城市交通——中国面临的挑战，本文主要内容关键词为：城市交通论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 中国城市交通发展的特点
中国城市交通的发展恰是中国经济发展的真实写照。但从政府到市民对城市交通的认识远没有对经济发展的认识那么直观、深入。到目前为止，交通在政府的认识中依然是公路、铁路和港口。对城市交通发展特征和规律的认识还只是停留在表面上，中国城市交通面临的最大挑战莫过如此。这从中国城市交通发展的过程也正说明了这点。
从中国城市交通的发展过程来看可以分为四个阶段：
80年代以前，交通在中国主要是市际的交通，几乎对城市交通没有概念。城市交通工具主要是公共汽车和步行，加上少量的自行车，城市交通问题是一个遥远的概念，城市基础设施的管理主要是建设管理。
80年代初期到中期，随着改革开放的深入，中国城市进入大规模建设时期，城市化的进程加快。伴随城市住宅建设，城市道路建设开始起步，这时的城市交通与80年代以前大致相同，依然是公共汽车、自行车和步行，但自行车的数量迅速增加，成为城市交通出行的主要交通工具之一，公共汽车乘客比例开始下降。在管理上，城市规划的作用逐渐被认识，城市纷纷成立规划管理机构。城市交通管理开始被重视。
80年代后期到90年代初，摩托车、单位客车和出租汽车大幅度增加，道路上开始出现交通拥挤，道路上的机动车交通量迅速增加，在经济发展较快大城市，城市道路上半数机动车是出租汽车，在中、小城市摩托车出现爆炸性的增长，城市政府开始进行大规模的道路投资，此时，全国城市道路建设的投资超过了建国以来道路建设投资的总和，城市高等级的道路的建设达到了空前的规模。同时交通拥挤在大城市开始出现，城市开始意识到公共交通的重要性，许多城市开始把目光瞄准轨道交通。一时间，轨道研究热在各城市展开。在管理上，国家开始注重交通投资的管理，城市交通的重点放在道路交通设施建设和交通管理上，交通规划逐步受到重视。
90年代中期，随着国家汽车产业政策的颁布，中国的汽车产业基地建设初具规模，国产汽车的生产开始转向轿车，轿车的销售价格大幅度下降，城市私人汽车（特别是轿车）大量出现，如北京近年来私人客车增长年平均为24.5%。在1996年城市民用机动车拥有量超过100万辆，私人客车占20%，在经济比较发达的大、中城市交通特征明显改变，交通堵塞加剧、空气污染严重，交通出行变的越来越困难，出行时间所占的比例越来越大，停车问题突出，公共汽车交通运行速度在部分城市中心区下降到几乎与步行相同的地步，交通问题成为许多城市的头号问题。人们把解决交通问题的赌注压在轨道交通的建设上，但轨道交通建设的周期长、投资大，远水难解近渴，使许多城市望而却步。而道路建设因投资渠道难有稳定保障和拆迁费用巨大不得不放慢脚步，在交通拥挤的地区已无地建设道路。人们开始关注交通需求管理。
从上述中国城市交通的发展历程来看，一方面，发展过程与西方许多发达国家城市交通的发展很相似，但时间却要短得多，而且与高速的城市化同时进行。另一方面，对交通的认识的变化与西方国家如出一辙，中国并没有从西方交通发展的历史中汲取多少教训。所以，高速的城市化进程、流动人口大量涌入城市、城市机动车辆爆炸性的发展、交通政策乏力、交通建设和管理的无序，使中国城市在短短十几年内交通问题的概念从无到有，现在已经开始望到世界上交通问题最严重地区的项背。而且，可以预见，中国城市交通的发展的高速度仍将持续下去，要使中国城市交通发展在下一世纪走上健康发展的轨道，任重而道远，我们将不得不面对巨大的挑战。
2 中国城市交通面临的挑战
2.1 现行城市交通体制与机构难以应付交通的发展
城市交通问题的解决需要综合协调，但中国城市交通的体制和机构设置从中央到地方却缺乏综合协调的机制与条件。首先，中央政府对城市交通的认识依然不是重点，只作为公路的一部分进行管理和建设。其次，城市交通在中央政府的管理机构主要为建设部和公安部交通管理局，建设部主要职责是管理城市交通的规划和建设、交通管理局主要对道路上的交通流进行管理。而且，城市政府也没有统一的城市交通管理机构，规划、建设和交通管理分属三个部门管理（规划局、建设局和交通管理局）。
这种从中央到地方的分割管理机构设置，在城市交通发展初期尚可应付，但在城市交通日益突出的今天，管理上缺乏弹性、协调上缺乏一致性和长远眼光，部门利益的协调超过对交通问题的协调等弊病暴露无遗，交通问题的协调往往需要靠仅威的力量进行，造成决策上缺乏科学性。
2.2 规划、建设和管理的观念与交通问题的差距太大
解决问题不仅要求体制的转变，同时也要求在规划、建设和管理的观念上转变。城市发展规划中城市交通研究的地位远没有城市其他基础设施建设研究深入。城市交通建设和交通管理也以以前的眼光看待目前的交通问题，忽略了交通的变化。
目前城市规划主要以土地利用规划为主，城市发展战略和在城市发展中占有举足轻重地位的城市交通时至今日仍然没有作为城市规划中的重要部分列入规划中。交通与城市土地利用之间的密切关系在规划中几乎没有进行深入的研究。这种规划上的先天不足，目前已经造成规划实施上的困难，土地开发常常因交通问题而不得不改变，使规划的权威和严肃性受到影响，造成规划实施中的随意性。而最严重的是这种没有交通研究基础的规划实施后对未来城市发展的巨大影响和浪费。同样部分城市发展规划的交通研究中对城市交通发展的认识不足和观念陈旧也造成规划实施的困难。交通研究的着眼点仅仅放在道路网络上，对影响交通发展的政策因素考虑不足，即没有对影响交通发展的前提进行认真细致的分析。同样造成在规划实施中对于政策的变化无所适从，使规划缺乏应有的弹性或应变能力，难以实施。
2.3 城市交通政策和法规对城市交通问题的反应迟钝。
在中国，由于在城市交通行业管理体制上的分割，使交通政策和法规缺乏应有的协调，难以对交通发展中的问题作出快速反应。体制上条块分割也反映在政策的制定上，首先，政策和法规的制定只能从主管的行业和方向进行，失去了大量的利用综合协调解决问题的机会，增加了解决交通问题的代价。其次，行业和部门利益也成为政策中必须考虑的问题，使政策和法规在交通发展中的正确导向作用大大降低。同时，因为在职责划分上难以充分考虑到城市交通的发展和变化，对于新出现的问题往往无人问津，要等到问题突出，难以收拾时，才会责成某一部门进行管理，错过了解决交通问题的大好时机。而且这种条块分割还造成城市交通发展政策和法规往往从某一部门主管的渠道制定，对于关系到交通综合发展的政策和法规无人进行研究。政策的制定过程和执行结果脱离是这种体制下出现的政策和法规的又一悲剧性结果。政策的制定过程中地分强调其对于某一行业发展的影响，而忽略了政策实施对于行业或部门影响的研究，等到问题出现后再进行研究，再考虑综合协调。在上述渠道制定政策和法规发展的结果，必然难以对城市交通发展作出应有的反应，更别说是对中国目前快速发展的城市交通发展进行指导。
2.4 城市交通技术规范和技术标准严重滞后于城市交通的发展。
城市交通技术规范和技术标准涉及规划、建设和管理三个方面，规划和建设的技术规范和标准仍然沿用几年前或十几年前的技术规范和标准，交通管理上尚没有形成比较完善的技术规范和标准。在最体现综合协调规划阶段的技术规范和标准由城市发展规划（总体规划）和交通规划两个系统组成，城市发展规划的规范和标准制定主要侧重与城市的土地布局规划、其他城市基础设施的规划、城市道路网络规划、以及城市的发展政策，而这些发展政策、土地布局和道路网络在交通如此发展的今天因没有有力的交通发展研究作为支撑，在实施中难免会出现这样或那样的问题，因此使部分规划流产或造成严重浪费的事例已不胜枚举，如道路网络贪大，盲目追求高等级、高标准，注重设施的数量而忽略系统的功能等。交通规划则自称体系，在技术规范和标准中只注重规划的内容，却忽略规划的前提研究。而恰恰目前中国交通政策正处在一个多变的时期。这种规划中的各自为政不仅限制了规划技术的发展，而且更为严重的是造成了国家资源的浪费。
2.5 专家和设计人员素质难以对交通发展中的问题作出应有的反应
城市交通专家和设计人员对于交通发展负有不可推卸的责任。城市交通在中国是一门新兴的学科。自80年代初中国引进城市交通研究后，在十几年的发展中已经形成了从研究到应用相对完整的体系，但在人才培养和研究上仍然只集中在少数几个单位。目前中国部分城市交通方面的专家和设计人员的技术背景主要是市政工程和城市规划或其他交通技术背景，其对城市交通发展的理解仅仅还停留在概念上。在中国没有交通工程师的资格考察体制，使土木工程师混同于交通工程师，或规划师混同于交通工程师，独立进行城市交通的咨询、设计或成为政府交通决策的参谋。因其难以跟踪城市交通发展的趋势，缺乏城市交通研究的基本知识，其后果可想而知。
2.6 城市交通投资没有稳定的来源
中国在改革开放前对城市交通的投入微乎其微，面对高速经济发展带来的高速交通发展，几乎所有的城市都缺乏城市交通建投资金。在近年来，中国城市建设的资金投入前所未有，但绝大部分资金是靠正常渠道以外筹集。尽管也进行了BOT、债券、附加费等形式的尝试，但通过这些渠道筹集的资金只占城市交通建设资金的少部分。
1996年全国城市道路建设和维护资金的支出为354亿元，其中城市维护投资77亿元，道路建设投资277亿元。从资金的来源看，来自稳定渠道的城市建设维护税和功用事业附加合计43亿元，只占到12.1%；除此以外，政府进行交通建设资金来源有，地方财政拨款36亿元，占10.2%；国内、外贷款63亿元，占17.9%；而其他收入212亿元，占到59.8%。其他收入中大部分是城市土地出让金、公用设施配套费以及城市为了筹集交通建设的资金进行以土地换资金、全民集资、车辆在正常的税费后再收取交通设施建设的摊派费用。甚至挪用城市其他建设资金等。在上述资金中尚不包括交通管理的投资，由此可以明显看出，非正常渠道的资金来源占城市交通建设的比例过大，使交通建投资金的筹集处于混乱之中。
3 中国城市交通的出路
“城市交通是一个高度综合而且复杂的问题，必须从政策、机构、体制、管理收费和价格、基础设施建设和投资等各个方面同时入手解决”。但从问题的根源看，管理体制和机构问题是中国城市交通面对的第一挑战，必须进行重大的调整和改革，打破目前行业和部门之间的条块分割，才能使中国交通看到曙光。
3.1 交通的管理体制改革是中国城市发展的必由之路
体制改革的重点是使城市交通致于统一管理之下，结束部门之间的内耗，建立从政策研究、制定到政策实施，从规划、建设到交通管理，从技术规范和标准的制定到专业技术人员的培训的统一管理体制，使城市交通的综合协调成为现实。
国家应对城市交通建立统一的城管理机构，主管城市交通的技术政策和发展政策的研究与制定、技术规范和标准的制定和修订，交通技术的研究和应用推广，主管城市交通规划、建设的审定和交通管理政策、法规的制定，主管城市交通重大项目的审批，主管城市交通技术市场和运输市场的管理，主管国税用于城市交通部分资金的分配，以及与市际公路交通、铁路、航运及其它相关行业的协调。使国家和城市在交通方面的决策一体化。
建立规范的政策、技术规范和标准研究机制。根据城市交通发展的不同情况，不断修订发展政策和技术规范及标准，避免因政策或技术规范和标准之间的矛盾而造成的失误。
3.2 更新交通规划、建设和管理的观念才能促进交通发展
城市交通发展的过程也就是城市交通规划和管理观念更新的过程，反过来讲，只有城市交通规划和管理的观念改变才能促进城市交通的发展。而观念的改变首先应从对交通的正确认识开始。
● 城市交通不同于公路、铁路、航空和水运，它的涉及范围更广、处理更复杂、投资更大、系统性更强、协调更难。城市交通的好坏，将直接影响到城市的经济发展和居民的生活。在管理上应给予足够的重视。
● 首先，对交通及交通基础设施的管理不能等同于水、电、煤气等基础设施，城市交通设施不能完全按公共设施进行管理，引进交通收费的概念，对交通进行需求管理。应当认识到交通设施的建设永远也难以满足城市交通需求的增长，依靠增加交通设施供应来解决城市交通问题的时代已经过去。
● 其次，城市公共交通应当作为中国高密度发展的城市交通的主体或核心。尽快建立完善的体制保障公共交通的发展，通过市场竞争、新技术引进和政策、资金扶持，使公共交通发展实现良性循环。
● 不应把缓解城市交通堵塞的希望全部放在城市轨道交通的建设上。应当认识到轨道交通的建设无疑可以促进城市交通发展，但轨道交通建设的巨大投资和建设速度难以直接对目前城市交通产生巨大的影响。所以，城市公共交通建设的重点应在关注轨道交通的同时大力发展地面常规的公共交通（公共电、汽车交通），为城市交通需求管理提供强有力的保障。
● 应当看到城市交通将是未来城市主要问题之一，在城市规划中应当把城市交通作为一项重要的内容。配合城市土地利用规划进行城市交通发展政策和城市交通和土地利用布局之间关系的研究。避免在将来因规划的失误而使城市交通陷入困境。
● 对于城市交通的管理要靠“导”而非“堵”。主要依靠市场的机制来对城市交通的需求进行管理。用市场管理的价格机制代替行政命令式的管理。
● 交通资源是城市资源的一部分，不是公用设施。对交通资源的使用要以可行（经济可行）、公平（分配公平）、高效（运行高效）为原则。引入交通收费的概念，避免交通基础设施的无偿使用。
● 同时，交通管理的对象要从汽车转向出行，认识到城市交通的可达性提高才是城市交通管理的目标，而非使道路畅通。用道路交通客流通过量代替车辆的通过量管理。
● 更重要的是要认识到城市交通的系统性，城市交通不能完全肢解为不同的部分看待。解决城市交通问题或指定交通政策要从城市交通系统出发，而非单个的城市交通个体。
城市交通观念的更新应是至上而下，从决策和政策制定层到规划、建设、管理的具体实施和咨询、设计层次都要从新的发展的角度对待城市交通。
3.3 城市交通发展政策的研究必须加强
政策对于交通发展好比于种子成长的阳光雨露，是交通发展的充分条件。中国城市交通正处在成长的关键期，政策对其健康发展起着举足轻重的作用。无论是宏观发展政策或是具体的技术政策，都应当进行细致的可行性研究，要有客观可行的保障措施和手段。而且对于政策的研究要从其涉及的各个方面进行综合的研究，特别要考虑在实施中的多方协调，包括对其它领域政策的影响、对其它行业发展的影响、与其它现行的技术标准规范的协调等等。对于其实施带来的负作用要认真进行评估，提出相应的解决对策。这些研究不能靠走马观花式的研究来提供，必须进行细致、深入的研究，必要时还要进行相当的试点研究，才能付诸于实施。
3.4 城市交通规划应当作为城市发展规划的重点
城市交通设施的建设要占用大量的城市用地（在中国城市规划的规范规定为城市总用地的7%-15%），影响城市格局的形成，且需要大量的投资。而交通设施的影响随着车辆的增长和交通的发展会越来越大。在规划中的小失误，城市建设和管理将会付出数以百万计的投资来弥补。按照我国城市交通目前的发展速度，城市交通将成为下一世纪中国城市面临的最大挑战。如果在目前城市土地开发、机动车辆，城市交通基础设施和城市化进程高速发展的时期没有对城市进行一个好的交通规划或在城市规划中对交通问题敷衍，那么，在下一世纪初我们面临的在这些新开发土地上的交通改造将会像目前旧城改造一样或更严重的困难。所以，在目前进行的城市规划中均应在国家交通政策的指导下，进行城市交通发展政策和未来城市交通进行深入、系统的研究，并将其作为规划的重点。
在交通规划中要把规划的前提，即城市发展前景和发展政策的研究作为交通规划的重点。因为目前国家及地方城市交通发展政策尚有许多矛盾或不确定的地方，在城市交通规划中必须考虑到未来各种可能的政策导向和可能导致的交通及土地利用的发展情况，即城市交通规划必须具有足够的弹性。另外，在规划周期的确定要按照交通和城市发展的情况来确定，在高速发展的时期要适当的缩短，及时研究、反思和发现在规划实施中出现的新问题，靠滚动的规划体制来尽量避免规划的失误。才能使交通规划成为城市高速发展时期的指导性文件。
3.5 建立稳定的城市交通投资渠道
投资是交通发展的根本，城市交通要发展就需要投资，靠东拼西凑的筹集资金不可能维持城市交通的健康发展。
资金短缺是城市交通目前在发展中遇到的最大的困难之一。尽管各城市除城市建设维护费以外，已经在资金筹集上进行了许多有效的尝试，如：利用土地的出让金、BOT、交通重点项目建设债券、交通建设的附加税费、利用世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、利用其他国家的政府贷款和赠款、利用私人财团的贷款等。通过这些融资的渠道和手段近年来筹措的资金占到城市交通投资的40%左右。
根据国外在城市交通融资上的经验，交通税费占投资的很大部分，但我国城市交通的投资中交通税费占的比例很小。目前车辆的税费（如养路费等）几乎全部用于市际公路的投资。铁路有专项投资。惟有城市交通的投资不是来源于交通本身，而且资金来源不稳定。这首先使城市交通的建设没有保障，其次，因中央政府在城市交通投资中没有参与，使地方城市的交通建设各自为政，中央对地方交通建设的影响力大大削弱，而且交通新技术的推广也缺乏实施的资金。
所以，建立稳定的城市交通建设投资渠道势在必行。
● 中央政府应在车辆税费改革中，将车辆的购置税费、燃油税等中拿出一定的比例作为城市交通建设资金，分为国家和地方两部分。国家掌握部分用于交通新技术的研究与推广、贫困地区交通建设补助、地方交通建设调控等，地方政府掌握部分用于地方城市交通建设。
● 鼓励城市在国家允许的范围内开辟多种渠道筹集交通建设资金。根据近年来在城市交通建设资金筹集中积累的经验，尽快制定城市交通建设资金利用外资、集资或利用其他方式筹集资金的管理条例。
● 鼓励银行和其它金融机构参与城市交通建设的投资。
3.6 加强交通专业技术人员和相关人员的培训
发展的关键是人才，中国城市交通的发展必须有一批高素质的专业人才作为基础。以我国目前城市交通的专业力量难以迎接上述挑战，加强交通专业技术人员和相关人员的培训成为中国城市交通发展的当务之急。中国城市交通专业技术人才与幅员广大的中国交通市场相比不仅数量少，而且专业素质难以撑起中国交通发展的重任。国家抓城市交通应当把人才作为重点。交通人才的培训应包括
● 建立全国交通培训基地。
● 建立全国交通工程师的资格注册机制，规范交通设计和规划咨询市场。
● 定期举办对决策者（如市长、规划实施机构等）的专业培训。
● 交通咨询、设计技术人员的培养与培训。
● 在交通咨询项目中拿出一定比例的资金用于对相应城市规划、建设和管理执行人员的专业培训。
● 加强城市交通专业技术的交流等。
中国城市交通必须形成由专业人员深入参与的政策制定、技术标准和规范编制、规划编制、建设与管理研究以及规划、建设、管理的实施体制。拘弃在交通决策上长官意志决定一切。