农地保护：市场失灵与政策失灵，本文主要内容关键词为：农地论文,政策论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地利用私人决策与社会决策的张力：一般分析
设土地资源总量为K，且存在稀缺特性，土地资源主要有两大用途：农业用途和非农业用途；设农业用途和非农业用途的土地资源（简称农地和非农地）数量分别为k[，1]和k[，2]，净收益分别为NR[，1]和NR[，2]，边际净收益分别为MR[，1]和MR[，2]，并为本用途土地利用水平的函数，且遵循土地报酬递减法则；假设土地资源可以在两用途之间无障碍地转换（注：实际上，土地资源的自然属性具有差异性，不同用途对土地也有不同的要求。但是，为研究问题方便，并考虑到适合农业用途的土地大都能适合非农业用途，因此我们作这样的假设。进一步地，即使存在不同用途转换上的困难，也可以通过转换成本得到反映，并不影响研究结论。）。
要实现土地资源最优化配置，必须满足：
最优化条件是：Max S=NR[，1]+NR[，2]s.t k[，1]+k[，2]≤K，NR[，1]=f（k[，1]）NR[，2]=f（k[，2]）
显然，当且仅当MR[，1]=MR[，2]时才能使净收益之和达到最大。土地资源两用途配置见图1。
图1 土地资源的两用途配置
图1中，E点成为土地资源配置的均衡点。此时，农地利用数量为k[，1]，非农地利用数量为k-k[，1]。如果土地资源是充裕的，则由MR[，1]=0和MR[，2]=0所确定的最优农地和非农地数量分别为k[，1]’和k[，2]’。K＜k[，1]’+k[，2]’，表明土地资源是稀缺的。
无疑，土地资源在农业用途和非农业用途之间的配置与两种用途的边际净收益有关。边际净收益的变化会引起土地资源在不同用途之间配置数量的变化。
从逻辑上不难理解，如果土地资源配置私人最优决策与社会最优决策不相一致，就会产生土地资源私人利用和社会利用的矛盾，由此需要政府从社会公共利益的角度出发，对土地资源利用进行必要的干预。
（一）土地资源利用的私人决策
为研究问题方便，我们作下列假设：土地资源两用途配置不受劳动、资金、技术等的限制（注：实际上，土地资源利用必然要求一定的劳动、资金、技术等与之匹配，否则，会影响到土地资源效率的发挥，影响到土地利用的净收益。特别地，劳动、资金、技术等因素的限制可能会使土地资源只能被用于某一用途。但这一问题可借助于转换成本进行技术处理，并不影响研究结论。），两用途的相互影响可以忽略不计。对私人决策而言，影响土地资源两用途配置的因素主要有土地产品价格、生产成本、转换成本（注：应该说，土地产品产量也是影响土地资源两用途配置的一个因素，但考虑到土地产品产量主要由生产函数决定，而生产函数又往往取决于技术发展水平。由于在一定时期内技术发展水平具有相对的稳定性，且在正常情况下技术的作用具有无偏性，因此我们不考虑土地产品产量对土地资源配置的影响作用。）。（1）土地产品价格。假定农产品市场和非农产品市场都是完全竞争市场，因此，对私人决策而言，土地产品价格的变化会引起边际净收益曲线的上下移动，进而引起土地资源两用途配置数量的变化。（2）土地产品成本。农产品成本上升，减少了农地净收益，相应地，农地数量减少；非农产品成本上升，减少了非农净收益，非农地数量减少。因此，农产品成本对农地数量有反向作用，非农产品成本对农地数量有正向作用。（3）转换成本。土地用途转换不会无成本地发生。转换成本的存在减少了土地用途转换后的预期净收益，相应地减少了土地资源的转换量，由此减少新用途土地利用数量，因此，转换成本的大小与新用途土地资源配置数量成反比。特别地，当转换成本极大时，就会使土地用途具有一种“粘性”。一般地，转换成本具有下列特性：土地农业用途转变为非农业用途的转换成本较低，非农业用途转变为农业用途的转换成本较高。
（二）土地资源利用的社会决策
从社会的角度分析土地资源的两用途配置，不仅要考虑到土地利用的私人收益和私人成本，而且要考虑其行为的外部性。对社会而言，社会收益=私人收益+外部收益；社会成本=私人成本+外部成本。土地利用的外部性十分明显。土地利用的外部性主要表现为当代人之间的外部性和向未来延伸的外部性（钱文荣，2001）。
农地利用的社会收益包括取得土地产品的直接性生产收益和外部收益。土地农用的外部收益不仅表现为为农业生产和农村经济的发展提供物质基础和生产资料，以其基础性作用促进了国民经济的增长和发展（黄守宏，1994），而且土地农用还具有生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部收益（萧景楷等，1999）。
土地非农社会成本不仅包括私人成本，而且包括外部成本特别是使用者成本。使用者成本是指现在使用某种资源而不是留给将来使用所产生的成本。这一概念由Alfred Marshall首创，Bain（1937）、Davidson（1963）、Adelman（1972）等将这一概念应用于研究可耗竭资源的动态配置问题。同样，土地农用所产生的外部成本及非农用所产生的外部收益也会引起社会净收益曲线的变动。不难理解，农地外部收益、非农外部成本对社会农地利用水平有正向作用，农地外部成本、非农外部收益对社会农地利用水平有反向作用。
（三）土地资源利用私人决策与社会决策的张力
土地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不相一致，导致土地资源私人配置与社会配置的不相一致。借助于图2，我们可以清楚地发现这一点。
图2 土地资源的社会配置
图2中，由私人边际净收益MR[，p1]和MR[，p2]所确定的私人土地利用均衡点为Ep，此时农地利用水平为Kp；由社会边际净收益MR[，s1]和MR[，s2]所确定的社会土地利用均衡点为Es，此时农地利用水平为Ks。外部性的存在，使土地资源利用私人最优决策水平偏离了社会最优决策水平。这就要求政府对人们的土地利用活动进行必要的干预（注：科斯在其经典名篇《社会成本问题》中为我们揭示出解决外部性问题的两种思路：科层机制和市场机制。按照科斯的思路，外部性问题的解决也可以运用市场机制（R.H.Coase，1961），但采用市场机制解决土地资源利用中存在的外部性问题，其交易成本十分高昂。基于此，各国普遍采用政府手段，即科层体制。），以实现社会范围内土地资源配置的帕累托最优。
土地资源配置私人决策与社会决策的张力呈现以下几种状态：
状态1：土地农用不存在外部性，但非农利用行为产生外部收益，增加了社会非农净收益。见图3。
图3 状态1
图3中，私人土地资源配置的均衡点为Ep，社会土地资源配置的均衡点为Es。由于私人决策的农地最优利用水平Kp高于社会的最优水平Ks，政府对私人的土地非农化行为往往采取鼓励性的政策，促进土地非农化。
状态2：土地农用不存在外部性，但私人土地非农利用行为产生外部成本，减少了社会非农净收益，见图4。
图4 状态2
图4中，私人土地资源配置的均衡点为Ep，社会土地资源配置的均衡点为Es。由于私人决策的农地最优利用水平Kp低于社会的最优水平Ks，政府对KpKs数量的农地进行必要的保护。
状态3：土地非农用不存在外部性，但土地农用形成较多的外部收益，使农地社会净收益高于私人净收益。不难理解，土地农用外部收益的存在使私人决策的农地最优利用水平低于社会的最优水平，政府由此需要对农地进行必要的保护。
状态4：土地非农用不存在外部性，但土地农用形成较多的外部成本，使农地社会净收益低于私人净收益。同样，土地农用外部成本的存在使私人农地最优利用水平高于社会的最优水平，政府对私人土地非农化行为往往采取鼓励性的政策，促进土地非农化。
状态5：土地农用产生外部收益而非农用产生外部成本。这既增加了农地的社会净收益，又减少了非农用的社会净收益，导致社会的农地利用水平高于私人的农地利用水平。
图5 状态5
图5中，私人土地利用的均衡点为Ep，社会土地利用的均衡点为Es，政府需要采取农地保护措施，限制土地非农化。
状态6：土地农用和非农用均产生外部收益。这一状况既增加了农地的社会净收益，又提升了非农用的社会净收益。
图6 状态6
图6中，私人土地利用的均衡点为Ep，社会土地利用的均衡点为Es。由于农地外部收益对社会农地利用水平具有正向作用，而非农用外部收益对社会农地利用水平具有反向作用，因此，私人决策与社会决策不一致的程度取决于两者作用的大小。相应地，政府的政策选择是抑制还是鼓励农地非农化将取决于具体情况。
状态7：土地农用产生外部成本而非农用产生外部收益。这既减少了农地的社会净收益，又增加了非农用的社会净收益，导致私人农地利用水平高于社会农地利用水平。据此，政府往往采取鼓励农地非农化的政策。
状态8：土地农用和非农用均产生外部成本，这既减少了农地的社会净收益，又减少了非农用的社会净收益。与状态6相类似，由于农地外部成本对社会农地利用水平具有反向作用，而非农用外部成本对社会农地利用水平具有正向作用，因此，私人决策与社会决策不一致的程度取决于两者作用的大小。相应地，政府应根据具体情况选择合适的土地利用政策。
从上面的分析中不难看出，土地资源配置私人决策与社会决策之间存在张力。为实现土地资源社会配置状态的帕累托最优，就必须对私人的土地利用行为进行干预，这是世界各国普遍采用土地利用干预政策的重要原因。特别地，当私人土地利用决策与社会利用决策的分离出现状态2、状态3、状态5以及状态6、状态8时，政府就需要采取农地保护政策。
二、农地保护政策失灵：目标失误与执行的不完全性
（一）农地保护政策目标失误
1.私人土地利用净收益测定的困难性 由于土地资源的特殊性，私人掌握的土地利用信息往往比政府更为充分，而且市场经济条件下并不存在有效的激励机制诱使私人向农地保护政策制定者如实报告私人的成本、收益、相反，私人土地利用者甚至有可能利用信息优势，为最大限度地谋取自身的利益，进行逆向选择；另一方面，搜集信息需要花费成本，政府作为理性的政策制定者，其信息的搜集量将由信息的搜寻成本与收益所决定，这就使政府搜集的土地利用最优信息量小于完全信息量。结果是政策制定者很难完全掌握并准确描述私人的净收益函数。
2.社会土地利用净收益测定的困难性 要准确把握社会的净收益函数，就必须准确把握和度量土地利用的外部收益和外部成本。但是，外部性的度量不仅存在着私人土地利用信息搜集的困难，而且在一些情况下甚至存在着外部性信息的不可获得性和不可度量性。例如，对农地的外部收益，尽管我们可以用“农业是国民经济的基础”这一经典名句来描述土地农用对社会经济发展的贡献，但对其如何度量以及如何在社会收益中加以反映，却比较困难。外部性计量的困难使政策制定者难以准确测定社会净收益函数。
3.时滞与农地保护政策目标失误 由于影响净收益的诸多因素会发生变化，相应地，土地利用私人最优决策与社会最优决策的不一致状态也会发生变化，这要求政府适时调整农地保护政策。但是，搜集、处理变化的信息需要一个过程，政策的制定和调整也需要一个过程，而且原有农地保护政策的运行存在一种“惯性”，这种状况使农地保护政策目标与变化的客观条件之间存在一个“时滞”。时滞的存在往往导致农地保护政策目标失误。
4.非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突政府政策目标具有多元化，包括充分就业、促进经济增长、稳定物价等，并且就某一时期而言，政府的政策目标会有所侧重。尽管从根本上讲，政府农地保护政策目标的实施有助于政府其他政策目标的实施，但有时政府的非农地保护政策目标会与农地保护政策目标发生矛盾。政府政策的理性选择必然是“利之中取大，害之中取小”。如中国目前仍然是发展中国家，促进经济增长、尽可能快地提高人民的生活水准为当今政府的第一政务。由于土地非农用比农用具有更高的直接经济收益，因此，当非农地保护政策目标与农地保护政策目标发生矛盾冲突时，政府的政策选择往往是牺牲后者。非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突不能不影响到农地保护政策目标的确立。
（二）农地保护政策执行的不完全性
1.农地保护政策执行合约的不完全性 现代合约理论表明，在有限理性和交易成本为正的世界里，合约不可避免地具有某种不完全性（斯蒂格利茨，1999），这种不完全性不仅可能是由于语言限制、疏忽等技术性因素，而且可能是由于签订完全合约的高成本以及由信息不对称引起的不可缔约性（刘凤芹，2003）。
农地保护政策的执行离不开行政体制和行政组织网络。为保证农地保护政策的执行，上下级之间通常会采用签订责任状或目标管理责任制等形式，明确各级组织农地保护的权责利，这就在行政组织体制内形成农地保护政策的执行合约。但是，下列原因的存在使农地保护政策的执行合约无法避免不完全性：（1）由于土地资源是由土壤、岩石、植被、水文、气候等组成的自然经济综合体，具有显著的差异性、不同质性和多宜性等特性，这些特性导致土地资源定位和描述语言的困难，有时只能使用基本农田、优质农田等较为模糊的语言，这种语言上的限制导致农地保护执行合约语言的模糊或不清晰，进而引发合约的模糊或不清晰。（2）农地保护政策涉及的土地资源空间分布广、影响因素多，由于有限理性的原因，合约当事人不可能详尽了解土地资源利用的所有信息，这就不可避免地使合约存在某种可能的疏忽，并导致农地保护执行合约的不完全性。（3）出于经济合理性的考虑，当事人不可能穷尽所有的信息，而是基于成本收益的考虑选择合理的合约完全程度。显然，这种基于经济合理性考虑的合约安排可能会偏离完全合约水平。（4）一方面，下级组织往往对土地资源的数量、质量、分布、立地条件、土地利用的变动趋势、不同用途土地净收益水平等更为了解，具有信息优势，另一方面，上级组织不仅处于信息劣势，而且可能无法获得或无法确认一部分土地利用信息，这样具有信息优势的下级组织为维护自身利益，可能会进行逆向选择，诱使上级组织签订于已有利的农地保护执行合约，致使农地保护政策并不能通过合约的签订得到有效的贯彻执行。（5）农地保护政策目标的确定涉及到众多的影响因素，有些因素具有相当的不可确认性，有些信息甚至不可获取。当缔约信息不可确认时，就会导致弱不可缔约性；当缔约信息既不可获得又不可确认时，就会导致强不可缔约性（施瓦茨，1999）。
显然，农地保护政策执行合约的不完全性必然导致农地保护政策难以得到非常准确到位的贯彻执行。
2.集体行动的困境与农地保护政策执行的不完全性 无疑，农地保护政策的执行决不是免费午餐，也需要花费成本和代价，农地保护行动是一个典型意义上的奥尔森式的集体行动。尽管位于行政组织网络中的各个成员都认识到农地保护政策实施的重要性，而且农地保护政策的实施确实能提高土地资源的社会配置效率，但是，由于不同等级和层次的行政组织具有不同于团队的纯粹的个人利益，这往往使农地保护政策的实施陷入集体行动的困境：如果某个个人的行动使集团的状况得以改善，而集团状况改善后个人所分享的收益与改善集团状况所付出的成本相比微不足道，集团成员又不同意分担实现集团目标所需要的成本或不能给予其不同于共同的或集团利益的独立的激励，则集团成员就缺乏采取行动的利益冲动（奥尔森，1995）。
诚然，为实现农地保护政策的预期目标，使各级组织农地保护行动符合农地保护政策的要求，政府可以采取奖励、惩罚等选择性激励制度。但是，“科层中的人们不可避免地发现他们自己显然处于个人自利与组织效率间的冲突两难困境之中”（盖瑞.J.米勒，2002）。对下级组织而言，尽管执行农地保护政策能有效地改善农地资源的社会配置状况，但他只能获得其农地保护行动所产生的部分收益，却不得不承担较多的农地保护成本，而且从他人那里免费得到农地保护这一公共物品的激励将进一步降低其农地保护的动力。另一方面，由于可能存在的监督、计量、信息不对称等原因，上级组织的选择性激励很难达到预期的目标。一个显而易见的结论是：面对既定的农地保护政策，各级组织往往从自身利益出发采取机会主义行动，进而影响到农地保护政策的有效执行。Williamson将机会主义行为解释为信息不对称条件下用欺骗手段寻求自利的行为（Williamson，1985），而Michel Crozier则将机会主义行为定义为“人们在任何情况下都要利用所有可能的手段获取他自己的特殊利益的倾向（Michel Crozier，1964）。
显然，集体行动的困境使组织成员的农地保护行为具有偏离社会最优状态的天然倾向，集团成员基于个人利益最大化所确定的农地保护最优水平低于社会的最优水平（钱忠好，2002），这就必然导致农地保护政策难以得到非常准确到位的贯彻执行。
三、简要的研究结论
土地资源利用中私人理性与社会理性的张力表明以净收益最大为决策基础的私人土地资源配置并不能自动地实现土地利用的社会帕累托最优，私人最优决策与社会最优决策的不相一致是政府实施农地保护政策的重要原因。但是，农地保护政策可能的目标失误及执行的不完全性往往导致政府的农地保护政策失灵。农地保护政策目标失误主要源于土地利用净收益测定的困难性、时滞的影响及非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突；农地保护政策执行的不完全性主要源于农地保护政策执行合约的不完全性和农地保护行动的集体行动困境。