汇率偏好、游说竞争与美国汇率政策的形成，本文主要内容关键词为：汇率论文,美国论文,竞争论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，以Frieden(1991)[1]为代表的汇率政治经济学研究者提出，汇率政策对于不同微观主体的福利水平会产生非对称的分配效应，因而各产业部门的微观主体都有其各自的汇率偏好(如出口导向型贸易品生产者和国内可贸易进口替代者偏好一个较低的本币汇率；而对外投资者和非贸易品及服务提供者则通常偏好一个较高的本币汇率)。此外，这些微观主体绝不会被动接受既定的政策安排；相反，他们会像其他社会利益集团的成员一样积极展开政治游说，试图去影响政府的汇率政策决策过程，使得最终的政策天平倾向于自身。
在过去30年中，美国政府频频动用汇率武器先后对日本、德国、韩国、中国内地、中国台湾等国家和地区施加压力，试图借此扭转其日益严重的贸易失衡问题。这正是本文关注的重点：美国汇率政策是如何形成的?究竟是什么力量在左右美国的汇率政策决策过程，并不断推动美国汇率政策趋向保护主义?
一、美国利益集团及其游说活动
美国是一个利益集团数量众多、政治游说活动极度发达的国家。施密特等(2005)[2]提供的调查数据表明，超过2/3的美国人至少隶属于一个社会团体或组织。
依据美国1995年颁布的《游说公开法案》，所有在美国范围内活动的政治游说团体都应在美国参议院公开记录办公室(Senate Office of Public Records，SOPR)登记注册，且每6个月应报告一次近期游说活动的信息。相关数据显示，为实现自身利益诉求，利益集团投入了大量资源用于直接游说或聘请专业游说机构去游说政策制定者。近年来，这种趋势有增无减，呈现如下特征。
1.从游说规模来看，总体呈扩张态势。从SOPR登记注册的游说组织数量来看，该组织已由1998年的10406个增至2007年高峰期的14861个，尽管此后受次贷危机冲击有所滑落，但2010年依然高达12941个。而在利益集团游说投入方面，其支出总额也从1998年的14.4亿美元上升为2010年的35.1亿美元(图1)。
图1 1998～2010年美国利益集团游说规模统计
数据来源：美国参议院公开记录办公室(SOPR)
2.从游说议题来看，多数集中于美国国内问题，但贸易和汇率同样是重要议题。从1998～2010年美国利益集团游说议题前10位来看(表1)，除贸易外，几乎都是国内议题，如联邦预算、税收、环保、教育等，这与历年美国大选中选民的关注重点大致吻合。一方面，由于特殊的地缘条件和历史因素，多数美国公众对于外部世界缺乏兴趣，他们更关心与切身利益相关的国内问题，因此外交、贸易和汇率等涉外议题一般不太可能成为公众舆论的首要议题；另一方面，美国公众对于涉及国家利益的事件通常又怀有强烈的民族主义情绪，在舆论的引导下，他们很容易对因“不公平”贸易或汇率竞争而受损的美国企业和工人家庭给予同情和道义支持，这就为某些产业利益集团和工会操纵舆论、影响贸易和汇率政策留出了一定的社会空间。表1中，贸易议题尽管排名不高，但同样位列美国利益集团游说最集中的前十大议题，登记报告数高达11345次。汇率议题虽未直接列入，不过鉴于20世纪80年代以来美国的贸易议题与汇率议题常常捆绑在一起，难以切割，因此汇率议题在美国国内受到的关注程度事实上并不低。
3.从游说主体来看，切身利益受到汇率影响的利益集团为数不少(表2)。就20世纪80年代美日汇率博弈的过程来看，通信/电子(制造)业、农业和工会等都是积极支持贸易保护及对日元升值施压的行业或群体。其中，以工会为代表的利益集团针对贸易和汇率议题的动机较为明显。图2表明，1998～2010年，美国工会的游说支出总体上呈上升态势。其中，1998～2006年的增长态势较为平稳；而2007年开始有了一个明显扩张。这很可能与次贷危机导致的高失业率有关，工会由此加强了对政府和国会的游说活动，以减少裁员、保障工人权益及纠正外国企业的“不正当竞争”。
二、美国主要产业利益集团的汇率偏好
产业部门也可视为利益集团之一。就国外关于产业部门汇率偏好的研究来看，已有文献关注的重点大多集中在农业、制造业、服务业(不含银行业)和银行业四个产业部门。之所以将银行业从服务业中单列出来，主要是考虑到银行业对于国民经济的特殊重要性。由于缺乏直接面向美国企业的汇率偏好大样本调研数据，同时限于研究篇幅，本文拟采用间接手段对上述四个部门的汇率偏好进行归纳。为表述方便，本文分别记
为农业、制造业、服务业和银行业的部门福利水平；同时，以e表示直接标价法下的美元名义汇率，e在数值上增大意味着美元贬值，反之则意味着升值。
(一)农业部门
20世纪70年代，美国已跃升为世界第一农产品出口大国。近年来，美国每年对外输出的农产品占全球农产品贸易份额高达20％，为其他国家提供了40％～45％的小麦、25％的大米、30％的棉花和超过一半的大豆。美国农业和农民严重依赖国外市场，出口收入占美国农业总收入的20％～30％(Executive Office of the President et al.，2006[3])。20世纪60年代以来，美国农产品一直保持着净出口状态。图3显示，2000～2010年这一格局仍未改变，并且出口规模还有进一步扩大的趋势。一方面，弱势美元符合美国农业和农民的利益。Orden(2002)[4]对1975～1998年美元汇率与美国农产品出口的相关性进行检验后发现，美元贬值有效推动了美国农产品出口，而美元升值所起的作用则恰恰相反。理论上，美国农业部门应当成为鼓吹弱势美元，并为之展开积极游说的利益集团。但另一方面，美国高度发达的农产品保护体系在一定程度上替代或弱化了对汇率政策的需求。美国政府对农产品的特殊“照顾”最早可以追溯到20世纪30年代的“罗斯福新政”。今天，美国实行的“农产品支持项目”(Agricultural Commodity Support Programs)名目繁多，覆盖到了棉花、牛奶、小麦、大米、白糖、烟草和花生等几乎所有的农产品，旨在帮助美国农民在国内外市场上保持价格优势(Executive Office of the President et al.，2006)。因此，在80年代的美日汇率博弈过程中，尽管美国农民口头上也呼吁美元贬值，但并未像受到国外进口产品直接威胁的制造业部门一样去积极游说政策制定者；相反，他们宁可将大量政治资源投入到反对削弱农产品补贴的立法方面。
不过，总体上仍可认为美国农业偏好一个较弱的美元：
(二)制造业部门
美国不仅是世界第一农产品出口大国，而且长期位居全球制造业第一大国。直到2010年，中国占世界制造业产出的份额上升至19.8％，才以微弱优势取代了美国(占比为19.4％)，终结了美国连续110年作为世界头号商品生产国的历史。为归纳美国制造业整体汇率偏好，本文将借鉴Campa and Goldberg(1997)[5]的“行业净外部导向”(NEO)方法进行评估。具体步骤包括：
第一，第i个(子)行业的出口依存度为行业出口值与该行业的总产出之比：
需要说明的是，(1)长期以来，美国投入产出表的编制主要是基于“标准行业分类体系”(SIC)，以此对各行业进行分类。不过，随着20世纪90年代北美自由贸易区(NAFTA)的成立，为更好地兼容加拿大和墨西哥的产业经济统计体系，沿用多年的SIC体系在1997年被全新的“北美产业分类系统”(NAICS)所取代，美国统计署(Census Bureau)不再发布基于SIC体系的投入产出表。但为了与中国通行的SIC标准进行比较，此处仍将NAICS换算成SIC①。(2)与中国一样，美国官方编制的投入产出表每5年发布一次，最近发布的仍为2002年数据，2007年投入产出表迄今尚未对外公布。因此，本文只能通过2002年投入产出表来归纳美国制造业的总体汇率偏好情况。
在全部制造业19个子行业(SIC体系)中(表3)，共有10个子行业的NEO为负，如饮料和烟草制品、服装和其他纺织品、皮革和皮革类制品、木材和木制品、石油和煤炭制品、非金属矿产品、初级金属产品、运输设备、家具类产品、其他制造产品等，这些行业偏重于消费品和资源类粗加工业，美国企业需要从国外进口较多原材料，因而美元走强对其相对有利；另外9个子行业的NEO为正，如食品类产品、纺织原料、纸制品、印刷和出版品、化学相关制品、橡胶及塑料制品、金属制品、工业机械和设备、电子和电力设备等，这些行业偏重于资金和技术密集型产品以及美国有比较优势的一些初级产品，为美国出口的强项，因而弱势美元对其更为有利。
表面上看，偏好强势美元的制造业子行业数量(10个)甚至还多于偏好弱势美元的子行业数量(9个)。但进一步考虑双方占全部制造业总产出的比重后不难发现，偏好强势美元的子行业占比仅为38.39％；而偏好弱势美元的子行业占比则高达61.61％。因此，美国制造业总体上还是更偏好弱势美元，即：
(三)服务业部门
Baily(2003)[6]指出，1973～2002年期间，美元汇率经历了两次大规模的升值阶段(1980～1985和1995～2002)，导致资源在美国贸易品部门和非贸易品部门(服务业)之间不断进行重新分配。以1995～2002年美元升值阶段为例(图4)，美国非金融类中的非制造业(Non-Financial Non-Manufacturing)企业在此期间的利润规模大幅增长，而同期美国制造业企业则承受了巨大的压力。
据此，美国服务业总体上偏好美元升值：
(四)银行业部门
一方面，美国一些代表性的商业银行多年来都在进行海外投资，Frieden(1991)指出，对外投资者通常希望本币保持强势，这样就能以更便宜的价格获取同等规模的国外资产；另一方面，美国银行业多年来持有的净外国资产为负，即其持有的海外资产小于其吸收的外国负债(Chamberlain et al.，1997[7])，因此，美元升值有助于降低其实际承受的外债负担。对于美国商业银行而言，其资产负债表可用一个公式简单概括为：
公式左边表示银行的资产。其中，L是银行对国内企业和个人的本币贷款；F和
分别为银行持有的国内和海外资产；R是银行存放于央行的准备金。
图4 1995～2002年美元升值期间美国企业利润比较
数据来源：美国商务部经济分析局(BEA)企业利润数据
公式右边代表银行的自有资本和负债。其中，N表示银行的自有资本；D是国内企业和居民的本币存款。此外，由于美国国内存款不足，难以满足国内对贷款的需求及银行自身对资金的需求，即
，银行不得不从国际市场上吸收大量短期外币资金
以缓解融资不足；e为直接标价法下的本币/外币名义汇率。
公式(7)中未将美国企业和个人的外币存款
和外币贷款
考虑进来，原因在于，美元是世界上最重要的计价和结算货币，且美元在全球范围内许多国家都被广泛接受，因而美国企业和个人持有外币的动机并不强烈。
公式中同时还假设美国商业银行持有的海外资产和海外负债收的益率趋同，且的规模大于的规模(即净外国资产为负)。考虑两期情形，t期期末(或t+1期期初)与汇率相关的外债负担及其新增部分的折算价值可表示为：
三、美国汇率政策的权力结构与游说方式
长期以来，美国汇率政策的权力归属问题一直较为复杂。不仅是因为在这一政策领域里也形成了类似于“三权分立”的制衡格局；同时由于历史变迁，各机构的权力边界也处于动态变化之中。总体上，国会掌握了汇率政策的授权、监督和问责权；财政部负责具体的汇率政策制定；但实际上作为最高行政首脑的总统才是汇率政策的幕后指挥；而美联储则多从事外汇市场的干预操作，加之本身具备较高的独立性，因此利益集团通常较少将游说资源花费在美联储身上，而主要是游说国会和行政部门(总统及财政部)。美国汇率政策的权力结构和职责划分可通过图5来概括。
从政策影响方式来看，美国利益集团有时会单独采用某种策略，有时则会几种策略并举。这些策略包括以下几个方面。
图5 美国汇率政策的权力结构
1.内部(直接)游说。内部游说是指利益集团为实现其政策目标，由其领袖人物、成员或其聘请从事院外活动的公关公司与行政官员、国会议员进行面对面交流的活动(孙大雄，2004[8])。作为美国利益集团一种传统和最常使用的策略，内部游说简便易行，且风险可控。
对于行政部门，利益集团的内部游说方式包括：(1)参加由总统顾问、内阁成员等重要政策决策者出席的内部研讨会，向与会者及时传递本集团的利益关切；(2)利益集团和政府官员之间建立双向人事流动机制，即所谓的“旋转门”(Revolving Door)，企业界人士可以进入政府任职，而官员卸任后也可以在商界重新找到“位置”；(3)拓展人际交流，包括组织宴会、旅游等活动，旨在加深利益集团成员与政府实权人物之间的私人感情；(4)利用专业背景，挤入政府各部门下设的顾问委员会，担任委员或咨询专家，直接影响政府决策。据统计，20世纪70年代中期，美国政府各部门中的各种委员会多达1250个，聘请了超过2.2万名来自各行业的专业人士担任委员(李寿祺，1988[9])。
而对于立法部门，利益集团在进行内部游说时惯常运用的手段有：(1)建立私下管道，定期向议员递送各类材料和简报，帮助其迅速掌握某方面的情况；(2)利益集团派出代表在国会专门委员会召开的听证会上作证，积极宣传自身利益诉求；(3)一些实力较强的利益集团甚至直接帮助议员起草于己有利的法案；(4)鼓动本集团的企业及其员工向本选区的国会议员写信、打电话或亲自拜访，争取同情。
2.外部(间接)游说。当利益集团发现直接游说效果不佳，或缺乏直接游说的内部管道和资源时，就会采用外部游说策略。外部游说是指利益集团通过媒介宣传，发起公民运动、抗议等方法来争取公众的广泛关注和同情，进而对政府或立法机构的政策决策过程造成巨大压力，以达到间接游说的目的。例如，对于不支持环保事业的国会议员，一些环保利益集团会将其在国会的投票记录登记在案，然后定期向社会公布这些“肮脏的人”，从而给他们带来舆论压力(李寿祺，1988)。20世纪90年代以来，越来越多的利益集团已将外部游说作为内部游说的重要补充手段(谭融，2002[10])。
3.法院诉讼。在美国“三权分立”的政体下，司法部门享有宪法解释权和对立法、行政行为的司法审查权，因而在事实上参与了国家政治。当利益集团发现直接或间接游说行政部门或立法机构均不能奏效时，有可能转向法院控告政府部门或国会的各种“违宪行为”，以达到对政策制定者间接施压的目的。
4.影响选举。在美国，利益集团的院外活动之所以能够成功，一个重要筹码在于它们在竞选中提供的政治捐款。托马斯·R.戴伊(2002)[11]认为，正是这些资金最终确保利益集团打通了影响政策制定的道路。
与许多西方国家不同，美国国会和总统选举的经费主要不是由公共财政来支持，而是由候选人自己筹款(孙大雄，2004)。为避免少数人操纵政治，美国法律不允许企业、工会和协会等利益集团直接为政治选举提供巨额捐款，如1971年《联邦选举法》规定，个人资助竞选的资金不得超过1000美元。但根据1974年《联邦选举法修正案》和1975年联邦选举委员会(FEC)的规定，政府承包商、企业和劳工组织等利益集团又被允许通过设立“政治行动委员会”(Political Action Committee，PAC)来吸收并管理个人或团体提供的小额捐款。当然，对于团体的捐款额度，《联邦选举法》也做出了相应规定，如在每次选举中，单个团体对于某特定候选人的捐款上限不应超过5000美元。不过，依照1976年《联邦选举法修正案》之规定，利益集团及其成员企业完全可以通过设立多个PAC来规避这一法律监管。
这样，到20世纪80年代，形形色色的PAC在美国首都华盛顿已是遍地开花；整个20世纪90年代，约有30％的国会竞选资金直接来源于PAC。图6显示，在美国公众心目中，PAC与大企业、媒体都被认为是最具有政治影响力的游说者。
四、美国产业利益集团汇率政策的影响力评估
利益集团的游说效力受到多种因素的影响，如利益集团游说的方向、利益集团之间的竞争程度、社会大环境的变化等。但利益集团所掌握并能提供的政治资源无疑是最重要的因素。如前所述，在美国现有的政体下，利益集团可以通过PAC等公开合法的渠道向执政党或主要政治人物提供财政“捐助”，以换取日后的“回报”。因此，要衡量美国各产业利益集团对于美国汇率政策的实际影响力，可直接比较各利益集团向政策制定者或潜在政策制定者提供的资源(如PAC资金)的数量多寡(表4)。
表4汇总了美国联邦选举委员会统计的各产业部门2006年、2008年和2010年三年的PAC政治献金规模数据，并比较了流向不同政党的资金比例。在结合其他证据的基础上，本文提出如下结论。
1.偏好美元贬值的一方事实上仍占强势。从利益集团向政界提供的PAC政治献金总规模来看，服务业最高，制造业其次，农业再次，而银行业最少。那么，是否可以就此认为，服务业对于美国汇率政策的影响力最大呢?
首先，如表1所显示的，在利益集团游说的前十大议题中，健康、交通、环保、教育、医疗补助和医疗保险等国内议题都与服务业直接相关。换言之，尽管服务业利益集团提供的PAC看似规模庞大，但大部分都是围绕国内议题展开，且利益诉求较为分散，势必削弱其在贸易和汇率议题上的期望回报。而在前十大议题中，与制造业和农业利益直接相关的主要是贸易议题，因而其提供的PAC要求政治回报的指向也更为明确和集中。其次，就单个PAC的平均规模比较，由大到小依次为农业、制造业、服务业和银行业。虽然服务业提供的PAC总规模超过农业和制造业，但服务业本身是一个极为庞杂散乱的产业体系，包含了许多联系松散的子类，且服务业企业又多为中小企业，无论是经济实力还是政治行动力都较弱。相比之下，美国的制造业和农业企业经济实力和动员能力更强，它们能够在单个PAC中提供更有效率的资金支持。最后，也是最关键的一点，就是从20世纪80年代美日汇率博弈的历史中可以观察到一个重要事实：在美国，汇率变动的“受损方”往往会发出更大的声音，以获取公众和媒体的同情，从而对政策制定者形成强大压力；而“受益方”则通常对此保持缄默。原因在于，“与受损部门的福利损失相比，受益部门由于美元走强所导致的福利增进通常并不那么具体和易被公众所理解”(Frankel，1994[12])。因此，当“严重低估的人民币导致了中国对美国的不公平竞争”、“中国窃取了美国人的就业机会”等错误观点在美国国内形成主流舆论导向时，制造业和农业利益集团往往可以“花小钱办大事”。
2.为确保自身利益最大化，各利益集团通常都会选择对两大主要政党进行“双边下注”；但在不同阶段，其重点会有所转移。例如，2006年是共和党稳定执政的阶段，各利益集团向共和党(执政党)提供的政治献金规模要远远超过向民主党(在野党)提供的规模。而2008年，舆论普遍预测，代表民主党参选的奥巴马很可能击败共和党候选人麦凯恩，帮助民主党在时隔8年后重返白宫，并且民主党还很有可能在国会的参众两院也同时确立主导权。因此，在2008年和奥巴马任内的2010年，农业、制造业、银行业和服务业四个利益集团流向民主党的PAC资金规模都明显增多，而流向共和党的资金则相应减少。
综上所述，本文谨慎地得出结论：在美国国内，偏好美元强势的服务业和金融业在政策影响力上不如主张美元弱势(人民币兑美元加速升值)的制造业和农业。而从2003年以来美国政府和国会持续对中国施压，要求人民币加速升值这一事实来看，偏好美元弱势的一方的确占据了上风。
注释：
①关于两种体系的换算方法，请参见美国统计署网http：//www.census.gov/epcd/naics/naics3dx.htm#N31。