我国高等职业教育质量评价制度政策发展探析，本文主要内容关键词为：探析论文,教育质量论文,高等职业论文,评价论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2013)25-0021-04
开展教育质量评估，是政府行政部门促进教育质量提高的重要管理手段，而评价制度政策则是保障评估实施的“政策牵引”。在我国，“高等职业教育”这一概念是伴随着20世纪80年代初地方短期职业大学的诞生而形成的，而在此期间原有的普通高等专科教育也开始逐步转型，沿着与高等职业教育发展相一致的方向进行调整和改革[1]。因此，本文将以这一时期作为起始点，来分析我国高职教育质量评价制度政策发展的大致历程。
一、高职教育质量评价制度政策的动因与演变历程
(一)1985-1999年：普通高专转型阶段
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中，首次正式提出高等学校办学水平评估问题[2]；同年原国家教委发布《关于开展高等工程教育评估研究和试点的通知》，提出建立高等工程教育评估制度。而从评估的实践来看，1990年原国家教委先后发布了《普通高等学校教育评估暂行规定》和《教育督导暂行规定》[3]，同年颁布的《关于加强普通高等专科教育的意见》则标志着高等工程专科学校教育评估工作的正式启动。1992年《关于遴选部分普通工程专科学校进行专业教学改革试点的通知》下发，普通高等专科学校开始专业教学改革试点[4]。随着1994年原国家教委组织开展本科教学评估工作，我国高等教育质量评估制度体系基本形成。在此框架之下，针对普通高等专科学校的教学工作开展了合格评价试点和优秀评价试点[5]。
上世纪90年代，是我国制定促进职业教育质量评价进程政策的起步期。一方面，从法律法规上确认评估制度的实行。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，要逐步建立职业技术教育的评估制度，1993年《中国教育改革和发展纲要》明确了教育评价的地位，1995年《中华人民共和国教育法》确立了教育督导与评估制度的法律地位。这些政策较好地促进了教育评估工作的开展，是评价制度政策分析的重要法律依据。另一方面，提出建立教育评估机构和评估制度的相关政策。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出建立教育评估机构，1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》规定逐步建立高等教育和中等职业教育评估制度，1998年教育部发文成立普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会，进一步推进了评价工作的进程。而这一时期，在全国明确打出“高等职业教育”旗号的学校虽然规模和影响还很有限，但其作为普通高等专科学校的组成部分，也在参与评估实践的过程中积极推进着普通高专教育向培养技术应用性人才方向的转型。
(二)2000-2007年：高职规模扩张阶段
进入21世纪，在《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等政策的支持下，我国高等职业学校的办学规模急速扩张，而高等职业学校、高等专科学校与成人高等学校的“三教统筹”更使全国高等职业教育的规模得到了极大的发展。由于高职教育规模急剧扩张，使得人民群众接受高等教育的机会大大增加，由此带来对职业教育质量需求的日益增长。如果不能保证高职院校的人才培养质量，不仅会使教育资源流失，也会影响高职教育在高等教育中的地位。只有建立完善的高等职业教育质量保障体系，才能切实处理好规模扩张和质量提升的关系。2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》明确了我国高职教育人才培养模式的一系列基本特征，指出“越是在事业规模发展较快的时期，越要重视和加强人才培养工作，积极推进教学改革，不断提高教育质量”[6]。
这一时期，党中央提出科学发展观的指导思想，使高等职业教育的人才培养质量更加得到政府和社会的广泛关注，高等职业教育质量评价制度政策在此背景下得到确立。2003年，教育部高教司成立了高职高专院校人才培养工作水平评估委员会，发布了《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》和《高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)》(以下简称“水平评估方案”)等一系列文件。在《2003-2007年教育振兴行动计划》决定建立五年一轮的高等学校教学评估制度的框架之下，五年一轮的高等职业院校教学质量评估于2003年启动，被纳入规范化轨道并大规模地付诸实施。这是推动高等职业教育人才培养评估工作走上制度化的重大决策。在总结2003年评估经验的基础上，教育部于2004年发布了《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》，正式启动第一轮高职高专院校人才培养工作水平评估工作，建立了高职评估制度。2005年教育部进一步出台了《关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》，确定全面开展高职高专院校五年一轮的评估工作，至此高职教育评估工作进入全面启动时期。2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出“强化质量意识，尤其要加强质量管理体系建设，重视过程监控，吸收用人单位参与教学质量评价，逐步完善以学校为核心、教育行政部门引导、社会参与的教学质量保障体系”，要求各地完善五年一轮的高职院校人才培养工作水平评估体系，并在评估过程中将毕业生就业率与就业质量、“双证书”获取率与获取质量、职业素质养成、生产性实训基地建设、顶岗实习落实情况以及专兼结合专业教学团队建设等方面作为重要考核指标。这些都成为高等职业教育教学评估工作制度化的关键环节。
(三)2008-2010年：形成长效机制阶段
2008年，100所国家示范性高等职业院校建设立项工作全部完成，标志着高等职业教育进入了内涵式发展阶段，高职教育质量评估可优化的空间得以显现。5年前出台的“水平评估方案”虽然在指导学校明确办学定位、规范学校建设等方面效果显著，但随着怎样深化改革、提升服务能级、办出学校特色等问题的显现，以量化指标全面具体为特征的“水平评估方案”已经不再适应新形势下的高等职业教育，亟待修订并颁布新的方案，社会各界对提升高职教育质量评价需求逐渐提升。因此，2007年的首轮评估刚一结束，教育部即组织力量对新一轮的高职教育质量评估进行研究，系统总结首轮评估的经验和教训。在此基础上，2008年教育部颁布了《高等职业院校人才培养工作评估方案》(以下简称“工作评估方案”)。
新的评估方案确立了领导作用、师资队伍、课程建设、实践教学、特色专业建设、教学管理、社会评价等七项指标，要求各地从2008年开始开展独立设置的高职评估专项工作，这意味着高职教育质量评价长效机制的基本形成。从首轮的“水平评估”到新方案的“工作评估”，实际上是对评估内容和范围的拓宽，因为强调“水平”必然着重对过去成绩和目前状况的评价，而“工作”的内涵既着眼于学校人才培养工作的历史和现状，又更加关注其未来发展的潜力如何，学校能否设计出既有创新意义又符合客观实际的可持续发展思路、目标、战略和规划，而这正是高职教育落实科学发展观的关键所在[7]。
(四)2011年起：全面质量提升阶段
2011年是我国高等职业教育人才培养质量年度报告发布的第一年，200多所高等职业院校和20多个省份首次公开发布学校版的和省级版的高职教育质量年报，标志着高职教育努力贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》进入了全面质量提升阶段，走上新的历史起点[8]。其主要背景，一是社会各界对参与及公开高职质量评估的呼声日盛，随着高职教育公众参与度和社会公开度的提高，要求了解高职教育质量的呼声日益增强，有关引入多元主体、增加社会透明度、提升评估效益的需求逐渐显现；二是为了解决高职教育质量评估的经费压力，政府、社会和学校本身都要求采取新的高职教育质量保障措施，以降低成本、提高效益；三是国家对高职教育质量评价的重视程度加深，在各国都将人才培养作为国际核心竞争力加以重视的新形势下，高职教育质量将随着不同时期的不同发展主题而发展提升，而评估正是有效推进质量提升、解决教育质量问题的重要路径。
在高等职业教育质量评价制度全面提升的新阶段，推进职业教育质量评估成为构建教育质量评价体系的核心任务，其具体的政策思路可从2011-2012两年间分别发布的《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》、《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》、《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》等文件中得出：第一个文件主要强调衔接：中高职评价标准和主体衔接，中高职学生技能水平评价的互相沟通，鼓励行业企业等社会组织参与人才培养质量评价等；第二个文件提出健全教育质量评估制度，对具有三届毕业生的高职院校开展人才培养工作评估，确立了高职教育教学质量保障目标体系；第三个文件主要规定“建立教育质量评价体系”等；第四个文件明确了从外部适应性优化职业教育质量评价的制度，提出建立职业教育人才培养质量行业评价制度。而《2012中国高等职业教育人才培养质量年度报告》作为国家版高职质量年报的发布，人们认为：一是增加了评估的公开性和透明度，促进了社会成员的积极参与，引起了社会的广泛关注，获得了社会各界对职业教育的支持；二是强化职业教育质量保障的常态化，发布质量年报作为一项新制度实施、一种常规制度公开，促进了高职教育质量评估制度全面提升，也保证了评估的长期性和常态化。
二、不同阶段高等职业教育质量评价政策的特征
(一)普通高专转型阶段：评价实践活动逐渐规范化
高等工程专科教育评估的试点工作为高等职业教育评估工作的全面开展奠定了基础。在借鉴与吸收本科院校评估方案及经验的基础上出台的《普通高等专科学校教学工作合格评价方案》和《普通高等专科学校教学工作优秀评价方案》，为使职业教育的实践活动转化为规范的方案做了初步探索。1995年颁布的《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》明确了省级教育行政部门主要负责学校办学水平评估等，更使得高职教育的评估活动逐渐规范化。此阶段的职业教育质量评价研究和试点工作，建立了评价体系和方法，确立了评估主体，为后期的职业教育质量评价制度的建立奠定了良好的基础，而《中华人民共和国职业教育法》等的颁布则为职业教育评估工作的开展提供了宏观法律依据。
(二)高职规模扩张阶段：形成职业教育质量评价制度
从《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出建立高等教育和中等职业教育的教育评估制度开始，“教育评估制度”的建立即成为后一时期职业教育评价制度政策变迁的起点。随着世纪之交我国高等教育的大扩招，尤其是高等职业教育的大规模跨越式发展，从2003年开始建立五年一轮的高等学校教学评估制度，高等职业教育评估制度随之建立，为职业教育质量评估工作的展开提供了制度保障。而高职高专院校人才培养工作水平评估委员会的成立，则为职业教育质量评估工作提供了组织保障，使评估组织体系逐步完善起来。2004年高职高专院校“水平评估方案”的颁布，则为职业教育质量评估工作提供了一个比较科学的框架体系。
(三)形成长效机制阶段：从重“投入”转向重“产出”
2008年的“工作评估方案”是对原“水平评估方案”的创新，是此阶段职业教育质量评价制度变迁的重要标志[9]。一是突出“产出”质量，将评估重点由“办学条件和办学水平”等转移到对学生的顶岗实习、就业情况及雇主评价等成果上；二是评价标准“留白”，原“水平评估方案”对不同地域、行业、专业采用统一标准进行评估，而新的“工作评估方案”则为各省级教育行政部门、各高职院校留下了很大的空间，有利于形成高职院校与当地经济发展的契合度；三是评价主体强调多元化，依据我国《高等教育法》，政府作为评估的主体，政策制定往往单以政府意志为转移，而与政府联系不够紧密的社会力量则无法参与到职业教育评估当中，但随着教育的迅速发展，职业教育质量评价的主体必将逐步由以政府为主体转变为政府与非政府共同作为主体。
(四)全面质量提升阶段：更加重视“学生和企业”的利益
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确规定，企业等非政府机构要逐渐参与到职业教育评估当中去。当前，职业教育质量评价制度政策正在由以政府意志为主，转向重视学生和企业的利益。因此，现今的评价政策更重视职业院校学生就读某个专业的既得利益，诸如就业质量、创业成效等等。同时，评价政策鉴定也重视企业作为用人单位的既得利益，诸如毕业生工作情况、满足企业需求的情况等等。
三、两点相关的启示与思考
(一)制定评价制度政策，需要协调好政府主导与社会需求之间的矛盾
为了保证职业教育质量的持续提高，政府需要从宏观层面把握职业教育质量评价发展；另外，政府部门也不得不考虑充分满足社会发展及人们对职业教育评价的需求。社会需求的运行轨迹能够反映评价的供需情况，但是它并不能对职业教育质量评价的长期发展提供准确信号，并且有可能出现违反职业教育发展规律的现象。因此，要克服市场的缺陷，就必须充分发挥政府的主导协调作用，平衡好职业教育发展规律与社会需求之间的矛盾。至于具体怎么做，政府部门应尽可能保证每个政策效力的充分发挥，实现评价工作稳定和有序的开展。
(二)通过与行业企业加强联系，将是未来评价制度政策的发展趋势
如果我们将1985年至今的高等职业教育评价制度政策作为一个研究整体来看待，可以发现职业教育质量评价的主体正逐步实现由以政府为主体转变为政府与非政府共同作为主体。将行业企业真正纳入职业教育质量评价，可以充分发挥政府为主导、学校为主体、全社会参与的职业教育质量保障体系作用，有效提高人才培养质量。而如何具体吸引行业企业积极参与到职业教育质量评价中来，最实际的还是要继续推动各类高职院校特色发展，使其主体作用能够得到充分发挥，尤其是进一步激发国家级和省级示范建设院校、地市级高职教育综合改革试点、示范性职业教育集团、校企合作示范基地等在这方面的引领辐射功能[10]，通过示范引领在一些区域性局部性的领域率先实现突破，带动高等职业教育人才培养质量的全面提升。