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一、贫困的机理
陕西省商洛地区的贫困显示了我国贫困地区的最普遍特征——自然条件差和地理位置不好。商洛地区位于陕西省东南部秦岭南麓，是个“八山一水一分田”的土石山区。人均耕地只有0.94亩，且耕地中山坡地占80%以上，农业生产极易受自然灾害的影响；矿产资源虽然储量丰富，但质量不好，选矿难、开发也难；交通不便，只有一条312国路贯通 ，没有一条铁路，更没有机场，且这条公路主要是盘山公路，路况较差，经常堵塞。恶劣的自然条件和交通条件使商洛地区的贫困问题非常突出，其所辖的六县一市均是全国贫困县。到1996年底，贫困人口占全区农村总人口的22%，远高于全国4.8%和陕西省10%的比例； 贫困程度大，贫困人口人均纯收入仅为544元，只占全国人均纯收入的28.6%； 贫困人口人均占有粮仅为251.7公斤，远离温饱标准；文化技术落后， 文盲、半文盲占11.2%；基础设施落后，目前有636个村不通公路， 占总村数的22.3%，有172个村不通电，占总村数的6%，有34万人、10.8万头牲畜饮水困难。
从上面可以看出，商洛地区的贫困状况非常严重。但是，我们也还看到，这种贫困不是均衡的、稳定的，或通常所说的封闭停滞状态，而是发展中的贫困。与全国平均水平或其它省、地区相比，只是发展程度的差异。从商洛自身的情况看，其经济在不断发展，甚至速度很快，1996年，全区国内生产总值35亿元，比1985年翻了1番； 农村经济总收入达43亿元，多种经营收入为37.5亿元；粮食总产量13.7亿斤，是历史上第二个高产年；乡镇企业总收入达30多亿元；全区农民人均收入745 元，比1985年翻了1番。11年累计解决了73.3万人的温饱问题， 使全区贫困人口从1985年的120万人下降到47万人。这说明， 随着商品经济的发展和市场经济体制的逐步建立，商洛地区的经济特别是农村经济，已突破了传统的单一的农业经济的一元格局，形成了农业、多种经营、乡镇企业和服务业等共同发展的多元格局，不再是独立于现代部门和市场经济之外的处于社会经济发展的“边缘”，虽然其发展水平还较低，但已融入了现代经济的发展之中。
从商洛地区贫困人口的贫困状况看，虽然有少部分仍具有传统的自给自足的封闭性特征——他们绝大多数居住在最高寒、最边远、最落后的地方，但大部分已不是传统意义上的贫困户。市场经济的快速发展以及信息的广泛传播，使商洛地区的农民无论是在观念上，还是在行为上，都逐渐认同和接受了现代市场经济所体现的价值观，具有一定的竞争意识和参与意识。因此，商洛地区贫困人口贫困的主要原因，既不是传统农业由于资源和技术约束以及报酬递减造成的停滞和无法摆脱的困境，也不是观念保守、意识守旧，而是因为在传统计划经济向市场经济过渡中，农户之间产生了经济分化和贫富差距。或者说贫困农户的贫困主要不是由于参与市场机会的缺乏，而是适应市场经济发展，参与市场竞争能力和应变能力的不足和缺乏，包括资金的缺乏，学习和运用技术能力以及信息识别能力和承担市场风险能力不足。造成这些不足有客观原因（不可控因素），也有主观原因（可控因素），具体说来，有以下几点：①疾病和残废。由于我国农村社会保障体制、医疗保障体制还没有普遍建立，一方面，家庭中主要劳动力的残废和疾病，使家庭劳动能力丧失或部分丧失，使家庭生产产品和创造财富的能力显著下降；另一方面，由于家庭成员疾病的治疗要支出很大一笔费用。收入下降，支出增加，使农户很快陷入贫困。②天灾。一是因火灾把全家的财产毁于一旦而成为赤贫；一是由于家里土地地理位置不好易遭受自然灾害，使温饱总是难以稳定解决。③缺少耕地。我国土地政策规定，土地不能频繁调整，要30年不变。但在具体执行中，却差别很大。有的地方是增人不增地，减人不减地；有的地方是增人增地，减人减地。这样，增人不增地的农户会因耕地不足而达不到温饱。尤其是对妇女来说影响更大，不仅新结婚的妇女没有耕地，连她所生的孩子也没有耕地，一家几口全靠丈夫一个人的耕地来养活。④供养子女。中国的父母对孩子普遍具有奉献精神，为了孩子，他们情愿不惜一切，有的是把一生积蓄甚至负债供子女上大学，有的是把一生的积蓄、财产给子女结婚成家用，而子女结婚后多是分家另过，致使一部分老年人陷入贫困。⑤文化素质低和染上不良嗜好（如赌博、酗酒等）造成家庭贫困。以上这些原因不论可控还是不可控，其最大的受害者都是妇女、老人和孩子。
二、解困的对策
既然贫困农户贫困的主要原因是多方面能力的不足，而造成这些不足的原因也是多样的。那么，扶贫就不能采用单一的手段，如单一的资金扶持，而应是多方位地帮助贫困户克服困难和自身的不足，使他们也能参与经济发展，享受经济发展带来的好处。商洛地区目前推行的扶贫社式扶贫正是体现了这个理念，因而取得了很好的成效。这种多方位扶贫表现在：
（1）在资金提供上， 扶贫社的扶贫款投放不同于以往的扶贫款的投放办法，不要求农户提供担保、抵押，避免了因担保、抵押等诸多不便和相应出现的贷富不贷贫现象，而且扶贫社严格筛选贫困户，贷贫不贷富，并把扶贫款送到贫困户手中，解决了贫困户因无抵押、无担保而无法得到贷款和因在信息、贷款知识方面的不足而不会取得贷款的问题。而且连续放款，保证资金连续使用。
（2）在技术提供上，扶贫社免费提供多种多样系列化、 系统化的技术培训和指导。如营养钵育苗、食用菌栽培、温室养猪、秸秆氨化等方面的知识和技能培训，而且这种培训是按季节适时培训，保证农户活学活用。如春天播种时，就进行营养钵育苗培训；对种植烤烟的农户，则适时进行烤烟育苗、大田移栽、烟田的科学管理、烤烟烘烤、烤烟分级等系列培训；对养猪的贫困户，不仅对农户进行合理搭配饲料的培训，还帮助修建温室猪舍等。
（3）在信息服务上，为了帮助贫困户正确地使用贷款， 保证资金取得效益，扶贫社向贫困户提供项目咨询和购销信息，为贫困户提供产前、产中、产后三方面的服务。
（4）从制度保证上， 扶贫社对贫困农户制定了一系列的制度约束，如不准把贷款用于单纯消费，使贫困户产生创收压力；联保制度、分期还款和连续贷款的制度规定，又使贫困户能够减轻贷款使用的风险和一次偿还贷款的压力，实现稳定脱贫。
从上面的分析可以看出，通过以扶贫社为载体的小额信贷进行扶贫的形式是一种包含了组织创新和技术创新的制度创新，这在我国扶贫史上是前所未有的。其组织创新表现在扶贫社是一种政府领导下的群众性的民间社团组织，只接受政府指导、监督和服务，具体业务完全独立自主、独立核算，是一种新的经济实体，是政府与贫困户之间的媒介组织。这不同于以前的政府直接面对贫困户，使扶贫的成本太大，且效果不好；也不同于贷体扶户、贷户扶户、贷企扶户等扶持方法，利用现有的经济组织作为载体，这些经济组织为了自身的利益难以真正扶贫。而扶贫社的宗旨就是扶贫，其自身的利益也体现在多扶贫、多收益上，促使扶贫社真扶贫、扶真贫。其技术创新表现在扶贫的手段上，不仅仅提供资金帮助，而且提供技术培训、项目咨询、信息交流等全方位的服务，使贫困户在获得了资金支持的同时，也提高了技术水平和经营能力。
三、扶贫的行为
为什么要扶贫？扶贫是一种什么样的行为？许多人认为，扶贫是出于道德的考虑，是一种慈善行为，因为贫困只是贫困人口的不幸，对整个国家和其他人没有关系。甚至认为，贫困的存在还有某种有利于或维持社会运转的功能（赫伯特，J.甘斯，1972），而且还可以作为一个参照系，有助于教育他人，促使人们努力奋斗，刻苦工作，以免人生失败，同时使政府有机会显示政府对人民的关心和爱护。但也有一些人认为，贫困不仅是贫困人口的不幸，也是整个国家的不幸，是整个国民经济中的毒瘤（马歇尔语）。因此，扶贫就不仅只是出于道义上的考虑，也是出于经济上的考虑。扶贫不仅是一种慈善或救济行为，而且是一种经济行为。国内外的扶贫经验表明，慈善式或救济式的扶贫不是真正的扶贫，不可能消除贫困，也不利于消除贫困，反而会造成一些消极影响。只有把扶贫作为一种经济行为，才有利于消除贫困。
扶贫作为一种经济行为，不是权宜之计，应考虑扶贫资金的回收和可持续发展。为此，就要考虑到扶贫的经济效益及扶贫资金的投入产出比，使扶贫组织自身能够实现收支平衡以维持其持续发展。在市场经济体制下，必须按市场机制运作，使扶贫行为达到利人利已的目的。
我国的扶贫行动是综合了经济、道德、政治三方面的考虑，采取了扶贫贴息贷款的政策（吴国宝，1997）。这项政策自1986年开始实施，从十多年的运行情况看，没有实现政策制定者最初设想的目标，最突出的两个问题是：第一，扶贫贴息贷款政策产生的经济效益，相当一部分流向了非穷人；第二，扶贫贴息贷款的到期还款率很低，国家资金浪费严重。商洛地区目前发放的小额信贷都是国家和地方的扶贫贴息贷款和低息贷款，其利率也远低于国家商业银行的正常贷款利率。虽然现在的贷款发放因为选择了与以往不同的扶贫载体——扶贫社来发放，并实施了严格的纪律和制度，而取得了很好的成绩，但我们也注意到，上述两个问题的苗头还是存在的。从国外的实践看，扶贫贴息贷款无一例能取得长期成功，而成功的扶贫政策都是采用了市场化利率，按市场机制运行，把贫困户纳入市场经济发展之中，享受到市场经济发展的好处，从而摆脱贫困。违反市场规律，不按市场机制运行的扶贫政策，如贴息贷款等，只会把贫困户继续阴挡于市场经济之外，不能享受经济发展的好处。当然，在我国需要对贫困户和贫困地区给予道德上和政治上的支持，但是我们不能把道义上、政治上的考虑和经济上的考虑掺合在一起，必须把扶贫政策所包含的经济功能与非经济功能分开（吴国宝，1997），让扶贫贷款只承担经济上的功能，按市场机制运作，而以其它手段承担非经济功能。
在前面，我们分析到，贫困的一个重要因素是贫困户的资金能力不足，且较难进入正规金融市场取得贷款（不是贷不起也不是负担不了利息），并参与市场交换。以扶贫社为载体实行小额信贷就为贫困户解决了这个问题。让贫困户进入金融市场，参与正常的市场竞争，就必须按市场规律运行。不然的话，以低于正常利率的利率贷给农户，无疑于使贫困户再次独立于市场之外，表面上成为受照顾的群体，但实际上，真正受到照顾的是排除了贫困群体的其他利益集团。因此，实行小额信贷必须实行市场化利率，这个市场化利率应该是多少，从理论上说，应该考虑以下几个因素：
1.利率的补偿功能。即贷款利息必须弥补经营成本，并获得一定的收益。尽管小额信贷不以营利为目的，而是以扶贫为宗旨，但考虑到小额信贷的操作成本和业务难度高于商业银行，所以，小额信贷的利率不应低于商业银行的平均利率。
2.利率的过滤功能。小额信贷要向最贫困人口发放贷款，如何在千万农户中识别贫困户是一件难度很大的工作。从国际经验看，识别不当往往是扶贫政策难以奏效的主要原因之一。商洛地区的扶贫社虽然制定了一整套办法来保证贫困户入选，但由于信息不对称及其它因素的影响，真正把贫困户和非贫困户区别开来，辨认清楚，难度很大、成本太高。另外，目前的扶贫贴息贷款利率很低，这块“肥肉”必然吸引许多非贫困户挤入，贫困户在这方面的竞争能力明显不如非贫困户，如果把利率定得等于或高于商业贷款利率，这种利率就会起到一种过滤作用，将非贫困人口过滤出去，使他们转向寻求从商业银行取得贷款。实际上，非贫穷人口也比较容易从商业银行取得贷款，而穷人由于难以从商业银行取得贷款，只能从扶贫社取得贷款，高利率也不会把他们吓退。这样，利率就担负着某种过滤和分流的功能。
3.利率的投资回报功能。把资金投入到所有商业银行都不愿意投放的领域，实际上是一种风险投资，这种投资意味着高风险，必须要求得到相应的高回报率。从这个意义上说，扶贫社把资金投放到商业银行所不愿意投放的贫困户手中，实际上也是一种风险投资，相应地，要使小额贷款的利率高于正常的商业贷款利率，是作为对风险投资的回报。
从以上的理由出发，可以认为扶贫社的贷款利率应高于目前的商业贷款利率。但从现实出发，考虑到扶贫社的资金来源的利率很低，工作人员的工资等费用也较低，而且我们测算过如以目前较低的正常商业贷款利率9%算，便可以解决扶贫社的经营成本和人员工资。 加上扶贫社不以营利为目的，我们认为，实行小额信贷的利率最低应为9 %（当地信用社对农民的贷款利率为11.7%）。从我们对贫困户的访谈中，也证实了这一点，他们认为，比目前的利率（7 %以下）再提高几个百分点，他们不仅能够理解、能够承受，还愿意继续接受贷款。因为与贷款所产生的效益相比，或者与各种各样的农民负担、摊派相比，多支付一点利息，实在不是什么大的负担。
四、政府的作用
商洛地区以扶贫社为载体、以小额信贷方式进行扶贫，是地委、行署的领导总结了以往扶贫的经验教训，借鉴孟加拉乡村银行的成功经验而运作的。这其中，政府力量的介入起了非常重要的作用，孟加拉乡村银行是一个民间的、独立的严密系统，包括严密的组织系统、信息系统、惩罚制度、监督机制。那么，政府力量的介入对这个系统的运作及效果会产生什么样的影响？有什么样的积极作用？有什么样的消极作用？如何发挥积极作用，避免或减少消极作用？这是在我国推行孟加拉扶贫模式，建设以扶贫社为载体进行扶贫新方式中所必须要注意并且要回答的问题。
从扶贫社在商洛地区近一年的实践看，政府介入的积极作用是显而易见的。首先，没有政府的政治动员、舆论宣传、组织服务，扶贫社在商洛地区的迅速建立和广泛推广是根本不可能的。其次，从资金来源看，扶贫社的资金主要来自中国农业发展银行，中国农业发展银行的扶贫资金是来源于中央政府和省政府的扶贫贴息和低息贷款。商洛地区政府又为扶贫社从农发行取得这些贷款作担保。没有政府的提供和担保，扶贫不可能有如此大规模的资金来源。第三，政府不仅参与了扶贫社的组建和为扶贫社提供了办公设备、经费及人员工资，而且还广泛动员各部门及社会各界力量为扶贫社和贫困户提供各种服务，形成了广泛的服务体系。没有政府的力量，这个服务体系是难以建立起来的。这些做法，帮助了贫困户的脱贫，密切了党、政府和群众的关系，因此，对群众来说，他们并不认为扶贫社是一个相对独立的民间组织，而认为是政府的组织。
但是，经验表明，政府对经济活动的介入从来都是“双刃剑”，有积极的一面，也有消极的一面，我国在这方面的经验教训可以说比比皆是。商洛地委、行署的领导认识到了这一点，他们把扶贫社定性为官办民营的机构，实行“两条线管理”，即党政一条线和业务一条线，这种思想是很值得称道的，从实践中，也看到了这种努力。但是政府所具有的政治优势和权力优势，使其很容易介入和干预经济活动，而且从目前的体制看，也存在干预和介入经济活动的冲动。从商洛地区扶贫社的运作过程看，我们看到了政府的介入，也看到了介入的积极作用，但同时，我们也看到消极的一面，如小额信贷很高的还款率，不是扶贫社自身的制度和机制运行的结果，而是在很大程度上依靠行政力量的推动。1997年夏天，商洛地区进行撤区并乡改革，在此过程中，扶贫社社员的还款率就明显降低，原因是在撤区并乡中，许多包扶贫困户的挂钩干部调动和撤走，使贫困户的还款压力减轻。撤区并乡后，一切走上了规范，还款率才又明显提高。正如一位乡干部所说：我让他们（老百姓）白白地交各种税费，他们都得乖乖地交来，如今拿了国家的钱，他们敢不还？这种领导方式和工作作风对扶贫社的健康发展显然是不利的。要十分警惕官僚主义、主观主义、浮夸不实作风和消极腐败现象对扶贫社的影响。我们强调扶贫社按经济规律办事，不主张依赖行政手段，就是希望能避免上述问题，希望它能持续生存和发展，希望它的生存和发展不受干部的变动以及干部们兴趣及注意力转移的影响。如何分清“两条线”的界限，避免相互交叉？真正避免政府介入的消极影响，使政府介入的积极一面与民营机制的优越性相结合，而不是使二者的短处相结合，是一个非常复杂的问题。一些学者认为，政府对经济活动的积极作用表现在为经济竞争提供稳定的制度环境、正确的宏观政策和准确及时的信息，即“市场增进作用”。“政府最积极的作用在于增强个人实现其自我判断并开展经济活动的能力，并且以一种更具竞争性却有序的方式协调其分散的决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争”。“只有在这种环境中，每一个经济当事人才能做出理性的经济决策，付出与动态经济效率相一致的时间和精力”（青木昌彦，1997）。
前面讲过，以扶贫社为载体、以小额信贷方式进行扶贫是一种制度创新，显而易见，这一制度创新是政府积极推动的结果，即“官办”。但是我们认为，扶贫是一种经济行为，扶贫社是一种经济实体，那么，就应该按市场机制来运行，即“民营”，因此，在扶贫社逐步步入正轨以后，政府就应逐步减少对扶贫社的“扶持”，并且把与扶贫社的关系以制度形式规范下来。具体来说，即：①扶贫社工作人员的聘用与解职以及工资待遇等要由各县扶贫总社自主决定。工作人员中即使是国家干部，也要由扶贫社统一调配，工资奖金由扶贫社决定，使国家干部和招聘的工作人员平等竞争。②扶贫社的放款回收活动不要再借助乡村干部的帮助和干预，而应靠严格扶贫社的各项纪律和联保制度等进行。③政府对扶贫社的监督要避免随意性和不规范性，要建立由审计、银行、农业等各部门组成的董事会或监事会来行使监督和管理的职能，而不是由政府官员直接介入。④政府应着重于扶贫社无力做到和业务范围之外但对扶贫却非常重要的其它事项，如加强贫困乡村的基础设施建设、发展教育、提供信息咨询、技术培训等项服务和为扶贫社提供一个稳定的政策环境。
商洛扶贫社目前的一些做法和制度设计离持续发展的要求相距很远。扶贫社如要持续发展，就必须适应市场经济规律的要求，将目前依靠政府支撑转变为党委、政府指导、支持，自求生存发展。一定要处理好行政手段与经济手段之间的关系，尽量界定好“两条线管理”的界限。同时，要实行市场化利率，强调和坚持实行自负盈亏、独立核算的制度。
五、借鉴与改造
扶贫社是在借鉴孟加拉国乡村银行的经验基础上组建的。孟加拉国乡村银行的经验在世界上许多国家都取得了成功，在我国能否取得成功，主要看这套方法是否适合中国的具体国情，这就涉及到学习和改造的问题。即要学习哪些东西，照搬哪些东西，发展哪些东西？在这个问题上，许多人认为一定要结合我国的具体国情，学习其中那些基本的、原则性的东西，放弃那些非基本性的细节类的东西。但是实际上，我们很难分清和界定在孟加拉乡村银行的许多具体规则设计中，哪些是基础性、原则性的，哪些是非基本的细节，因为正是这些细节才构成孟加拉乡村银行这个严密的系统，这些细节都是为乡村银行的扶贫宗旨服务的，这些规则和制度是从孟加拉乡村银行20多年的实践经验中总结出来的，不能轻易地把其中的任何一条从这个有机的系统内舍弃掉。商洛地区丹凤县扶贫社在工作中，曾因为群众和工作人员觉得周周还款太麻烦而改为两周还和月还，结果却使贫困户的还贷压力减轻，还贷率明显下降，之后，在工作人员和一些群众的要求下又改回了周周还款。这说明，每一项具体规定都不是孤立的，都是与整个系统连在一起的。
从我国的具体国情看，我们显然不能照搬也不可能照搬孟加拉乡村银行这一组织系统，这一民间组织在我国离开政府的支持是不可能生存和发展的，必须使它适合我国的制度环境，即“官办民营”。但是，我们认为，在与制度环境的协调上我们可以使它符合我国国情，在学习其内部的系统构成方面，不要轻言改造和舍弃，尤其是在许多国家都取得成功的那些做法，我们应认真借鉴。
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