治理到村：基层政府积极行政之困与现实选择
——以基层政府乡村环境治理积极行政为例
熊 小 青
(赣南师范大学马克思主义学院,江西 赣州 341000)
[摘要] 在积极行政成为了新时代基层政府行政实践常态的背景下，部分基层政府的积极行政行为却遭遇村庄社会的不参与、不配合，甚至阻挠等而陷入“好事难成”的窘境。究其根源在于部分基层政府未能从村庄治理之“微”入手，习惯于传统的管、控及命令式的施政方式。破除环境治理困境，基层政府应进一步转变行政观念，创新行政模式，从激活乡村不同治理主体参与活力入手，建立起利益与共、共治共赢的治理共同体。
[关键词] 基层政府；环境治理；治理共同体
一、问题的提出
农业税费取消后，中央及省市地方财政通过项目、财政转移支付等措施和方式把更多的公共资源投向乡村，乡村社会不断获得国家对农村的资源反哺，从而使乡村的基础设施得到进一步夯实，也使乡村获得了更多的发展机会。而基层政府无疑成为了国家政策及上级政府资源下乡的具体实施者、落实者。与此同时，项目制、公共资源下乡也成为上级政府重塑基层政府行政行为的抓手，旨在通过资源下乡使基层行政实践存在的“悬浮型”“‘做点’政绩型”现象得到改进，提升政策及政府资源下乡的实效。因此，在这一压力型管理体制下，积极行政成为基层政府行政实践的常态。
3.1 人文关怀体现以人为本护理理念 对护生实施人文关怀教育，突出以人为本，重视自身的人性与精神的关怀，同时注重专业技能和理论方面的培养，减轻了护生的心理压力;同时护生对患者的护理也体现了以人为本的理念，注重细节、关爱患者，体现全人护理理念。教学中始终贯彻人文理念，同时对带教老师也是一次学习和进步的过程。
然而，基层政府与国家层面的行政行为不同的是，它始终面对的是具体的、繁多的、事务性的“小事”，事关百姓具体的生产生活，关乎群众的切身利益，也成为老百姓对政府“最有感”“最现实”的事，因而把基层行政行为称为“微作为”。在国家税费改革以后，“惠农政策力度的强化和资源输送规模的扩大为村庄公共品供给和村庄活力再造提供了契机”[1]。在此背景下，基层政府这一“微作为”，表现为抓住国家政策和资源输入(如项目下乡)这一契机，积极推动以“公共产品供给”“公共服务供给”为主要内容的乡村基础设施改造和社会事务发展。也正是基层政府的积极行政，极大地推动了乡村社会的发展。然而，在这一“微作为”“微治理”在实施过程中也遭遇困境，出现“好心”难成“好事”、“好心”成不了“好事”的困惑和无奈。本文基于农村环境的基层政府积极行政进行这一现象的剖析，并以此对推进乡村社会治理模式创新进行探讨。
这天晚上，麦小秋走在大街上，她闭着眼，心里在一直念叨着，我就要回去，回到瓦塘了。她的头发披散着，寒冷的风向她的身体裹过来，满城都在飘着不争气的落叶。最后她还是从丽水桥开始了，她从丽水桥开始沿着河边一直走，落叶不断地打在水面上，她木然地一直向前走，向前走，丽水河通到哪里她就走到哪里。在天近拂晓的时候她站在又一座桥头看见了无边的旷野，城市的灯光在身后已经遥远，那座高层的灯光已经小得像头顶的小星星了。她回过头向D城的方向望着，望着，尔后她趟进了空旷渺远的田野，她俯下身，手抚着那些软软的凉凉的麦苗，麦苗上沾着夜露的潮气，她把头低下去，像一条叫野的狗，呜哇呜哇地恸哭起来。
二、乡村“微治理”的特殊性及基层政府积极行政的实践困境
基层政府积极行政的困境来自于直接与村民相关联的“纠葛”“冲突”。其表现在村民对公共性治理的不配合、不参与，有时还对治理行为的阻挠，甚至群体冲突；也表现在个人私利上的“争夺”，行为上的“搭便车”，乃至“坐地起价”甚至“漫天要价”等。部分基层政府积极行政行为的“热”，却遭遇了村民的“冷”，这一现象似乎有悖常理。但从基层政府乡村治理理念、施政方式，及目前乡村社会发展现状、干群关系等现实状况来看，这类现象的出现却有其现实基础。其中，部分基层政府积极行政所采取的施政机制及其乡村事务这一特殊对象的复杂性，成为这一问题的主要根源。
(一)乡村“微治理”的特殊性
基于四水源联合调度的引汉济渭工程运行方式研究…………………………………………… 彭穗萍，刘 斌（20.22）
2.“包揽”治理思维，也叫“独揽”思维。在乡村环境治理中，基层政府大包大揽，美其名曰“不想给乡亲们增加负担”“不愿给村民添麻烦”。政府为村民服务，践行服务政府理念，为村民谋事、成事，这是政府的宗旨所在。然而，在成事、谋事中的“包揽”，表面上似乎是“用心”“热心”，然而更多地体现着基层政府不敢放手、不愿放手的政府中心主义思维，“热心”的背后恰恰是政府独断、独尊的心态，以及管控的官僚思维在作怪；从更深层次而言，就是不相信群众，甚至看不起群众，最终出现干群对立、政府信任危机现象，乃至形成群体性冲突事件。
2.乡村经济发展水平也影响村民对环境治理的意愿。生存的现实性、实在性及其客观性，意味着生存作为人的首要法则，是人的行为动机的最基本、最本能的出发点。有些乡村的污染、生态破坏，在很大程度上是在乡村产业及其业态的生产经营中产生的，如养猪、废品分解、采石等。如果简单地采取取缔、关闭等方式，就必然造成村民收入的损失。还有些环境问题是外来因素造成的，比如资源开采，由于矿山对资源开采区的污染、损害，一般主要采取赔偿、解决用工等方式，在没有更多经济收入的情况下，不少人会默许甚至还会帮矿主掩盖这种污染行为，基层政府的治理还会受到部分老百姓阻挠，其结果便是矿区水污染、重金属超标等问题的加剧。正是这些近乎“悖论”性因素的存在，导致政府环境治理成效不佳，甚至基层政府治理动力不足，出现与积极行政相左的状况。
标准曲线的制作：分别取浓度为0.04、0.08、0.12、0.16、0.20 mmol/L FeSO4溶液0.2 mL于比色管中，加入6 mL FRAP工作液（0.3 mol/L醋酸盐缓冲液：10 mmol/L TPTZ 溶液：20 mmol/L FeCl3=10：1：1），0.6 mL蒸馏水混匀于37 ℃水浴10 min，于593 nm波长下比色读数，用蒸馏水代替FeSO4溶液做空白，制作标准曲线，得到回归方程为：y=0.555x+0.0652，R2=0.995。
一般说来，基层行政作为就是将国家的乡村政策、资源输入有效地运用于乡村建设与发展中，让农村社会获得发展，老百姓得到实实在在的好处。因此民众的意愿、参与、支持就成为基层政府积极行政能否推进、是否有成效的重要因素。针对基层政府积极行政的困境，基层政府需要从乡村“微治理”特征入手，充分了解并尊重村民意愿，倾听村民意见，发挥村民智慧，鼓励村民参与。这当中的核心就是基层政府积极行政要嵌入到村民需求、乡村需要中去，使基层政府与乡村及村民之间达成共识并形成治理(价值、利益和目标)共同体。
5.基层政府行政偏好的行为逻辑。 部分基层政府出于自身需要而进行选择性行政的行为构成政府偏好。在压力型管理体制下，基层政府往往以“做点”政绩逻辑取代项目应有价值即社会需求逻辑现象，如基层官员为升迁所需的“政绩”，基层政府出于争取上级更多的财政资源而投其所“好”，或者出于行政成本最小化而选择性行政等。政府偏好既有正面效应，如为基层政府基于群众利益而选择性地“抵制”上级不合理的下派任务，或者为彰显基层政府行政有为而积极推动乡村治理工作等。当然也有负面效应，如基层政府出于“做点”政绩需要而选择性做一些“面子工程”“形象工程”等。就乡村生态环境而言，基层政府治理作为的本旨是整治乡村环境、提升乡村生态文明建设水平。而现实的行政偏好可能意味着政府环境作为更多的是从基层政府行政愿望入手，而非从村庄村民真实需要入手，这就意味着基层政府与村庄村民在环境治理上存在分歧，甚至不少被基层政府认为是“做好事”“做实事”“为民主政”的行政行为，却被村民所不屑。在这当中政府思维而非村庄村民思维，即政府偏好而非村民偏好，是造成积极行政之困的重要因素。
对基层政府积极行政对象而言，有着积极行政困境的现实基础。基层政府面对的是琐碎繁杂而利益诉求各异的治理对象，以及它们之间所形成的具体性、复杂性和多样性的内在关系所构成的“微治理”生态。基层政府在推进积极行政的过程中，必然有着一些突发的、无法预测防范的事件出现，一些似乎不合情理甚至根本不可能出现的事情也有可能出现，甚至还有可能会一下子爆发甚至左右整个进程。因此基层政府乡村“微治理”应该立足于这一“乡土性”的社会实际，应该基于乡村人及乡村社会及其特征来确立工作方法、思路。因而能否真正把握这一乡村事务及其“微治理”的乡土特性成为问题的关键，也是其困境之重要原因。
(二)基层政府积极行政的实践困境
基层政府施政行为过程是各种行政资源有机整合并以一定方式发挥作用的过程。因此这种整合及其作用方式所形成的行政机制、模式直接影响施政成效。直接服务于群众的积极行政出现困境，很大程度上与基层政府行政作为机制有着直接关联。积极行政的实践困境，究其根本在于：基层政府的积极行政未能从“微治理”之“微”去推进乡村治理这一“微观”政务，忽视“微观”与宏观施政的区别而习惯于官僚化、运动式管理模式及其“管控”“命令”“执行”方式。具体而言，表现在以下几个方面。
1.追求乡村“微作为”的统一治理目标(而非“微治理”下的多重、多样目标)。统一治理目标带有鲜明的政绩彰显性特点，体现了基层政府积极行政行为在压力型体系下的行政逻辑。然而乡村治理问题，相对于宏观的或者更具普遍性治理而言更多地体现复杂性、多样性及其非均质性特征，任何统一目标及其治理方式，无论出自何种善意，都难以真正有效得到实现。这不仅是村庄及其村民主体不同所引发的需求及期待、愿景不同，而且村庄生态环境实况也不同，因而对这一村庄“生态环境治理”认同理解也不同。“政策的统一性越强，它与基层的实际情况的差异越大”[2]。因此，在统一目标下，村庄环境及其农民治理意愿差异必然降低了村民对政策目标的心理期待及其评价程度，从而也降低了村民参与环境治理的热情。如在基层政府管理下的养猪业，既在一定程度上缓解了乡村就业压力，又使乡村就业技能有限的人有了一定的经济收入。如果一刀切地取缔，但又未对这部分就业人员进行引导、分流，可能会导致更多的反弹和阻力。
目前行政体系的项目制管理所形成的压力型体制，决定了这种统一性的乡村环境治理模型仍然是主要方式。上级政府更多的是基于整个社会发展需要而提出治理的政策目标及其框架，并确立相应的评价体系。基层政府在这一目标及其政绩评价压力之下，只能贯彻并服从这些政策期待。然而村庄、村民及其生态环境状况却是实体的、多样的及复杂的，村民的环境利益诉求也是具体的、个别化的、有差异的。即使是村庄环境改善、饮水得以保障、荒山变绿，面对村庄自然及人文条件的差异，其具体实施也应该是不同的。无视或有心无力地面对这些最为具体、鲜活且多样的环境治理利益诉求，以统一性治理目标将其格式化、形式化，只能带来政策目标愿景与民意诉求的脱节甚至疏离等问题。
1.乡村环境治理的特殊性无疑与乡村这一特殊区域相关。乡村不仅在空间结构、建筑布局与人口集聚显得与城市不同，更为重要的是乡村社会人们之间的交往秩序、人际关系及认同与城市的不同。与目前乡村以家庭为单位的主导生产方式相一致，“个体性”“谋利性”以及由此衍生的家族性，使得乡村社会的“乡土性”传统，即所谓的乡村规则体系，无论是“差序原则”“熟人社会”，还是“讲究实用实在”“现时利益”，仍然是目前一些乡村社会的价值观念及其生存法则。生产方式所造成的原子化存在现状，尤其是青壮年出门打工，乡村环境主体对生存环境的麻木、淡漠，在经济压力下对环境污染的无视或忽视，出于乡里乡亲的人际关系需要的隐忍、蔽护，法制意识模糊等，在现有一些乡村仍然存在；加之乡村真正意义上的“公共性”“公益性”意识相对缺乏等。这些便成为乡村环境这一现代意义的“公有地”治理当中所应面对的现实。
基层政府的“热心”，往往会导致村民在乡村环境治理上成了“看客”，或者被动地接受政府带来的“恩惠”。这不仅纵容了公共事务的“搭便车”行为，而且让群众很容易产生“政府的东西‘不要白不要’，逮着机会就要‘狠狠敲一下’”之认识误区，由此衍生出许多矛盾。这些现象背后，反映的是部分基层政府忽视了乡村环境治理的其他主体的意愿，无视或忽视其他主体的利益诉求，单纯地、官僚式地使其他主体成为被动接受者的官僚思维。如近几年乡村“项目制”治理实施以来出现的“钉子户”“雁过拔毛”等现象，与部分基层政府这一“热心”“包揽”不无关系。乡村治理在涉及村民利益中，如何使村民个体利益与村庄利益、整体利益有机统一起来，让村民意识到乡村公共治理符合自己的利益，就成为基层政府首先要解决的问题。因此，在乡村公共基础建设及其服务设施建设中，基层政府应放手、放心，真正让村民参与进来，让村民真切感受到这是“自己”的事而不仅仅是政府的事。
3.管控式的工作方法。出于政绩压力，部分基层政府充分展示管理者职能，通过管、控、压等方式把执政资源直接地、有效地汇集起来，力图尽快达到上级考核要求，这似乎成为部分基层政府官员普遍的行政心态。然而基层政府行政的对象是村庄，它是村民生产生活场所。就环境治理而言，无论是废水收集与排放，还是道路硬化、绿化，或者厕所的改建，都必然与村民发生关系，需要村民的配合、参与。有些基层官员秉承给村庄办“好事”的心态，甚至多少有点“施舍”“救星”的心理，高高在上、不容置疑地要求村民服从，甚至认为老百姓理应感恩戴德、积极配合。如就土坯房改造而言，政府推进老旧房屋改造，固然很好，但是对于村民而言，故居难离的心理及依恋，何止是物质性意义的问题呢？然而有些基层政府工作人员在管控心态驱使下，遇到此类事件，想当然认为既然给老百姓办好事，老百姓就应该让步、妥协甚至作些牺牲即无偿付出；遇到一些利益矛盾和冲突，就摆出一副给你办好事的架势，认为你不识好歹，似乎任何不支持、不配合的行为都应该受到谴责、批评，甚至直接上纲上线地恫吓、威胁，把问题复杂化、激烈化。因此，无论是“管”还是“控”，都体现着基层政府至上、命令式的惯性，都难以真正有效地解决问题。
4.过于刚性的行事风格。刚性意味着原则性、规范性、无条件性，讲究问题的对错定性及解决问题的规范精准，注重过程的规范公正公开。这也恰恰符合现代治理理念及精神。但是，乡村社会并非真正意义上的现代社会、法制社会，更多的是传统的、非规则性的、具有浓厚人情世故的社会。在乡村，许多问题的边界是模糊的、庞统的、非原则性的，并且不少问题看似琐碎细小，但却错综复杂、相互关联。这当中，每个问题都有着其合理性的一面，并没有绝对的对错之分。如从村民土地上填埋一些排污管道，村民以使用其土地或土地修复等缘故，要求给予补偿也未尝不对。因此任何过于刚性的解决方式在乡村环境治理上不仅无助于解决问题，还可能会引发更多的问题，导致原本单纯的、线性的问题复杂化，甚至引发社会冲突。事实上，许多乡村社会冲突都不是个别的、孤立的问题所引发的，其背后牵涉到乡村社会错综复杂的矛盾。乡村环境治理中似乎微不足道的一件事情，很有可能最终成为导火索而酿成大事件。因此，刚性背后的柔性，对错判断之后的调解，原则坚守后的妥协，恰恰是乡土社会“微治理”的适用原则。
4.乡村环境治理所需的“微小”服务特性需要的是基层政府能平等、互动和合作地参与治理。当基层政府仍旧以传统的“中心—边缘”理念，按照以往相对宏观治理的理念和做法，把村民当成管控、服从对象，习惯性地以命令、要求等方式来推行政府对乡村环境治理的主张。尤其是在“项目制”乡村管理方式下，有些基层政府以资金、经费为抓手，变相地以之为筹码，机械执行上级要求，而不是立足于微观、细小而进行征询、细化，尽可能吸纳不同意见，并充分照顾到不同村民对生存环境的关切。当基层政府积极行政下的乡村治理变成与村民无关的事，村民成为基层政府“微治理”中的旁观者时，“好心难成事”的困境就有必然性了。
三、治理共同体：有效的积极行政的现实选择
比如从陕西省佳县穿越黄河至山西省临县的黄河隧道出口弃渣场，由于挡渣墙设计滞后造成已经堆了很高的弃渣却没有挡渣墙进行拦挡，而弃渣场地势较高，其下方就是农地，如果有大的降水就可能引发滑坡等灾害，不但造成严重的水土流失，而且对在农地劳动的农民人身安全产生一定的威胁。
治理共同体，就是本着利益与共、平等协商、分工协作而把包括乡镇政府在内的不同乡村环境主体联结而成治理同盟。“微观治理”面对的总是现实的、具体的关系及利益，治理共同体正是从乡村治理的现实状况出发，注重不同主体现实的、具体的关系及其利益诉求而提出的，其宗旨就是使所有乡村环境主体都意识到自己的利益获得了关切和照顾，自己的主张得到体现和反应，自己的行为行动受到重视和肯定，从而愿意积极参与进来、行动起来。治理共同体就是让村民把乡村治理当成自己份内之事、为已之事，就是使基层政府、村委会、村民、乡村企业及其他经营主体在平等协商协作基础上达成共同的治理愿景，并以此成为共同的行动基础和目标。因此，乡村治理共同体，应该成为基层政府积极行政取得实效的有效模式，其具体内涵主要体现在以下方面。
1.治理共同体始终基于乡村这一“微观”社会。微观的显著特征是具体的、多样的、鲜活的、感性的，是能被人感受的，直接关联着人的切身利益的。治理共同体正是基于这些特征而进行具体问题的化解。任何空的、虚的或不务实的行政行为，只能增添村民的不信任，如未曾广泛征求村民意见，而仅仅基于技术或管理需要的污水管道布局、道路规划等。“微观”之“微”就在于它涉及家家户户的具体、现实的利益，任何一点马虎或疏忽带来的都是看得见、觉察得到甚至可计算的利益损失，处理不好就有可能招致冲突。因此基层政府乡村“微治理”中，不同主体的广泛有效参与就在于以更广阔的视角去关注更多“微观”问题并提出更多解决方案，“有效的参与体现了一种微妙的特性，这种特性远远超出了建立奖励制度……，或者其他机制”[3]。为实现有效的参与，首要的是使政府的“好心”真正被村民所感并成为村民乐于接受的“好心”，只有有感才能有共识、有作为。如果人们无法形成共识，公共治理仅仅靠权力的博弈，民众更多的是充当旁观者”[4]，而旁观者就是看客，不仅不参与，甚至还会添乱。而“有感”就应从村民最期待的愿望、最需要解决的问题入手，也就是从“微观”之“微”去展示政府“好心”之“好”，就是民众愿望之“好”，从百姓可见、可感的实事让群众感到可信任可参与，最终实现基层政府积极行政之愿景。
3.在“微治理”中部分基层政府公权力对乡村社会的影响力有所下降。由于乡村社会信息较封闭、法治意识较淡薄等方面原因，村民对公权力认识更多是通过基层政府的影响力即基层政府的“口碑”，或者说官员言行来决定的，相对于税费改革以前，基层政府职能从地方管控转向地方服务，由此所需要的服务能力的不足显然使基层政府的影响力及执行力受到影响。一方面，基层政府是乡村环境治理领导者、保障者，其重要性不言而喻；另一方面，乡村公共服务能力不足，现代治理理念缺乏，符合乡村特点的治理方式、手段及动员能力不够，习惯于管控思维的行政行为等仍然存在。因此，基层政府面对乡村问题包括乡村环境纠纷冲突，显然难以提出权威性、专业性及有效可行的化解对策。近些年以“项目制”为基础的乡村社会建设，由于缺乏充分的宣传、说明和动员，尤其是政务公开程度、方式的“官僚式”而非“老百姓式”，加之信息不对称等所导致的下拨资金、涉农项目在一些乡村出现走样走形，策略性、共谋性截留信息或资金，甚至出现腐败现象，进一步削弱了基层政府行政行为的权威性。
2.治理共同体强调治理主体之间的平等性、协商参与性。传统的基层政府行政作为，采取的是政府单一权力中心及其权力的单向运行的模式。这显然是计划经济及其单一生产方式的产物。随着乡村市场化及其以家庭为单位的生产方式的确立，多元、多中心成为了乡村社会基础。为此，需要建立与之相应的多元主体合作共治的乡村公共事务管理方式，改变过去政府单一权力，包括以往那种把其他主体参与仅仅看成是政府补充之状况；需要把基层政府与其他非政府组织联合起来，从而把乡村基层不同主体及其治理力量有效整合起来，共同推进乡村治理力量向村庄各个领域延伸、下沉，共同推动乡村社会公共事务的有序开展。治理共同体，就是这一治理愿望的实现形式，它视乡村治理为政府与乡村其他不同主体的共同事业，共同、平等并负责任地参与其中。
“治理结构越是拥有平等的内涵，公众就越会积极地参与到治理过程中来。”[5]乡村“微治理”中每一个主体的意见都得到尊重，各自优势得到体现；不同主体参与并承担彼此相应的决策、执行的责任，共同享受治理的成果。在村治这一问题上，基层政府主导实质上意味着基层政府是主要的、占支配地位的，对于谁有资格参与、参与者多少、参与方式如何、参与后的议题是什么、参与程度如何等诸多问题，都是基层政府说了算，受政府控制。因此，基层政府主导的参与式治理这一形式上的平等，折射着实质上的地位、作用上的不平等，其本质仍然是政府中心主义。
事实上，对于“微观治理”而言，政府确立的治理目标可能也与乡村社会公共利益不一致，尤其在压力型治理体制下基层政府出于压力及其政绩需要的情境下，这一现象可能更多些；当然治理目标不一致也可能是信息不足、不完整等情况造成的。但任何主体的选择性参与本身都表明了主体有着自身特殊利益。因此基层政府的积极行政注重不同主体的平等参与，就是让基层政府、村委会、村庄不同经济主体、村民等具有同等地位地发表自己对乡村环境治理的观点、主张和利益诉求，最大程度地照顾到彼此利益关切，在此基础上确立起乡村环境治理愿景，并将其作为治理共同体的基础和纲领。这种治理方案和愿景显然具有执行力，奠定了有效治理的基石。因为它是不同村庄不同治理主体基于他们各自对村庄治理的理解而平等地形成的共同目标，充分体现各自主体对乡村治理的期待，而并非仅仅是基层政府独自意义上的所谓的“好”。这一平等参与，使得治理共同体中任何一个治理主体都具有共同责任，治理效果的好与坏关乎每一个主体的利益。对于乡村中熟人社会氛围而言，这意味着相应的主体地位、声望和品质的褒扬或贬损。这就意味着：平等带来了责任，责任引出了监督，监督推动了效率。
3.基层政府作为治理共同体的拥有平等地位的参与者，意味着基层政府应该“放下架子”，即放弃命令式、压力式的统治和管控。任何控制、管制等中心化治理思维的最直接后果，就是导致其他主体仅仅作为治理中心的附庸，甚至旁观者而置身其外，也不需要承担责任。这就是乡村“微治理”中其他主体参与冷漠、被动和应付的原因。基层政府的全包全揽，操作执行固然方便了，政府意图也能得以贯彻，但是基层政府也由此承担着全部责任。事实上任何管控的实质都是信息的单向性输出，其他主体只能是被动地接受信息，被动地执行和遵从，当然也不用承担任何责任，积极性当然也无从谈起。这便是“旁观者”“被代表者”存在的根源。 “放下架子”恰恰是基层政府积极行政的现实选择。基层政府“放下架子”，其实质就是让乡村所有治理主体实质性地参与而并非形式上、象征性地参与。在乡村环境这一“微治理”问题上，对乡村环境的治理愿景、治理方案及如何有效等许多问题上，基层政府并不具有优势。因此“放下架子”就是“放心”地让村民去做，从治理目标、措施、过程到效果评估，所有主体平等地对其决策和执行提出意见。基层政府在整个治理共同体中，主要是通过政策、制度的供给，去引导乡村不同主体的参与，协调彼此之间的分歧，并不断激活参与主体的活力和热情。大量成功案例证明了这种“放”在乡村“微治理”中的重要性。
4.治理共同体实质上就是利益共同体，就是乡村不同治理主体间的利益合作关系。乡村治理的核心是村民权利的实现与权益的尊重。基层政府“微治理”下的积极行政，涉及的都是民众最为具体、鲜活且多样的利益诉求，村民“参与行为是基于保护自身具体利益而产生的一种类似‘刺激反射性’行为，而不是基于对民主信念的认知与诉求。”[6]忽视村民多样的、零碎零散的利益诉求，或者一味地过高估计农民的觉悟水平，就必然难以真正调动不同主体尤其是村民的参与，使治理共同体成为虚幻的、无法实现治理目标的组织。因此，治理共同体实质上是利益共同体，就是正视并兼顾这些利益并努力去实现利益诉求的共同体。这就意味着基层政府在治理利益上必须摒弃施舍、独享的利益观念而转向合理回报、共享的利益观念。也就是说，基层政府以外的其他治理主体在环境治理中所获利益不是政府施舍的结果，而是他们参与环境治理应有的合理回报及村民正当利益的有效实现；基层政府应该与这些治理主体共享这份利益而不是政府独享。基层政府的任何利益独享的做法，都会导致共同体无法进行下去。
因此，重视不同治理主体的利益关切，体现并照顾不同主体的利益诉求，尤其是重视村民利益的获得感，是共同体合作顺利的保证。同时，对于乡村社会而言，实实在在的利益获得才有说服力。就乡村环境治理而言，基层政府积极行政中更应该凸显村民利益尤其是经济利益获得，无论是废水收集、垃圾处理、休闲场所建设，都应基于村民的需要，而并非基层政府的政绩需要。为此，治理工作方法上采取先示范再推广，先个别后铺开，通过老百姓看得见的实惠，来达到在典型示范下全面推开环境治理工作，可能比传统行政的“做工作”“搞运动”更为有效。比如污水收集处理，先从少数理解支持的村民和企业入手，通过实实在在的好处吸引更多的人加入，从而取得整个治理的成效。
基层政府积极行政，既是基层政府顺应乡村现代化的客观要求，也是乡村社会发展及其振兴的必然。不断推进基层政府治理创新，提升基层政府治理能力，是基层政府适应乡村社会治理与发展新变化的应有之策。为此，需要基层政府立足于基层之“微”，从“微”的实际出发，深入“微”的治理环境中求得“微”的结构及其特征，才能克服积极行政实践中的简单化、程式化及经验式理解，这样积极行政才能真正做到有成效，“好事”才能办好。
肾脏病变：肾病引起的水肿有急有慢，急性病相对容易治疗，慢性肾病则往往积重难返。故及时发现、及时治疗非常重要，必要时还需肾脏穿刺以明确诊断、指导治疗。肾脏病患者的日常饮食亦要加以调养，症状较轻且合并血浆蛋白降低时，不妨多吃一些高蛋白食物，如鱼、蛋和奶等（而中重症肾病特别是合并尿毒症的患者则需限制蛋白的摄入）；萝卜、冬瓜和丝瓜等也有明显的利尿作用。
对标国外先进技术，渤海装备目前已先后完成中国石油集团公司科研项目6项，专利申报26项，技术攻关48项，为产品升级换代、适应用户新的更高要求提前做好技术储备。
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Governance to village :difficulty and realistic choice of positive administration of grass -roots government —Taking the positive action of rural environmental governance of grass -roots government as an example
XIONG Xiao-qing
(School of Marxism ,Gannan Normal University ,Ganzhou ,Jiangxi 341000,China )
Abstract ： Positive action has become the normal practice of grass-roots government administration in the new era. Positive administrative behavior of some grass-roots governments have been confronted with the dilemma of "good things are difficult to achieve" because of the non-participation, non-cooperation and even obstruction of village society. The root of the problem lies in the fact that some grass-roots governments are not able to start with the village governance and are accustomed to the traditional way of management, control and command. In order to overcome the dilemma of environmental governance, grass-roots governments should further change their administrative concepts, innovate administrative models, and establish a win-win governance community based on activating the participation vitality of different governance bodies in rural areas.
Key words ： grass-roots government; environmental governance; governance community
[收稿日期] 2019-07-26
[基金项目] 国家社科基金项目(18BKS127)。
[作者简介] 熊小青(1964-)，男，教授，硕士生导师。研究方向：环境与社会发展。
[中图分类号] F323.8
[文献标识码] A
[文章编号] 1671-6922( 2019) 05-0018-07
[DOI] 10.13322/ j.cnki.fjsk.2019.05.003
(责任编辑: 郭心悦,华启清)
标签：基层政府论文; 环境治理论文; 治理共同体论文; 赣南师范大学马克思主义学院论文;