加强宏观调控与完善财政货币政策的思考，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,货币政策论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国进入建立社会主义市场经济体制的新时期以来，经济发展出现了强劲增长势头，市场机制开始发挥出巨大的积极作用和无尽的生机与活力，市场在经济建设中的基础性作用日益显现。但市场固有的自发性、盲目性和滞后性即通常所说的市场失效在社会主义条件下依然存在。市场失效必然导致经济运行秩序的紊乱和社会资源的巨大浪费。为了避免市场失效，国家必须以实现经济总量平衡和整体结构优化为主要目标，以财政货币等经济政策和经济杠杆为主要手段，对经济运行加以适度的干预、调节和校正，避免因市场失效造成经济无序波动和运行秩序紊乱。实践表明，市场化程度越高，国家对市场的正确指导和调控就越有力、越灵活有效。所以，现代市场经济实质上是国家宏观调控下的市场经济。
财政货币政策是最基本的宏观调控手段
社会主义市场经济体制下，国家对经济运行进行宏观调控最基本、最核心的是财政政策和货币政策。实践表明，财政收入与财政支出及其变动和货币供应量与需要量及其变动，同社会总需求与总供给及其社会总需求的波动，有着内在的必然联系。财政政策与货币政策就是利用这种联系，制定和实施的财政收入与财政支出、货币供应量及其货币供应量与货币需要量的相互联系的基本原则、方针、措施和规范。财政政策是国家针对特定经济对象为了特定经济目标，运用税收、公债、公共支出、政府投资、补贴等工具，依靠行政权力强制实施的一种经济手段。货币政策是国家运用货币发行规模、利率调整、存款准备金率、再贴现率、公开业务市场、信用等工具，按照市场机制原则实施的一种“天生平等”的经济手段。无论是财政政策还是货币政策，其众多工具中的任何一项发生变动，都会程度不同地直接或间接地引起社会总需求与总供给的变动。所以，财政政策对于国民收入和社会财富的分配、社会资源的配置、经济结构和社会总需求等具有直接的、强制性的调控作用，货币政策对于社会总需求与总供给的直接平衡、通货膨胀总水平、消费与储蓄和投资的比重、市场稳定等有直接的、决定性的调控作用。例如国家通过税收政策的变动，引导资金投向的转移、收入分配结构的改变、进出口结构的变化，鼓励或抑制某些产业或产品的发展；通过直接或引导投资以及财政补贴等政策的变动，鼓励或抑制某些特定的瓶颈产业、新兴产业、关系国计民生的重要生产资料和生活资料的生产与流通；通过紧缩银根、变动货币发行量等，能够很快控制经济增长速度，实现对经济总量直接而有效地控制。因此，社会主义市场经济条件下的宏观调控，从一定意义上讲就是国家运用财政政策与货币政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策配合，促进国民经济健康、有序、稳定、协调发展。
宏观调控不力与财政货币政策错位
近年来，我国经济一直处于持续、快速发展状态，经济运行秩序有了较大好转，经济增长质量也大大提高。但是，宏观经济运行调控不力和多重矛盾交织缠绕的现象依然存在。造成这种状况的原因很多，且是多种因素综合影响的结果。但最直接、最关键的是财政政策与货币政策错位。
首先是两大政策的功能“不定位”。虽然财政政策与货币政策对于经济总量和经济结构都具有调控功能，但它们的本质特性决定了财政政策的主要功能是调控经济结构，货币政策的主要功能是调控经济总量。因此，实际工作中应当明确界定两大政策的调控功能、重点和方式，并根据不同时期的经济状况灵活运用其不同功能对经济运行进行宏观调控。然而，长期以来我们对调控经济总量和经济结构的财政政策与货币政策的功能并未严格区分和界定，甚至将两大政策的功能混同，致使两大政策不明确各自的功能和调控的对象、重点与方式，在调控中应当发挥什么样的作用和怎样发挥作用，导致了宏观经济运行秩序紊乱，宏观调控功能失效。例如当经济过热、增长失衡时，国家运用货币政策，通过紧缩银根和限制货币发行量来控制经济总量。在调控经济总量的同时，没有利用市场机制对国有企业实行优胜劣汰，并适时运用财政政策，通过税赋、投资、补贴的变动等，鼓励、扶持或限制某些地区、产业、行业和产品的发展，从而改善经济结构。因此，当经济紧缩到一定程度尤其是国有企业普遍因银根紧缩、资金紧缺而无法克服困难、走出困境时，在各种压力下，往往通过货币扩张推动新一轮经济扩张的到来，其结果是经济每扩张一轮，经济结构就恶化一步。大量资金在经济扩张时逆向流动，致使重复建设、“泡沫经济”屡屡呈现，经济效益不断下滑，国有企业难以从“要死大家一齐死，要活大家都得活，谁也别想活得好，谁也不担心活不了”的困境中解脱出来。当经济结构恶化到一定程度时，由于国家财务尤其是中央政府财力不足等诸多因素的制约，国家不得不通过放松银根，发放“政策性贷款”来扩大某些区域和行业的投资，暂时缓解结构性矛盾。
其次是两大政策互相“越位”。由于两大政策的功能长期不定位，加之近年来财政收入软化、支出刚化、管理松化、职能弱化、手段僵化和政策偏差，财政、金融急于摆脱困境，致使许多情况下应由货币政策解决的经济总量调整问题改由财政政策履行，本应在经济结构调整中发挥作用的财政政策变为了经济总量增长的推动力。其主要表现：一是用银行贷款充任财政拨款和财政补贴。近年来，一些应由财政拨款或财政补贴的政策性支出，由于国家财力不足而大量改由银行“政策性贷款”充顶；二是用银行贷款维系亏损与日剧增的国有企业；三是用银行贷款支撑着巨额“自筹投资”，例如1994年国有单位1万多亿元投资中，说不清道不白的“自筹投资”和“其它投资”达60%。抽查表明，绝大部分来自于银行贷款；四是用银行贷款支付改革成本和交纳税收；五是财政信用严重扭曲。近年来，我国除国债等政策性或有专门用途的财政信用资金外，各种名目的财政信用资金急剧膨胀，其功能也大大走形变样，甚至在一定程度上与银行信用混同，使之失去了本来的意义和作用。
再次是两大政策的调控功能“不到位”。财政政策与货币政策都是通过资金和货币的调控实现对经济的宏观调控，也就是通过对资金总量、结构和流动的控制与引导，以保持社会经济健康、有序的发展。然而，近年来社会资金总量、结构与流动大量扭曲和畸形发展严重。其主要表现是资金总量持续快速增长；资金规模急剧扩大与资金结构严重失调、资金供需失调与资金“盲流”严重并存。1995年，社会资金总量是1991年3倍。在如此庞大的资金规模中，居民高达70.4%，较1991年增长了1.6个百分点，企业部门占16.1%，比1991年下降了1.7个百分点，政府部门仅占13.5%。由于资金规模急剧膨胀而资金结构严重向个人倾斜和不断分散，虽然资金总量呈持续快速增长之势，资金总规模已超过经济发展速度，但国家财政因财力不足而困难重重，国有企业因资金严重不足而步履艰难。究其原因，除了资金结构严重失调外，一是大量资金盲目流动，据估算，1994年国有单位1万多亿元投资中，30%左右投向了“泡沫经济”。二是在现行经济体制和资金结构态势下，大量资金处于失控状态，社会游资猛增。分析推算当前社会投资近一半处于失控状态，社会游资至少超过2000亿元。否则，各级各部门各单位在资金极度紧张的情况下，每年的“自筹投资”和“其它投资”占社会投资总投资一半以上，其资金从何而来？三是由于管理松驰和利益驱动，许多企业单位在抱怨资金严重缺乏的同时又将大量公款私存或大量截留、转移国家资金形成巨额的“体外”资金。
财政货币政策的选择与完善
近年来，一些同志根据不同类型财政货币政策的一般特性，认为政府实行的是紧缩性财政货币政策。从近年来出现的较大财政赤字、通货膨胀严重、银根较紧、资金短缺等现象看，我国确实需要也实行了紧缩性财政货币政策。但从国民经济运行状况和结果、从税收变化、财政收支状况以及货币发行和信贷规模等方面看，政府虽然力图实行紧缩性财政货币政策以调整经济结构，优化资源配置，促进国民经济的良性循环和社会主义市场经济体制的建立。然而由于“两个转变”刚刚开始，各种矛盾相互交织缠绕，致使近年来实行的并不是理论上所说的扩张性、紧缩性或均衡性财政货币政策。就货币政策而言，近年来货币流通与信贷分散、失控、结构失调、规模外和制度外急剧上升，利率调节失灵的现象较为严重。从财政政策看，首先是收入紧支出松。资料表明，1980年到1995年的16年间，经济规模和经济实力不断扩大，而国家财政赤字却越来越大，财政状况越来越拮据，越来越难以摆脱困境。造成这种状况的主要原因，一是财政收入占GDP的比重不断下降。16年来，GDP增长了11.8倍，而财政收入仅增4.9倍，1980年财政收入占GDP的23.32%，1995年下降为10.8%，比工业发达国家低24—30个百分点，比发展中国家平均水平低14—16个百分点，1995年硬赤字621.44亿元。二是收入严重流失。例如，1978年以来，工业企业销售收入年均增长18%，而所得税为零增长，1994年个人收入总额31536亿元，征收个人所得税72亿元，如果以5%从低计征则应增收1500亿元；1994年进口额为人民币10425亿元，按36%的规定税率应征关税3600多亿元，实际仅收关税3.17%计330亿元，即使扣除必需的减免税后也应征收2000亿元以上。三是支出剧增。资料显示，1978年到1994年，国家财政支出增长4.2倍，比同期财政收入增长高出0.3倍，其中行政管理费用支出增长13.8倍，年均增长18%：1978年行政管理费支出仅占财政总支出的4.4%计49亿元，而1994年上升到12.5%计726亿元。
其次是中央紧地方松。资料表明，1978年以来，我们在减税让利、减政放权、转换经济体制、调整种种矛盾的同时，由于没有及时划清各级政府的职责与事权，加之事权与财权脱节和财权严重分散等现象并未消除，因而事实上存在中央政府财政相对很紧地方政府相对较松的状况，致使中央政府的财政收支比重在很不合理且大大低于国际水平的情况下逐年下降：1995年与实行分税制前的1992年相比，中央政府财政收入增长了1.67倍，但支出却增长了1.8倍，财政赤字也增长了1.63倍；1995年中央政府财政支出的债务依存度高达50%。与此同时，从我国16年的平均情况看，中央政府财政收支所占比重较经济发达的联邦制国家如美国平均低15～30和5～10个百分点，较经济发达的中央集权制国家如法国平均低20～40和15～25个百分点。
再次是预算内紧预算外松。资料显示，我国财政预算收入占GDP的比重很低，1995年仅为10.8%，但财政预算外收入一直高达15～18%，且收支增长幅度均大大超过预算收支增长幅度：1992年预算外收入与预算内收入几乎相等，预算外支出相当于预算内支出的87.3%，1993年以来虽有下降，也仍相当于预算内收支的一半。
第四是制度内紧制度外松。近年来，游离于国家预算即不纳入国家财政管理、不受国家财政制度约束的各种基金、集资、各种行政性收费和“小金库”、帐外资金、“三乱”行为越来越多。这些资金的收、支既不规范也没有任何监督制约。所以，人们称之为“非秩序财政资金”或“非规范公共收入”，也就是我们通常所说的“第三财政资金”。由于职责不明、权责不分、法纪不严，因而近年来“第三财政资金”以多种形式急剧膨胀。有关人士估算，目前“第三财政资金”已是“三分天下有其一”。
第五是结构紧总量松。近年来，国家财政结构性紧张越来越突出。以财政支出为例，一是基础性投资严重滞后。资料显示，16年来，我国基础产业和基础设施发展在本已严重滞后的情况下，其固定资产投资比重下降了10个百分点。二是财政资本性支出严重不足。资料显示，财政资本项目支出占GDP的比重已由1978年的14.9%下降为1992年的3.9%。三是教育、科技投入缺口很大。
为了确保社会主义市场经济健康有序、协调稳定发展，必须改变财政货币政策松紧失调、紧则卡死、松则失控的状况，选择和实施恰当的、适合我国情况的财政货币政策。实践表明，经济运行是纷繁复杂、多变互动。所以，实际工作中，不能单纯、片面强调实施扩张性或紧缩性的财政货币政策，必须从有利于实现“两个转变”、优化资源配置、保持总供求大体平衡和通货膨胀基本稳定、加快经济结构调整促进社会经济稳定协调和有序增长的目标出发，选择“有紧有松，松紧适度，有调有控，调控结合”的财政货币政策。就财政政策而言，必须适度紧缩支出加大收入、紧缩地方政府财政收支比重加大中央政府财政收支比重、调整支出结构，严格控制国债发行规模和预算外收支，坚决取消制度外收支；就货币政策而言，必须适度紧缩货币发行、减少流通中的货币量、加快货币流通速度、调整信贷结构和资金流向，提高信贷质量，严格控制超经济货币发行，坚决取消体制外信贷活动和货币流通。要使这一政策得以有效实施，首先必须严格控制财政赤字。在我国资金较为紧缺、投资不断膨胀、需求极其旺盛的情况下，财政赤字超过一定限度，必然迫使国家大量增发货币和财政大量向银行借款或大量发行国债，对货币供应量形成强劲的拉动和压力，导致通货膨胀和社会供求总量矛盾的激化。
其次必须尽快改变政府性支出格局。当前政府财政收入虽然非常紧张，但政府性支出却严重失控。现实的“政府性支出＝经常性预算收入+建设性预算收入+债务收入或银行借款+预算外收入+制度外收入”。经验表明，债务收入过大，财政支出的债务依存度过高，银行的财政性借款过多，对经济发展是极为不利的；预算外尤其是制度外支出的存在，必然导致财政资金分散和收入大量流失，政府公共分配秩序紊乱和乱支滥用严重，加剧固定资产投资和消费基金恶性膨胀，以及经济结构不断恶化，助长不正之风和腐败现象的滋生和发展。因此，当前必须坚决割掉制度外收支，坚决取消所谓“第三财政”；逐步缩小最终取消预算外收支即通常所说的“第二财政”；逐步缩小债务收入和在银行的财政借款，以减少财政支出的债务依存度，使国家财政收支逐步规范并步入良性循环。
第三，必须正确运用两大政策并使之密切协调配合。财政政策与货币政策具有各自的特点、重点和独立性。实际工作中，必须对两大政策准确定位，按照两大政策的不同功能独立发挥其作用。从总体上看，财政政策主要是调节经济结构，其特点是强制性和无偿性；货币政策主要是调节经济总量，其特点是经常性与有偿性。那么，凡是经营性资金、有偿使用的资金原则上都应由银行信贷解决，属于货币政策范畴；凡是资本性资金，无偿使用的资金原则上都应由财政解决，属于财政政策范畴。按此原则，一是必须采取有效措施，使财政与货币政策逐步“归位”。当前财政信贷资金、应由财政弥补的政策性亏损、国家物资储备、应由财政注入的资本金和以贷款交纳税收等均达相当惊人之数，因此，必须尽快规范财政信用的范围和限度，逐步缩小并最终取消财政性透支，逐步归还由银行贷款垫支的应由国家财政注入弥补和拨付的资本金、政策性亏损和国家物资储备资金，坚决取消以贷交税。二是必须尽快完善各级政府间财政转移支付制度、收入分配和财政补贴政策。三是必须集中货币发行和债务发行权，各级地方政府、各部门、各企事业单位无权干预银行信贷，银行不得迫使企业以税还贷。四是必须转变货币政策调控的重点与方式，逐步完善市场、疏通渠道。也就是要将货币政策调控的重点由经济增长逐步转向币值稳定，逐步发展资本市场，实现利率市场化、信贷竞争化，引导储蓄向投资转移。五是必须在保护两大政策相对独立发挥作用的前提下，紧密协调配合、联合行动、取长补短、相得益彰。
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