理。”
将开矿、修筑铁路大权收归中央集中统一管理，是“新政”时期清廷削弱地方督抚经济权力的另一重要措施。甲午战争，许多省份纷纷与外商签订开矿筑路合同，使中国利权旁落外人之手，实有予以控制之必要。1898年，清廷即设立矿务铁路总局作为“总汇之地，以一事权”。随后颁布《矿务铁路公共章程》，规定凡有呈请开矿筑路者，地方官不得率行批准，须咨报总局核夺办理。借用洋款也必须先禀明总局，由总局核定无碍给予照准，私借者即已划押也概不作据。为加强中央对各省路政的统一监控，1904年商部奏准各省须将路政要务逐年按季报部查核，次年又向各省选派直接向商部负责的路务议员。但此项措施受到一部分督抚抵制，未能奏效。1907年，新成立的邮传部进一步推行中央对路政的统一监督与管理，力图“使所有借款各路华洋员均受节制”，收到一定成效。但其路政大权集于中央的行动过于激烈，在1911年推出取消各省商办干路由国家强制收回的“干路国有”政策。该政策出台之先，即有人指明铁路国有是清廷配合中央集权的重要一着，所谓国有、民有之争，关涉到中央与地方督抚经济上之主权。更重要的是，“干路国有”政策严重损害了铁路公司股东的利益，受到社会各阶层强烈反对，结果引发一场声势浩大的铁路风潮，成为辛亥革命爆发的导火索。清政府集权太急，措施失当，反而加快了其灭亡的进程。
清朝集权中央的影响
清末“新政”期间，清廷在时机并不成熟的情况下，急于借改革削减地方权力，集权中央，结果适得其反，加剧了地方势力对清廷的离心倾向，使自己愈加孤立，对“新政”的推行也产生了严重影响。从理论上说，传统君主制之下的改革，需要国家权力集中，只有集中权力才能有效地统一分配社会资源，应付改革过程中出现的各种问题。如果中央不能对地方行使支配权，也就不能起到宏观调控的作用，地方各省也必然会各自为政，对改革的均衡发展极为不利。戊戌变法时期改革的实际成效不显著，其重要原因之一即是许多省份的督抚不听中央号令，使改革的各项措施难以很好地贯彻执行。因此，清廷如从改革着眼削弱地方权力，增强国家的权力，本身并无可指责。但清末“新政”时期，清廷集权中央并非着眼于改革，而是出于竭力维护满族王公大臣权力的目的，这自然应另当别论。此外，清末地方势力的膨胀非一日形成，且已在许多方面拥有相当的权力，清朝中央政府的处境则越来越艰难。很显然，中央政府在不具备足够力量的情况下，断然采取解除地方已有权力的强制性措施，剥夺地方的既得利益，也会造成相反的后果。从表面上看，清廷似乎收回了一部分权力，但实际上并不巩固，在关键时刻无法真正行使有关权力，而且引起了地方势力的强烈不满。当时的社会舆论也指责清廷此举乃“竭泽之计”，“无非欲聚各省之财权，归于政府而己；无非欲收集各省之兵权，属诸政府而已。”
例如袁世凯被逐及满族亲贵担任军事要职，似乎清廷已将军权收归中央，实则北洋新军将领仍是袁世凯的忠实部属，依旧唯其马首是瞻，清廷并未能真正控制军权。如果说以前的袁世凯为自己的飞黄腾达而对清廷尚有感恩戴德之情，那么被罢官之后，则对清廷不无二心。武昌起义爆发后，清廷急调北洋军南下镇压，但北洋军在袁世凯暗中指使下行动迟缓。危急时刻的清廷为保全统治地位，不得不重新起用袁世凯，而袁则乘机攫取更多的政治、军事权力，并很快利用革命形势逼使清廷宣布退位。事实表明，清朝中央政府试图借“新政”强行收回军权，完全是失败的举措。
清廷一味削减地方督抚的已有权力，集权中央，尤其是集权满族亲贵，必然使汉族地方官员耿耿于怀，其效忠清廷之心也随之大打折扣。一部分地方官员先是采取抵制的办法，竭力维护自己已有的权力。有的直接在奏折中指出，中国疆域之大为各国所无，加之交通不便，“若全国千余州县皆直隶京师，势必涣散无纪，是极端中央集权不可行也”。因此，地方军政要务，仍应“责任督抚”。还有些督抚则利用当时的民意以及各种社会力量，向清廷施加压力。例如他们支持立宪派的主张，敦请清廷速开国会，实行君主立宪制，同时呼吁推行地方自治。显而易见，地方督抚主张君主立宪和地方自治，在某种程度乃是借以抵制当时清廷的集权中央举措。清廷不顾地方督抚反对，坚持集权中央，其结果是使一方督抚愈加心灰意冷，武昌起义后不少汉族督抚脱离清朝统治，与此不无关联。
清廷的集权不仅增强了汉族地方官员的离心倾向，同时也受到社会舆论的指责，引起立宪派等政治力量的强烈不满，使自己陷于愈来愈孤立的处境。清廷宣布“预备立宪”之初，包括立宪派和广大工商业者在内，均抱有极大期望，认为中国将由此臻于富强，免受列强任意宰割。在民族危机的刺激下，立宪派切盼清廷早日召开国会，设立内阁，实行君主立宪，并为此一而再、再而三地发起国会请愿运动，工商学界人士也加入请愿行列。满汉之间的矛盾与猜忌，使满清统治者对立宪派强烈的参与意识不无戒备，尤其是许多省份的汉族督抚后来也声援立宪派要求提前召开国会，更使满族亲贵跋前踬后顾虑重重。立宪派的要求愈是迫切，满族王公大臣就愈是担忧，害怕自己的权力和既得利益会立即丧失。因此，清政府最终还是严词拒绝了立宪派及各界人士速开国会的请愿要求。于是，满清统治者与立宪派的矛盾更加激烈。一部分人士在请愿失败后，认为清廷并无立宪诚意，对其完全丧失了信心。特别是成立“皇族内阁”这一冒天下之大不讳的集权皇族之举，使更多原本对清廷改革抱有希望的人士痛感受到愚弄，对清王朝的离异之心越来越明显。“铁路国有”政策出台，广大工商业者的切身利益受到严重损害，也大大加剧了这一阶层对清廷的离异之心。正因如此，当武昌起义爆发，清朝统治处于风雨飘摇之际，多数人士不仅对清王朝并无眷念之情，而且同情乃至支持革命。丧失民心的满清政府，也已无力镇压革命，灭亡的结局在所难免。
综上可知，清末“新政”时期清廷在军事、财政及经济管理等方面一味集权中央，削弱地方权力，使中央和地方的矛盾日益尖锐，非但未能产生良好的效应，促进“新政”发展，反而带来了不良后果，加剧了地方对中央的离异态势，以致于清朝中央政府处境危急时，地方督抚不但不予以支援，而且宣布独立，加速了清廷的灭亡。
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