政策引致性扭曲的评估与消除——中国开放型经济体制改革的深化，本文主要内容关键词为：开放型论文,中国论文,经济体制改革论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新的历史阶段，中国对外经济关系的发展也进入了一个新时期。提高对外开放效益的主要手段已不再是强化政策的优惠力度，而是健全体制建设。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，消除市场中存在的政策引致性扭曲(policy-induced distortion)已经成为开放型经济体制建设的主题。
一、扭曲理论与开放效益的评估方法
近年来，关于对外开放效益的研究，已成为我国对外开放理论研究的主题。这些研究广泛涉及外资外贸对国民经济的贡献，包括对中国经济增长、就业扩大、技术进步、收入提高等各方面的作用，大量研究得出了积极的结论，证明对外开放作为基本国策在中华民族的伟大崛起中起了决定性的作用。
在充分肯定外资外贸贡献的同时，一些研究也注意到了中国在开放式发展中，在环境破坏、资源消耗和社会不和谐等方面所付出的代价。这些研究运用了计量分析方法，以实证分析证明了外资外贸与国内发展指标之间的相关性，也以事实证明了中国在利用外资和发展外贸的同时付出了巨大代价。其中某些数字是令人震惊的。因此，对提高开放效益的高度关注是中国发展进入新阶段的需要。
对外开放的成就是举世瞩目和史无前例的，中国国力的迅速提升和人民生活的巨大提高有力证明了开放政策的效益。关于对外开放效益的研究体现了我们认识的深化。现在的问题是，影响开放效益的原因是什么？如何消除这些影响开放效益的原因？提高开放效益的关键在哪里？
(一)现代国际经济学扭曲理论的意义
与国内广泛采用的计量经济学相关性分析方法不同，现代国际经济学的扭曲理论为评估开放效益提供了另一种有效的分析工具。扭曲理论证明了，由于经济中存在着的扭曲或政策不当引发了的扭曲，会影响开放效益的充分实现，甚至扩大开放反而受损。因此，揭示中国当前开放中存在着的扭曲现象也就为提高开放效益提供了一个基本思路。扭曲理论证明，扭曲影响了开放经济的效益，因而扭曲存在的证明也就说明了开放效益的受损。可见，即使以实证方法进行的相关性检验证明了开放的效益是显著的，消除扭曲仍然为进一步提高开放效益提供了依据和路径，具有现实的政策意义。
(二)扭曲理论的形成与扭曲的分类
开放经济扭曲理论的发展可以追溯到20世纪50年代①，70年代以后得到了较系统的发展②，80年代以后广泛地被用以分析开放经济的效益问题，被认为是现代国际经济学的主要理论成果，特别是发展中国家在开放中进行政策选择的重要理论依据。
扭曲理论从帕累托最优的市场状态出发，即市场为：
在这里，尽管只是第一类称为对外扭曲，但事实上在开放经济条件下后三类扭曲同样会导致开放效益的损失，即国内市场失灵原因或政策不当导致对外扭曲。扭曲导致效益损失的原因在于它使经济离开了最优生产点，或不能通过开放达到最优贸易点，甚至在生产可能性边界线之内生产，从而导致了社会总效用水平的下降。以对外扭曲为例，关税扭曲了国内市场价格，使国内进口品的生产大于没有关税的情况，从而导致了效率的损失。扭曲可能产生于市场的失灵，即“内生性扭曲”；也可能产生于不当的政策干预，从而形成“政策引致性扭曲”。
在开放条件下，由于要素的大量流动和国际市场价格的影响，特别是传统体制下价格的影响，可能出现各种类型的内生性扭曲。更值得关注的是，在中国地方政府具有强大的政策驱动发展职能的情况下，既形成了巨大的体制转型与经济发展动能，又导致了普遍的政策引致性扭曲。政策引致性扭曲是当代中国经济中存在着开放负效应的主要原因。
(三)扭曲理论的实证价值与政策意义
扭曲理论具有显著的实证意义，因为它可以通过扭曲的存在及严重的程度判定开放经济是否达到了最佳状态和实现了最好效益。
柯文(Jene K.Kwon)和派克(Hoon Paik)1995年运用可计算的一般均衡模型计算了韩国劳动力和资本市场中扭曲导致的福利损失。论文对市场扭曲经济效益敏感性论断的一般性提出了质疑。他们的研究证明，消除劳动力市场的扭曲可提高基年的GDP水平将近1％，消除资本市场的扭曲可提高基年的GDP约3.2％，消除这两种扭曲可提高国民福利5.6％。③
扭曲理论指出了扭曲对开放效益的影响，因此，相应地得出消除扭曲是提高开放效益的原则。同时，这一理论还指出，直接消除扭曲产生的原因是最优的政策选择，否则只会导致以一种扭曲取代另一种扭曲的次优选择。
二、中国开放经济中的扭曲
中国的改革开放已经进入第三十个年头。运用扭曲理论来看，改革前的计划经济是一种高度扭曲状态的经济，因为价格高度扭曲，资源配置由计划所决定从而背离最优状态，社会经济效用不可能达到最大化。改革开放以后，市场因素逐步引入，从20世纪80年代初到90年代初，中国经济是一种以双轨制价格为标志的“双重体系”，扭曲普遍存在，而由于经济已经走向开放，这种扭曲就导致了开放效益的下降。双重体系中的扭曲出现了一系列特殊现象。④如果说20世纪80年代中国的对外经济扭曲主要表现在外贸领域的话，那么，进入90年代，随着全国各地大量利用外资，扭曲也就同时表现在外贸与外资两个领域，并且呈现出更多种形式了。
由于市场初步形成，当今中国经济中广泛存在着内生性扭曲。但是，由于强大的政府职能，中国经济中更多存在着的是政策引致性扭曲，即由政府不适当干预而造成的扭曲。进一步的分析还表明，这些政策引致性扭曲又根源于现行的经济体制，因而，事实上是一种“体制引致性扭曲”。消除体制引致性扭曲是开放型经济体系建设的核心。
(一)外部性、资源价格与生产扭曲
在微观经济学中，成本指的是企业的个别成本或曰私人成本。在扭曲理论对国民经济效益分析中，成本是包括个别成本在内的社会总成本。企业生产的负外部性是生产扭曲的表现。
环境污染是负外部性的典型，也是社会成本大于企业成本的典型。在企业没有为环境污染支付必要补偿费用的情况下，企业成本低于社会成本，企业以低价格获得国际市场竞争优势，而事实上国家和社会为之付出的代价并未计算在内。由于没有计算社会成本，一国的比较优势可能是夸大的，甚至是虚假的，因而，由这种方式发展外贸或利用外资所产生的效益是夸大的和不真实的。
在中国近年来的经济增长中，环境付出了巨大的代价。2004年，全国行业合计GDP为159878亿元，虚拟治理成本为2874.4亿元，GDP污染扣减指数为1.8％，即虚拟治理成本占整个GDP的比例为1.8％。从环境污染治理投资的角度核算，如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年排放到环境中的污染物，约需要一次性直接投资10800亿元(不包括已经发生的投资)，占当年GDP的6.8％。利用污染损失法核算的总环境污染退化成本为5118.2亿元，占地方合计GDP的3.05％。实际和虚拟治理总成本为3879.8亿元，实际治理成本只占总成本的26％，可见环境污染治理投入存在巨大欠账。⑤
环境退化成本较接近于本文运用扭曲理论分析的社会成本与企业个别成本之间的差，高达GDP总量3.05％的社会成本体现了生产的巨大外部性。其中开放度较高的东部地区这一数值为2.85％，可见，其中相当一部分与外资外贸相关，表现为在开放中生产扭曲的损失。更值得注意的是，如果要对当年的污染进行治理，那么所需的投资占当年GDP总量的6.8％，即使从沿海地区的高增长率看这一代价也已占了增长成果的一半。
资源价格的扭曲从另一面导致了生产扭曲。长期以来，中国资源价格实行国家定价，并且定在低于国际价格的水平上，这种价格扭曲直接导致了经济效益的下降，特别是在开放条件下效益的下降。由于资源低价，资源消耗型产业必然大量引进，外资获得低成本生产和出口，中国资源日益紧缺，却仍在外资流入条件下形成资源密集型产品的出口。由此形成的高出口水平中事实上隐含着额外的资源成本。全面推进水价改革、积极推进电价改革、完善石油天然气定价机制、全面实现煤炭价格市场化、完善土地价格形成机制，已成为中国价格改革的重点。重要的是要从政府定价转变为反映成本和供求关系的市场价格机制。
资源类价格国家定价不合理且偏低不仅导致价格扭曲，而且还导致寻租现象。自然资源的使用权存在着价格双轨制，获得审批开采权的企业事实上是只缴纳了象征性的费用，这也就为获得巨额利润创造了条件，也为寻租留下了巨大的诱惑力与活动空间。向外资企业低价提供自然资源开采权的现象也就出现。与此同时，自然资源又存在着市场价格，部分企业是通过购买获得资源使用权的。地方政府事实上把自己作为当地资源的支配者，只是在中央政府政策控制的范围内才有所节制。于是又出现了地方政府向中央政府的寻租活动，争取对本地资源更大的支配权。
(二)土地、劳动力价格与中国的要素扭曲
对要素市场扭曲的研究是关于发展中国家开放效益评估的重要内容，通过发现扭曲的存在以证明贸易福利的下降。以20世纪90年代后的几项研究为例，帕帕格利欧(Papagergiou)通过定量分析证明，贸易自由化本身并未导致生产结构上的显著改变和要素跨行业的再分配，严重的要素市场扭曲在一定程度上将影响其通过贸易自由化改善自身福利的效果。⑥罗德瑞克(Rodrik)通过测度贸易自由化的影响，比较了东亚和东欧各国劳动市场的扭曲程度。⑦林德伯克(Lindbeck)使用瑞典的案例，分析了其早期贸易自由化进程中要素市场存在的扭曲对经济的影响。 ⑧西顿(Seddon)和瓦兹拉格(Wacziarg)发现，贸易自由化在大多发展中国家引起的要素跨行业再分配效果是不显著的，同时又发现，在讨论劳动分配与贸易自由化关系的问题上行业分类越细，贸易自由化的要素分配效果就越显著。⑨库瑞(Curri)和哈里斯(Harriso)发现，国有企业在贸易自由化过程中对要素使用的市场调整远远低于私营企业，说明发展中国家要素市场的扭曲在很大程度上受制度安排影响。⑩
要素扭曲是中国开放经济扭曲中最重要的一种现象。首先是土地价格扭曲。由于地方政府在争取更多外资项目中的指标导向和相互竞争，协议转让土地价格远远低于招拍挂方式形成的市场价格，土地价格存在着显著的扭曲现象。
表1 中国近年来土地出让价格的分类情况
土地 招拍挂
招拍挂招拍挂 其余土
出让 总价均价(万 出让面
出让价出让均 地出让
年份 面积 款(亿
元/公积(万公 款(亿 价(万
均价(万
(万公元) 亩) 顷) 元)
元/公
元/公
顷) 亩) 亩)
2002年
8.74
1938.36
2.22 1.31 - -
-
2003年 18.68
5411.64
2.89 5.19 - -
-
2004年 17.87
5894.14
3.30 5.213253.686.252.09
2005年 16.32
5505.15
3.37 5.723920.096.851.50
资科采源：采目于历年《中国国土资源公报》计算所得，其中2003年的土地出让总价款及均价由2005年3月29日《中国财经报》的文章“对中国地产市场土地所有者与土地使用者之间地租分配问题的分析”中数据计算所得。
通过表1我们可以看到，以招拍挂方式出让土地的比重在2002年极低，此后有所上升，但仍只不到三分之一。2004与2005两年中，以招拍挂形式出让的土地每公亩平均价格为6.25万元和6.85万元，而以其余方式出让(主要是政府协议转让)的分别仅为2.09万元和1.50万元，相当于市场价格的33.44％和21.9％。协议转让土地的低价使获得土地的企业以粗放方式使用土地，形成了在中国这一土地高度稀缺国家对土地要素滥用，也形成了引进外资中企业成本的扭曲，协议转让的土地大部分是为了吸收外资进入。土地要素价格的扭曲形成了财富流失，影响了国民福利。以2005年为例，如果其余方式转让土地均采用市场形式，则每公亩将提高5.35万元，总价款为3060.2亿元，高达目前转让总价款的55.6％，相当于当年GDP136515亿元的2.24％。
劳动力价格扭曲是中国经济中的另一个重要扭曲。中国的低劳动力价格长期被认为是国际竞争力的主要来源，因为这是中国产品低价格从而使市场迅速增长的基础。但问题是，作为中国出口特别是加工贸易主要劳动力来源的民工，其工资长期处于低水平状态。作为要素，劳动力价格是由市场供求决定的。但是作为特殊的生产要素，劳动力价格不能只由供求决定，而取决于多个因素。包括劳动力再生产的成本，繁衍后代、接受教育和培训的需要；也包括社会进步因素，即劳动者的收入应随着社会的进步而有相应的提高。然而在过去的十多年中，中国的社会取得了巨大的进步，农民工的工资水平提高却远远落后于此。产生这一结果的原因之一是过大的地区差别和城乡差别导致民工大量涌入城市及沿海地区寻找工作，劳动力的过度供给使劳动者在劳动力市场上处于不利地位，而政府在维护劳动者合法权益上长期缺位。低工资扭曲现象降低了中国从外贸高速发展中的实际利益。
在要素价格扭曲的条件下，国内生产无法使本国通过贸易开放实现合理的国际分工，而可能出现分工不足或过度分工。对外开放的作用不仅在于引进本国稀缺要素，而且也在于引进市场机制使本国产品及要素价格合理化，从而达到更合理的资源配置。但是要素价格的扭曲就破坏了这一过程的实现。在比较优势得到最真实反映的情况下，要素的使用是最充分和合理的，也包括劳动力要素在内。但是不合理的资源配置却会导致福利下降，因为劳动力过度供给的部门收入下降，而其他部门则就业减少。农村流向城市的劳动力接受低工资就业，而城市劳动力却出现闲置，其中的福利损失很明显。中国劳动力不合理使用的状态部分地来自于国内的发展不均衡。由于中西部和农村发展的滞后，大量劳动力流向沿海地区，从而导致了沿海地区劳动力的过度供给。沿海地区劳动力结构性不平衡是与低端劳动力过度供给相关的。由于简单加工贸易只需要低端劳动力，城市的技术性工人就不能获得相应的岗位，城市工人不接受低端岗位不能归结为不服从就业需要，而正是就业市场结构性问题的反映。农村劳动力大量流出的原因，也在于金融市场的扭曲不能提供充足的农业投资提高农业生产率和收入。
要素市场的扭曲还导致本国比较优势的失真，从而影响国家的长期发展。例如，劳动力市场扭曲使中国长期依靠廉价劳动力，并发展劳动密集型产业。这将在长期中影响中国产业结构的进步。要使贸易发展与引进外资更有效提高中国的经济福利，就是减少和消除经济中存在着的要素扭曲。
在高端人才市场上也存在着扭曲。外资企业可以用比国有企业高得多的工资待遇吸收优秀人才。除了其本身较高的效率之外，也由于其所享受的优惠政策有条件提供更高的人力成本。中资国有企业因内在制度原因不可能高薪聘用高端人才。这种工资差异反映了高端人才市场中的严重扭曲，其结果是人才流向外资企业，对国有企业发展和创新不利。体制原因导致了人才不公平竞争从而扭曲。
外资政策还产生了资本市场的要素扭曲。在所得税不同情况下，企业因为使用不同属性的资本而承担不同的税负，导致更多企业用外资而不是内资。经营税负条件的不同使合法的国内资本在同样的市场竞争力下不能得到有效使用，形成了资本市场配置的扭曲。一方面是国内银行沉淀大量资金，另一方面却又是大量外资流入。
对1998－2001年中国要素市场的扭曲研究证明，按照面板数据计算平均扭曲程度达到21.15％。各行业间扭曲程度差异较大。扭曲在很大程度上是由行业特征(如垄断)引起的。扭曲程度最低的烟草加工业(1.50％)与扭曲程度最高的煤气的生产和供应业(63.52％)之间在要素使用效率上相差62.02％以上。要素市场扭曲严重的部门主要分布在公共服务业和一些初级产品加工行业，程度较低的主要分布在制造业的高附加价值行业中，特别是那些具有比较优势的行业，平均要素市场扭曲程度在10％以下，基本达到或接近发达国家的要素市场扭曲程度。就行业分布而言，要素市场扭曲程度较低的行业主要集中在中国具有比较优势的行业。从地区结构角度讲，中国要素市场扭曲程度的地区分布主要与其经济发展水平正相关，越是经济不发达的西部地区，要素市场的扭曲程度就越高；相反，越是经济发达的东部地区，要素市场扭曲的程度就越低。(11)
(三)汇率、出口激励与中国的对外扭曲
在存在着关税与配额的情况下，对外扭曲是明显的，国内外价格差异即扭曲的表现。这种现象在中国仍然存在，原油和成品油价格是一个例子，国际市场价格变动往往导致国内市场的异常现象。
更值得关注的是汇率扭曲及其所导致了对外扭曲。中国是在经济全球化条件下发展起来的。中国抓住了经济全球化的历史机遇，接受了大量国际产业转移，形成了世界生产制造基地的分工地位。由产业转移导致的外资净流入和由生产制造分工地位导致的出口高顺差，两者共同决定了中国外汇储备的持续快速增长。巨额外汇储备使人民币承受了巨大的升值压力，人民币低估成为中国对外经济关系中的一大主题。处于发展的初级阶段，中国必须继续完成大规模工业化和现代化所需要的资本积累，在上述开放格局下，双顺差是必要的。如果通过人民币汇率大幅度升值来实现国际收支平衡，那么，就意味着中国在全球化中上述地位的消失，这将既不利于中国，也不利于世界。因此，汇率的低估是现阶段必要的政策选择。实现国际收支的基本平衡不应当通过人民币汇率的升值来实现，而应当通过积极的进口，特别是进口现代化装备和先进技术来实现。
汇率低估下的对外扭曲表现为，更低的出口成本和更高的进口价格，从而更高的出口能力和相对较低的进口能力。低汇率在鼓励出口的同时也抑制了进口。由于国内需求不足而对外产品价格相对较低，中国产品大量寻找国外市场。中国经济大量转移到出口部门。过度集中的出口生产导致了中国地区与企业之间的相互削价竞争，这就是生产向贸易部门转移超越均衡点必然带来福利下降的现实表现。特别是有加工贸易部门，虽然进口中间产品和出口最终产品的价格都受汇率同一影响，但低汇率使劳动力等国内生产成本维持在很低水平。事实上，外资加工贸易部门常常采用高价进低价出的方式获取更大利润，导致了另一种损失。由此可见，低汇率政策既是由中国在全球分工中的地位和国内资本积累所要求的，也相应地包含着对外扭曲从而效益损失。
出口退税政策是中国长期采用的鼓励出口方式。这一政策鼓励了企业更多出口，因为这使国外价格比国内价格更便宜。这就导致中国形成了一种出口偏向型的经济结构，各类生产要素更多转移到出口部门，出口产品生产过度竞争而价格下降。扭曲理论的经典研究证明，在某些情况下，发展中国家的技术进步和生产要素积累并不能导致福利的增加，因为贸易条件恶化从而实际国民收入下降，这就是所谓“不利的成长”(immiserizing growth)。巴格瓦蒂(Bhagwati)证明了大国在出口部门要素供给的增长会导致贸易条件的恶化，经济成长反而带来不利。(12)这就是出口退税下政策引致性扭曲的福利损失。
(四)地方政府寻租的福利损失
扭曲理论表明，寻租(rent-seeking)是导致扭曲的重要原因，因为寻租通过对直接非生产性利润(directly unproductive profit-seeking，DUP)的追求影响了资源配置。克鲁格(Kruger)对租的存在作了著名的研究，她通过计算进口配额的价值得出所存在着的租的数量，使租得以量化，说明了寻租行为的极限。(13)为了获得这些租，人们会投入各种政治经济资源(在西方国家是院外活动)，从而导致经济上的浪费甚至政治上的腐败。人们也可能为了获得某种特许和垄断经营权而展开寻租活动。(14)这种活动是非生产性的，一旦获得某种特权也就直接获得了利润。(15)
中国经济体制中的一个重要现象就是地方政府寻租。在向开放型市场体系转轨过程中的寻租有着某种特殊的性质。一是寻租主体不同，不仅有市场经济中的企业和利益集团，而且还有地方政府。二是寻求的内容不同，产业部门寻求的是各种形式的垄断特权，而地方政府寻求的则是行使特殊政策的权利(例如，创设开发区，从而由地方政府行使政策权)，因而是一种租的创设和分配的权力。各地方政府都希望获得一种比其他地方领先一步的权力以在发展资源的竞争中处于有利地位。事实上，从经济特区、沿海开放城市到全面开放，是一个中央政府将权力下放到地方的过程，也是地方政府获得租的过程。
寻租活动不可避免的是社会福利和开放效益的损失。地方政府行使特殊政策，必然导致资源的政策引导性流动，这种配置不是最优的。特别是在引进外资的竞争中，这些特殊权力直接导致了对外的竞争性过度让利和放松监管，从而导致开放福利的损失。
三、消除扭曲与开放型经济的体制建设
在中国开放型经济发展的新阶段，消除扭曲成为提高开放效益、提升国民福利水平的重要环节。同时，深化体制改革，消除体制中导致扭曲的因素成为关键。这就是“统筹国内发展与对外开放”主题的深刻内容。
(一)消除开放经济中的要素价格扭曲
中国经济的发展特征被称为“要素驱动”性增长。(16)要素的大量投入是中国发展初级阶段上的必然特征和必经阶段，特别是三十年前当中国在极度贫困条件下启动发展时所必须经历的过程。(17)但是，一方面，作为发展战略，一个国家不能长期依靠低级要素的投入来发展；(18)另一方面，随着发展初期目标的突破，发展阶段的上升，要素稀缺性的提高，继续以降低要素价格的“要素驱动”政策和体制安排就开始因为更大的扭曲而使福利显著下降。劳动力对提高收入要求的上升，土地、自然资源和环境资源稀缺度的上升，都使地方政府不能再靠降低要素价格来实现增长。
消除要素价格扭曲是消除扭曲的重点之一。中国现行的产业结构，特别是外资企业的产业结构，是由中国的要素价格决定的。消除要素价格扭曲将带来中国产业结构的重构。由廉价劳动力与土地、自然资源价格引进外资的发展格局，将被更能反映成本的价格所取代，中国的产业结构将得到新的升级。
劳动力价格的扭曲不仅导致了对外贸易效益的下降，而且损害了发展的利益由全民共享的民生目标。这些年来，中国劳动者工资上升有限，甚至在一些地方不但没有上升反而下降，其中的政策原因是各级政府仍然高度依赖以廉价劳动力作为发展的比较优势。⒆因此，制定最低工资标准，从制度上提高劳动者福利待遇，是消除劳动力价格扭曲的正确方向。
人力资本的增长，以创新驱动发展，将是新阶段的特点。消除低级要素价格偏低的扭曲既要通过消除产生这种扭曲的政策来解决，也要靠激励新要素的形成和使用的新政策来取代。这将加快经济的转型。从扭曲理论上讲，这同样是消除扭曲的最优政策选择。“征税或补贴(tax cum subsidy)”原理表明，对要素1的征税与对要素2的补贴是等价的。一方面，要对过度使用土地和自然资源严加限制，对劳动者工资要提升；另一方面，也要对使用新要素即技术予以补贴，从而鼓励创新。
改革出口退税政策，依产业差别而不同，可以达到鼓励更多使用技术，消除技术要素得不到合理补偿的扭曲，促进一部分技术含量高的产品的出口；抑制高能耗高资源消耗产品的出口，将会减少出口发展中的负外部性。
要素价格调整的政策选择事实上也回答了人民币汇率升值的选择问题。国际社会对中国汇率施加了巨大的升值压力，强调中国的高额储备是人民币汇率低估的结果。如果说汇率扭曲确实是由汇率政策或政府对汇率的操控所致，那么，根据扭曲理论的政策原理就确实应当调整汇率，消除扭曲。但前面的分析表明，中国的汇率扭曲根源于要素价格扭曲，是过低的工资、土地和自然资源价格导致大量出口和大量外资流入的，而且还由于这些要素价格低鼓励了企业大量使用，从而降低了进口高级设备和技术的需求，使出口高顺差不能通过进口技术和设备来平衡。因此，调整汇率不符合扭曲理论的政策直接针对性原理，不是中国当前的最优政策，而最多只能是次优政策，即不能达到最优政策时的选择。中国企业的劳动生产率提高迅速，因此，应当提高劳动者的实际收益。(20)
(二)向开放型市场化的改革与政策引致性扭曲
扭曲理论是一种基于市场经济的理论。其假定市场应当是完善的，而与这种完善市场经济的背离即产生扭曲；扭曲产生于市场失灵。同时它又基于这种可能完善的市场认为，经济政策如果不是消除扭曲，那么它就是造成扭曲，从而产生政策引致性扭曲。
从扭曲理论来看，政策引致性扭曲并没有积极意义。但是这对于转型经济来说却并非尽然。
在从计划经济到市场经济的转型过程中，由于前一体制中存在着严重的扭曲，而市场性政策对计划性体制具有积极的瓦解作用，因而，市场性政策具有十分积极的作用。在中国的开放进程中，地方政府与中央政府进行谈判，不同地方获得不同的政策权限，这种一一谈判过程是一个地方政府向中央政府寻租的过程，同样的过程也发生在基层政府与地方政府之间。寻租是产生扭曲的重要原因。从市场机制角度看，这必然导致各地政策不对称从而政策引致性扭曲。同时，各级政府又不断地放松对企业的控制，赋予企业特别是民营和外资企业更多的权力，不同企业之间在获得社会经济资源上处于不同的竞争地位和经营条件，其中也必然带来扭曲。但是从中国经济体制的转变路径看，所有这些都是从中央集权式计划向地方分权、企业自主权方向的改革，是从高度的扭曲状态走向低度扭曲状态的过程，因而，这些改革和政策既是政策引致性扭曲形成的原因，又是瓦解旧的高度体制性扭曲的改革。
由此可以发现，地方政府的寻租行为有着一种特殊的历史功能，即促进体制转轨的开放型市场化改革的功能。它推进了非市场决策经济向市场决策经济的转轨。虽然地方政府获得的特殊政策在很大程度上仍然是非市场决策，但却是有利于建立和培育市场和推动开放的权力，是有益于向市场决策转轨的权力再配置。
与西方市场经济的重要不同点在于，中国转型期经济中的寻租具有两重性，一是非生产性，二是生产性。内外资企业从地方政府获得了租也就获得了非生产性利润，而地方政府获得的特殊权力却只有借助企业新的生产过程才能实现，从而生产与贸易过程被扩展。租的非生产性不具有这种功能，它只是对现有生产利润的再分配，租的获得者可得到的是“非生产性利润”。在市场经济中，租是“直接非生产性利润”，“直接”在于直接产生于权力而不是借助于生产过程，非生产性在于它不能扩大社会生产规模，甚至还会因垄断而缩小生产规模，所争夺的是现有的生产利润。与此不同，转轨期经济中的租既有生产性，又有非生产性，相应地有“间接生产性利润”和“间接非生产性利润”。其所以是间接的，在于从权力的获得到利润的获得间必须有一个生产过程，非生产性利润之所以也有间接的，是因为它常与生产性利润结合在一起，生产性寻租与非生产性寻租常常是同一过程。当然，由于市场的成长，转轨期经济中同时还有对“直接非生产性利润”争夺的寻租行为。
对于地方政府寻租行为两重性的分析，客观地说明了分权式改革的效益来源与福利损失。其效益来自于生产的扩大，即生产可能性曲线的外移；其福利损失来自于企业的寻租和地方政府租的分配中资源配置的扭曲。
由于转轨期经济中租的生产和非生产两重性，简单地谈消除寻租行为是不正确的。应当消除非生产性租而保留生产性租。当转轨平行推进，行政过程在权力分配中的作用降低到最小程度时，非生产性租接近消除，而生产性租仍然存在。这时生产性租不是通过行政渠道获得的，而是通过要素使用的优化获得的。(21)
消除地方政府寻租行为损失的途径在于消除租的创设，即任何地方政府不具有比其他地方政府更多的政策权力。这种权力的统一化将消除开放与发展中的政策竞争，从而消除这种竞争中的福利损失。在许多情况下，政府政策运用的成本为零，包括税收减免和土地转让，这必然导致了政策竞争走向极限。
(三)从政策型开放向制度型开放的转变
当今中国的对外开放正处于又一个关键的转型时期，这一时期的核心是从政策型开放向制度型开放的转变。中国的开放是从经济特区建设开始的，给予特区以特殊政策是开放的最关键路径选择。随着开放的扩大，特殊政策普遍化，中国也从一个政策型开放转变为制度型开放。从一定意义上说，这一转变可以定在2001年12月11日中国加入世界贸易组织(WTO)的那一天。但是这一天并非开放型经济的建成，而是它的开始。中国对WTO所作的各种市场开放承诺，包括国内体制改革的各种承诺，实质上都是按照现代市场经济的要求建设开放型市场的承诺。
五年“入世”过渡期结束后，中国履行承诺的情况得到了WTO成员的积极评价。但是从中国来说，仍然不意味着开放型市场经济体制的建成。“提高开放型经济水平”(22)是新时期制度建设的主题。
从建设一个更高水平的市场经济体系来说，制度建设的基本方向是消除扭曲，而消除扭曲的关键在于消除对特殊政策的寻租，建设一个内外统一的透明规范的市场体系。近年来制定的一些新法规，如内外税收统一、反垄断等，都是使开放型市场经济更加完善，使扭曲更少的表现。地方政府以外资为主导的发展政策是这种政策引致性扭曲的根源。引资(包括外资与内资，事实上更多是外资)以实现地方经济的发展是各级政府的首要职责。为实现这一目标，地方政府必须发挥自身的优势，这就是政策让利、减免税收、提供优良投资环境(其实是提供社会成本)与影响土地、劳动力价格(降低要素价格)的职能，由此形成对外资的引力。由于中国经济规模巨大，各地发展需求强烈，这种引资需求又必然导致相互之间的政策竞争，从而使企业生产的社会成本更高，要素价格更加扭曲。因此，这些扭曲不是市场内生性扭曲，而是政策引致性扭曲，更确切地说正是体制引致性扭曲。
至于导致地方政府外资主导型发展模式的，又广泛地根源于现行的体制与机制的各种原因。国内金融机制的不健全、企业制度的不完善、外部市场开辟的低水平，都要求地方政策借助于外资的发展。同时，政绩观和对地方政府的考核标准也起了决定性的作用。但必须指出的是，对把解决当地就业和经济发展作为首要任务的地方政府来说，在缺乏其他方式推动经济发展的时候，只能是更多地偏重于引进外资，因为其能掌握的政策工具与土地资源价格使其有可能达到这一目的，然而正是这样导致了要素价格扭曲。
消除体制引致性扭曲的政策原理与消除政策引致性扭曲是一致的，那就是针对产生扭曲的原因，消除这些原因。因此，严格控制地方政府对土地资源的粗放使用，控制环境破坏与自然资源开发，是消除这些扭曲的必要政策。但是，最终有效消除体制引致性扭曲的途径，必然是形成一个适应于开放的内外协调的经济体制，这就要求以统筹国内改革与对外开放来进行体制建设。
要消除非经济目标的干扰以消除扭曲。扭曲理论指出，政府对一些非经济目标的追求会导致对资源配置的不合理干预，形成扭曲从而经济效率的损失。(23)为民族自豪感而维护某些产业的发展会影响经济效率。在中国，地方政府为政绩观搞形象工程是非经济目标在中国的典型例子。值得进一步分析的是GDP指标和外资外贸数量指标。这些指标本质上都是经济指标，而不是非经济指标。但是，这些指标却并非总是与资源的有效配置相一致的。外资数量是开放度指标，而不是增长与发展指标。外贸数量可能通过加工贸易的方式迅速提高，可能创造就业，但除此之外效益可能很低。外资外贸两者都可能带来GDP的增长，于是GDP增长中的福利效应就是高估的，以这种方式实现的GDP增长就包含着资源配置的不合理性，因为在促进外资外贸增长中包含着社会成本。从这个意义上可以说，在中国地方政府追求这三大指标中，事实上部分地是非经济目标。
中国的政策引致性扭曲主要是来自于地方政府之间对发展的过度竞争，而发展又以三大部分具有非经济目标性质的指标所引导。因此，消除政策引致性扭曲的核心是消除发展中的过度竞争，本质上是一种体制问题，即消除体制引致性扭曲。将地方政府对非经济目标或曰包含着非经济目标因素的目标的追求转变为纯经济目标的追求，将改变由此产生的扭曲现象。在这里，关键之一就是以体现科学发展观的指标体系替代现行的一般意义上的各种规模性指标。
(四)经济政策在高速发展中的作用
在经济发展过程中，政策起着关键的作用，其通过催生新的机制，引导资源配置加快了经济发展。政策可能引致扭曲，但这并非是拒绝一切政策的理由。在一个正确的发展战略下，产业政策和地区政策通过政策引致性的要素扭曲，造就了一个产业或地区特殊的发展条件，实现了发展战略。这就是政策引致性扭曲在发展特殊时期的积极作用。柯文(Jene K.Kwon)和派克(Hoon Paik)的研究检验了资本市场扭曲的结果，认为扭曲会引导更快的资本形成和更高的资本存量的集中，而在韩国产业政策结构条件下，金融激励比财政激励会产生更多的扭曲效应。(24)
必须强调指出，在初级发展阶段上，特别是在市场尚未能完全承担起资源配置作用的条件下，政策对资源配置的动员和引导仍然是必要的。即使从完善的市场看是扭曲，但这种扭曲是可能由发展的成果所补偿的，也是从资源闲置到资源有效配置转变的必经阶段。
必须正确处理好消除政策引致性扭曲与发挥中国体制优势的关系。中国的经济体制是发展导向型市场经济，政府特别是地方政府有强大的发展导向功能是中国经济高速发展的重要原因之一，建设开放型的规范市场经济体系不应当消除这一体制优势。
在消除体制引致性扭曲的同时，政府在经济发展中的积极作用仍然需要继续发挥，强政府不应当成为在一般原则上加以否定，转变政府职能不等于在所有意义上消除政府在发展中的作用。中国各级政府承担着巨大的发展责任，包括发展的规划、资本的组织、有效体制的建设、为实现发展目标的政策引导，以及发展社会目标的协调等等。
这促使我们考虑一个新的理论问题。政策引致性扭曲必然导致效率下降，但如果这种扭曲是由于为实现某个发展项目或目标而实施的，那么就可能以发展的收益补偿扭曲的损失。对像中国这样的发展中国家，要在短期内实现艰巨的脱贫、发展与崛起的历史进步，没有政府的作用是不可能的。一个未发育的市场不能以发达市场的最优均衡状态的背离为标准来谈扭曲，因为中国还没有达到这种均衡，特别是还没有把潜在的生产要素组合到经济活动中来。中国政府承担着重大的职责，要把潜在的土地、劳动力和资本动员起来进入生产过程，争取更多的外部资金、技术等进入中国，这一切都需要政策激励。这种激励所带来的不是扭曲，而是生产可能性曲线的外移。而扭曲则发生在各地政府在履行这一职责中为非经济目标的政策竞争。
还必须指出的是，非经济目标也并非总是不可取的，因为它虽然没有经济价值，但却会有一定的社会价值，甚至很高的社会价值。随着经济发展水平的提高，社会发展的要求也将提升，各种代表社会和谐目标的价值更加显现。这就说明了，一项政策旨在实现某种非经济社会经济目标，会导致扭曲即经济的负效用，但是非经济目标在许多情况下却具有社会效用。
注释：
①H.G.Johnson,Optimum tariffs and retaliation.Review of Economic Stucdies 21(1953—54),pp.142—153.Reprinted in H.G.Johnson,International Trade and Economic Growth,London,Allen and Unwin 1958; J.Bhagwati,V.K Ramaswami and T.N.Srinivasan,Domestic distortions,tariffs and the theory of optimum subsidy:Some further results.Journal of Political Economy 77(1969),pp.1005—1010.
②J.Bhagwati,The General Theorh of Distortions and Welfare,in Trade Balance of Payments and Growth,de.By J.Bhagwati,Amsterdam,North-Holland 1971.
③Jene K.Kwon and Hoon Paik:Factor Price Distortions,Hesource Allocation,and Growth:A Computable General Equilibrium Analysis,The Review of Economics and Statistics,1995,pp.664—676.
④参见张幼文：《双重体系的扭曲与外贸效益》，“当代经济学丛书”之一，上海三联书店，1995。
⑤参见国家环境保护总局、国家统计局：《中国绿色国民经济核算报告2004(公众版)》。实际治理成本是指目前已经发生的治理成本，包括污染治理过程中的固定资产折旧、药剂费、人工费、电费等运行费用。虚拟治理成本是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。治理成本法核算虚拟治理成本的思路是：假设所有污染物都得到治理，则当年的环境退化不会发生，从数值上看，虚拟治理成本是环境退化价值的一种下限核算。通过污染损失法核算的环境退化价值称为环境退化成本，它是指在目前的治理水平下，生产和消费过程中所排放的污染物对环境功能、人体健康、作物产量等造成的种种损害。环境退化成本又被称为污染损失成本。
⑥D.Papageorgiou,A.M.Choksi and M.Michaely,Foreign Economic Liberalization： Transformations in Socialist and Market Economies.1991,pp.37—56.
⑦D.Rodrik,Trade and Industrial Policy Reform.Handbook of Development Economics,New York:North-Holland 1995,pp.2925—2982.
⑧A.Lindbeck,Stabilization Policy in Open Economies with Endogenous Politicians.The Political Business Cycles,New York:NorthHolland,1997,pp.473—491.
⑨D.Seddon and R.Wacziarg,Review of Easterly' s the Elusive Quest for Growth.Journal of Economic Literature,2002,40 (3),pp.907—918.
⑩J.Currie and A.E.Harrison,Sharing the Costs:The Impact of Trade Reform on Capital and Labor in Morocco,Journal of Labor Economics,1997,15 (3),pp.44—71.
(11)盛誉：《贸易自由化与中国要素市场扭曲的测定》，载《世界经济》，2005(6)。
(12)Jagdish N.Bhagwati,"Immiserizing Growth:A Geometrical Note",Review of Economic Studies,25,June 1958.
(13)Anne O.Krueger,"The political economy of the rent-seeking society," The American Economic Review,64,no.3 (June 1974).
(14)J.Buchanan,G.Tullock and R.Tollison eds.,Towards a General Theory of the Rent-Seeking Society,Texas A & M University Press,1980.
(15)J.N.Bhagwati,R.A.Brecher and T.N.Srinivasan,DUPactivities and economic theory,European Economic Review,24,(1984); J.N.Bhagwati and T.N.Srinivasan,Revenue seeking:a generalization of the theory of tariffs,Journal of Political Eoonomy,1980,vol.88,No.6; J.N.Bhagwati,Directly unproductive profit-seeking (DUP) activities,Journal of Political Economy,1982,vol 90,No.5.
(16)汪丁丁：《是谁扭曲了劳动与资本的比价关系》，载《经济导报》，2005-07-13。
(17)以加工贸易为代表的贸易启动发展，以补偿贸易为典型的利用外资，都说明了中国只能靠资源和廉价劳动力实现发展的起步。
(18)波特在《国家竞争优势》指出，发展中国家依靠廉价劳动力的优势迟早是会转移的，不能成为一个国家长期依靠的发展优势。
(19)近年来中国的一些出口产品质量下降，被认为是劳动者对工资过低的一种反应。“在低工资条件下,他们可以降低劳动努力的投入水平”；“真实劳动”投入不足导致产品质量下降。参见汪丁丁：《是谁扭曲了劳动与资本的比价关系》，载《经济导报》,2005-07-13。
(20)我国实际汇率低估，一是生产率提高的因素。过去二十年，我国制造业全要素生产率，年增长率达到6％以上，高于发达国家3％一4％的水平，更高于发展中国家1％—2％的水平。据国际劳工组织的报告,2000—2005年，中国的人均产出增长了63.4％，超过印度的26.9％。据国际商业组织“大企业联合会”的研究报告,2006年，中国劳动生产率增速全球第一，达9.5％，高于印度的6.9％、美国的1，4％、欧盟的4.1％。依此看，人民币实际汇率升值具有内在的动力。(李文锋：《治理经济失衡：推进生产要素价格改革》，载《中国经济时报》,2007-06-14。)
(21)以上分析参见张幼文：《向开放型市场体系转轨中的寻租》，载《学术季刊》,1994(2)。收录于张幼文：《体制竞争——全球化经济机制与开放战略》，上海财经大学出版社,2004。
(22)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京，人民出版社,2007。
(23)J.Bhagwati,Non-economic objectives and the efficiency properties of trade.Journal of Political Economy 75(1967) pp.738—742.Reprinted in J.Bhagwati,Trade,Tartiffs,and Grouth.Cambridge,MIT Pess,1969.J.Bhagwati and T.N.Srinivasan,Optimal intervention to achieve non－economic objectives.Review of Economic Studies 36(1969),pp.27—38.
(24)Jene K.Kwon and Hoon Paik:Factor Price Distortions,Hesource Allocation,and Growth:A Computable General Equilibrium Analysis,The Review of Economics and Statistics,1995,pp.664—676.