政府回应机制的创新：从回应性到回应力，本文主要内容关键词为：机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府回应近年来成为学界研究的热门话题，国内学者从不同的角度对政府回应进行解析，探索出了多重视角下的政府回应机制，丰富了政府理论的研究体系。然而，如何在政府建设中认识回应的重要性，把握政府回应能力建设的方向，是创新政府回应机制的重要条件。基于此，以提升政府回应能力为回应性政府建设的落脚点，或能为破解政府回应机制建设中的难题开辟出新的路径。 一、政府回应研究的历史呈现 政府回应理论最初起源于西方，亚里士多德的法治论以及之后西方思想家提出的社会契约论、人民主权论等均或多或少涵盖了政府回应的基本思想。20世纪80年代旨在提高政府对于社会回应性的新公共管理运动使其重新成为国内外学者研究的对象。 从新公共管理运动中应运而生并最具代表性的理论是公共治理理论。其中，全球治理委员会关于治理的论述最具有代表性：治理不是一整套规则或活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。该理论认为公共治理不是政府单方面的规则和活动，而是政府与社会间合作共治的持续协调的过程，在此过程中可以看出的政府回应问题成为公共治理理论的重要论题。 国外对政府回应的研究很多，其中以美国公共管理学学者格罗弗·斯塔林(Grover Starling)的研究总结最为全面，他在《公共部门管理》一书中指出：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题，是公共管理责任的基本理念之一，是政府对公众所提要求做出超一般反应的行为。”斯塔林在本书中对政府回应进行了定性，指出政府回应的关键不仅在于政府要对民众的诉求作出反应，更应采取积极有效的措施来解决这个问题。 就目前来看，西方的政府回应主要指一种价值取向，即回应性，是现代公共管理的一个重要理念和价值诉求。 相较于西方学者对政府回应理论的探索，国内学者的研究起步较晚，有的也只是在西方政府研究之上的再研究：一方面，国内学者对于西方学者政府回应的“价值”理论持认同观点，对它的价值内涵给予了充分肯定；另一方面，国内学术界还对该理论进行了一定的升华，对政府回应提出另一种理解，即将“政府回应”视为一种政府行为和政治过程。即认同在公共管理过程中，政府对民众的需求作出反应并采取积极措施的过程，不仅是政府的一种实践行为，更是公民与政府互动的政治过程。 同时，也有学者在政府回应过程的基础上提出了“善治”的观点，最具有代表性的便是俞可平，他认为政府回应程度高低是善治的重要特点，并且“政府回应性越大，善治的程度也就越高。”其将“善治”作为回应性政府建设的出发点与落脚点，以“政府回应”为依据考量我国的善治程度，与我国建设服务型政府与和谐社会的目标不谋而合。基于建设社会主义和谐社会与服务型政府的需要，政府回应存在着重要的理论意义与实践意义。 二、我国在政府回应过程中存在的问题与思考 近年来，经过数次的行政改革，我国政府在回应能力方面有了很大的提高。然而，由于历史的原因，从公民素养、社会发展程度与当前政治环境分析来看，仍存在一些问题，主要表现为以下几个方面： 第一，民众回应观念缺失导致公民政治参与能力薄弱。由于受经济形势、政治体制和传统观念的影响，公民社会还不是很健全，主要表现为公民组织化程度低，权利意识与政治参与意识薄弱，这就导致了现阶段政府回应性的提高缺乏来自社会与公民的强大推力。可见，我国政府回应性的提高应不仅仅从组织内部入手，还包括提高公民政治素养，锻炼公民自觉参与政治的能力。 而促进公民自觉需要从以下两个方面入手：一要创新公民直接参与政治活动的民主形式与渠道，以多样化的政治表达形式有效增强政府对社会的回应性；二应大力发展参与式民主。众所周知，参与式民主是现代民主的主要特征，对促进当代中国的政治发展具有重要意义，提高政府的回应性能够使政府更加真切的了解民众的需求，弱化人们对政府的疏离感，培养人们对政治问题的关注。所以，提高政府回应性，能够有效地促进公民参与政治，推动公民自觉，建设成熟的社会主义公民社会。 第二，政府回应能力不足造成群体性事件频发。由于政府信息不公开、回应经验不足，造成现阶段群体性事件频发，严重影响了社会稳定。群体性事件，在我国曾被称为“治安事件”“突发事件”“群体性治安事件”，是指由人民内部矛盾引发，由部分群众参与，意图对政府或社会产生一定影响的群体性行为，如集体上访、静坐请愿、围堵党政机关等。 群体性事件是一种对社会民众表达自身意愿、提出相应要求而自发组织或无组织的聚集行为。而群体性事件发生的原因也是多种多样的，其中，环境污染、劳资纠纷、执法不当与拆迁征地等是群体性事件引发的重要原因。而这些问题发生的根源在很大程度上由于政府回应力不足，以至无法有效地反映民众的要求，造成信息反馈的闭塞，再加上社会发展水平低下与民众的政治素养不高，群体性事件很容易被引燃。例如，厦门PX项目事件及广东茂名事件等，政府获取消息的滞后与事后的消极反应，反映出当下政府回应机制建设的缺失。 第三，政府被动回应导致政府公信力下降。随着社会主义市场经济的蓬勃发展，民主政治的缓慢成熟，公民的民主意识逐渐提高，提高政府公信力成为现阶段政府的重要命题。然而在现阶段政府回应的信息反馈环节上可以发现，由于政府回应的低效率、不透明，造成民众对政府回应的不满意。 可见，政府被动回应不仅加剧了民众对政府的冷漠感，降低民众对政府的信任度，而且会造成政府公信力下降。回应是双向的。而不是任何一方的“独角戏”，只有双方积极有效的交流才能增强双方的了解，提高事物的可操作性，加快事件的解决，提高政府回应力能有效促进政府、社会与民众三方的有效交流，推动官民互信。 此外，当前的经济发展水平、文化发展程度与政府形象受损等原因也导致我国政府回应能力提升遇到瓶颈，这便需要我国政府以“服务”为宗旨，以“善治”为目标，以“社会公众”为根本，从各个方面探寻政府回应机制建设的路径方向。 三、提升我国政府回应能力的路径选择 就建设以“善治”为落脚点的回应型政府而言，首先要加强政府回应能力建设，提升政府回应能力进步的空间，这便需要认识到提高政府回应能力的价值内涵、建设服务型政府的法律措施、制度建设与相关的技术推进，这样才能更好地探索政府回应机制的创新路径。 (一)价值关怀：充分认识政府回应能力的价值内涵 1.充分尊重公民权利：公民表达的相关民主权利，落实政府回应与公民参与的一致性 在建设社会主义和谐社会的进程中，公民权利是不可忽视的关键部分。正如美国学者Huntington提出：公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。公众参与是决策民主化的逻辑起点和核心内容，公民的积极参与能够有效促进政府公共决策的民主化，而公民参与和政府回应又是政府决策的两个方面，只有当公民能够在政治过程中自由表达自己的观点，才能够有效地影响政府决策行为，才能够将自己的利益要求转化为决策问题。所以，充分尊重公民表达与参与政治的权力，落实政府回应与公民参与的一致性，才能够有效地完善回应型政府的建设。 2.服务型政府建设的价值意蕴：基于政府回应能力提升的服务型政府建设的路径思考 21世纪伊始，我国一些地方政府就开始陆续提出建设服务型政府的目标，从而掀起了新一轮政府改革的高潮。在我国，有学者将“公共服务型政府”表述为：“公共服务型政府是按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位，依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本目标是公众满意。”那么，服务型政府要求政府能够在较短的时间内制定出能反映公众需求的政策，以较低的成本满足公众的需求，这便需要不断地提高政府回应力。不断地提高政府回应能力，可以有效解决和平衡社会各利益主体、尤其是弱势群体的诉求，化解当前经济社会发展过程中出现的矛盾和问题，有利于服务型政府的建设，实现社会和谐，促进社会主义市场经济发展。 (二)法律措施：建立政府回应力的法律保障措施 近年来，我国的法治建设取得了较为显著的成效。然而，由于现阶段法治环境的不完善与公民的法治思维不成熟，特别是一些具有影响力的负面事件的发生使得政府被动回应，形象受损，政府公信力大大下降。政府被动回应不仅难以增加政府的合法性，反而加剧了政府合法性的流失。这便需要政府提高政府回应能力，制定相应法律法规，建立政府回应力的法律保障。 提高政府回应力，建设回应型政府，离不开法律的保障。依法行政的核心精神表现为按照法定程序作出行政行为。那么，我国首先要做的便是把政府回应所涉及的内容和各个环节以法规的形式确定下来，依法操作，使政府回应的效果以法规的形式巩固下来。从政府与公众的角度来说，政府向社会所提供服务的项目、过程、效果、标准与结果等，以及公众于政府所应享受的权利、义务与所承担的责任都要以法规的形式加以确立。只有注重法规建设，回应型政府的建设才更具有规范化和长远性。 从依法治国层面来说，我国始终坚持贯彻依法治国基本思想。而对于地方政府来说，主要的任务就是要依照宪法的要求行使自身的权力，做到依法治市。在自身辖区范围内将政府回应所涉及的内容以地方法规的形式确立下来，建立相关的法律保障。 (三)制度建设：加快提升政府回应力的制度保障 提高政府回应力，不仅依赖于价值、观念的转变，根本在于建立具有约束力的制度保障。制度化会提高回应的合法性，强化对政府回应的刚性约束，会让政府回应有章可循。然而，在现阶段的政府发展过程中，政府回应还缺乏具体运作机制的支撑，包括平等进入机制、对话与协商机制、官民互动机制与官员问责机制等。 近年来，就相关地方政府来说，政府内部制度的不完善，尤其是政务公开制度、利益反馈制度以及相关责任制度等的不完善成为回应型政府建设的主要障碍。建立相关的制度保障还可以对政府回应行为加以规范约束，促使政府公职人员约束自身的行为，履行自身的责任，做到奖罚有据，贯通政府回应的路径。 可见，政府的回应机制建设不仅可以促进社会公共政策体制的完善，更可以促进政府和社会公众之间的合作互动与相互理解。例如，政府公开制度使得政府的行为在阳光下进行，更容易得到民众的监督，因此也促进了政府的回应。 (四)技术推进：逐步推进政府回应力的载体建设 1.公务人员能力的提升 政府官员深入群众，了解社会舆情动态。加强官民互动，增进官民互信，实现官民能力互补，形成解决问题的共识。而问题的关键在于政府自觉。如何提升政府自觉，需要政府主动发现问题，才能积累回应民众需求的知识和能力。另一方面，正确对待公民自觉，引导公民自觉的行为。公务人员能力的提升：一要确立行政服务的理念，切实做到“为人民服务”，树立我国政府公务人员公民本位理念，进而增强回应型政府的基础；二要加强对公务人员的绩效考核，促使他们不断地提升自己，提高自身的素质与能力；三要适应简化公共服务的程序，增加与社会公众的沟通交流功能。 2.加强回应载体的建设 信息技术的快速发展使网络无处不在，据中国互联网络信息中心发布的《第34次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，半年共计新增网民1442万人。互联网普及率为46.9%，较2013年底提升了1.1个百分点；同时，我国搜索引擎用户规模达5.07亿，使用率为80.3%，用户规模较2013年12月增长1783万人，增长率为3.6%。可见，信息技术的发展势头十分迅猛，网络的利用率也在飞速提升，政府不得不把目光转向网络平台的搭建。 网络的开放性、便捷性与平等性，使得其在信息交流和传递上具有巨大的优势，政府可以利用新媒体手段，为民众提供一个信息交流、表达需求与参与政治的新兴平台，由此，建设电子政府的呼声越来越强烈。电子政府是指在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能的行政职能、组织结构和业务流程进行重组的基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府的公共管理与服务，从而形成一种更为有效的政府运作形态。电子政府的建立：一方面有利于开放政府与社会民众交流的途径，使政府能够更加高效与低成本地收集民众的意见，了解民众的真实诉求。另一方面可以增加政府运作的透明度，有利于建设现代化服务型政府。因此，电子政府的建立可以提高政府回应能力，也为建设回应型政府提供强大的推力。 网络发展为“无缝隙政府”的发展提供条件，“无缝隙政府”的概念是由美国行政学家林登为重建传统公共部门提出的。他认为：“无缝隙政府机构正在将支离破碎的部分重新整合，并且学习以一种整体全盘的方式进行组织。与过去的那种将一个政府项目分割为若干不同功能的专业区域的做法不同，无缝隙政府机构为顾客提供了一步到位的采购和简单灵活的服务。”可见，“无缝隙政府”不是以零散的方式为社会公众提供政府服务，而是通过跨部门的资源整合方式，使每个政府机构相互合作，始终坚持公民本位的服务理念为社会、民众提供相应的公共服务。通过构建电子政府与“无缝隙政府”丰富我国政府回应的方式，是增强我国民主建设过程中政府回应，提高政府回应力的关键。 3.加强政府回应的绩效评估 政府回应的主要目的在于提升社会公众对政府的满意度，这样便需要政府在回应过程中民众对政府服务的满意度以及服务效果等方面进行评价，建立相应的绩效评估体系。在此过程中，一方面需要建立日常化、正规化的部门绩效评估体系，对政府回应中民众满意度进行信息反馈以及将政府公共服务支出水平纳入绩效评估的过程。另一方面需要对公职人员在回应过程中采取的行动、服务态度以及相关贡献率等方面进行综合评估，作为政府行政效率与业绩评定的重要依据。这个评估系统应当包含三个方面：政府部门自身以及上级部门的评估、社会中介或第三方组织的评估与公众的评价。从这三个方面对政府回应作出评估，综合评价政府回应的绩效。绩效评估不仅可以增加政府回应的动力，加强回应能力，还可以通过绩效评估，不断改进政府回应与公共服务的方式，增强政府回应的效果，从而为建设服务型政府迈入新的一步。可见，加强政府绩效考评，能够切实提高政府回应能力，建立政府“民本位”的思想，加快建设“善治”政府的脚步。