“多规合一”背景下镇级土地利用总体规划探讨
——以上海市江桥镇为例
冯东敬
（上海广境规划设计有限公司 国土空间规划分院，上海 200000）
[摘要] “多规合一”是指将土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划等各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布控城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。开展“多规合一”，对促进经济社会与生态环境协调发展、加快经济发展方式的转变和空间开发模式的优化具有重要意义。本研究以上海市嘉定区江桥镇为例，阐述了基于“多规合一”背景下，镇级土地利用总体规划在统一数据平台、乡村单元划分、关注近期实施等方面的编制方法与实现过程，希望能为其他镇级土规编制提供一些借鉴和参考。
[关键词] 多规合一；土地利用总体规划；近期；生态环境；乡村单元；江桥镇
目前，关于空间方面的规划有多种，如国土部门编制的土地利用总体规划、城建部门编制的城镇总体规划，发改委编制的国民经济和社会发展规划及环保部门编制的环保规划等。由于规划理念、管理内容、利益诉求、编制年限、统计口径等不同，再加上协调不到位，各规划间在空间上往往存在一些矛盾和冲突。同一行政辖区内呈现多元管控的局面[1]，给政府部门的实施工作带来一定困扰。为此，从“多规分立”走向“多规合一”，是一个必然趋势。
何为“多规合一”？其就是指将土规、城规、经规、环保规划等各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。“多规合一”着重在现有体制框架下，理顺各个规划的相互关系，界定规划的管控边界，统一技术内容及标准，创新实施机制，建立信息化管理手段，从而实现一个全方位、多层次的融合[1]。 目前，关于“多规合一”方面的研究论文比较多，比如熊健、范宇、金岚等提出通过构建“三大空间、四条红线”为核心的空间管控体系、建立目标引领和实施导向的指标管控体系、推进规划全过程的质量方式转变、搭建“多规合一”技术法规职称体系等措施，来进一步推进空间治理方式的改革[2]。腾龙妹分析了“多规合一”两种成果形式的优缺点，对“多规合一”的基础体系建设提出了相关建议[3]。杨郑鑫、吴昊天等提出从建立协同平台、对接用地标准、控制总量指标、衔接空间管制分区、侧重近期行动规划等方面实现“多规融合”，走向城乡统筹[13]。
本研究着重探讨“多规合一”背景下，上海市的镇级土地利用总体规划是如何编制的，并以嘉定区江桥镇为例，分析其实施路径，希望能为其他镇级土规的编制工作提供一些借鉴和参考。
1 “多规合一”对土规工作的借鉴意义
1.1 加快了政府部门的体制改革
“多规合一”作为一个实现全域统筹发展的方法和平台，其关键就是要建立一个主要领导牵头、多部门合作的规划工作协调机制[4]，从而加快政府部门的体制改革。
自国家提出“多规合一”以来，上海市一直在探索实践路径，其先后经历了以下四个阶段：一是规土合一、机构改革阶段。2008年10月，上海市组建了市规划和国土资源管理局，由该机构统一组织编制城规与土规，为开展“两规合一”提供了基础制度保障；二是两规合一初步探索阶段。自2008年至2011年，上海市陆续完成了市、区（县）、镇（乡）三级的“两规合一”规划，将土地利用规划总图和城市总体规划总图融合到城乡建设一张图上，并划示了3条控制线[5]（集中建设区边界、基本农田保护控制线和产业区块范围控制线）；三是郊野地区规划阶段。2013年，上海市提出了“郊野单元规划”。该规划是对郊野地区实现网格化与精细化管理的一次探索，也为土地整治、村庄规划、增减挂钩、公共服务设施建设等各项工作的整合提供了一个契机[11]。四是两规融合、多规合一阶段。已经批复的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中明确提出了构建以主体功能区规划为基础，以城规和土规为主体，优化形成“两规融合、多规合一”的空间规划体系。目前，上海市各区和部分镇的总体规划暨土地利用总体规划已获批，其他镇的编制工作也在火热进行中，相信城乡统筹发展的目标在不久的将来即会全面实现。
作为新市镇（镇级）总体规划暨土地利用总体规划的一部分，新一轮土规加强了对“十三五”规划、郊野单元规划、村庄布局规划、休闲农业等相关专项规划的详细梳理与研究。同时，在城市开发边界调整专项研究中，明确了城市发展要改变过去外延式的发展模式，走存量盘活优化发展道路，通过土地利用方式倒逼城市转型发展。为此，城市开发边界需要瘦身管控和分类优化。其中瘦身管控阶段，根据全区发展的实际需求，划定瘦身的“负增长”区域；分类优化阶段，突出“存量规划”的特征，实行“以拆定增”。
1.2 促进了各规划间的协调与衔接
“多规合一”通过规划机构的改革与机制的创新，可有效解决空间矛盾，促进各规划间的协调一致，在提升政府治理能力的同时，也加快了经济发展方式的转变。
作为村庄规划的上位规划，上海市新一轮土规综合考虑农业经济发展、乡村特色旅游建设、农村居住环境的改善、公共服务水平的提升等各要素，充分保证农村的发展空间，提出了乡村地区单元化管控的规划措施。即主要以行政村为单位将乡村地区划分为若干单元，明确每个单元的功能定位、建设用地规模、人口规模、基本农田保护任务、减量化规模及生态管控措施等，落实具体地块范围，并以控规图则形式进行管理。
目前，土规采用的分类标准为《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》，城规采用的分类标准为《城市用地分类与规划建设标准》 （GB50137-2011），对比两个标准可以发现，土规分类标准比较注重土地的用途管制，在农用地部分比较精细，但建设用地分类比较粗糙，存在部分地类划分与实际需求不相符的情况[7]。如公共基础设施用地，指给排水、供燃、供电、邮政、消防等用地，但从实际用途上，应归纳为市政设施用地。二类中的公共建筑用地未区分公益性和社会性，给地块出让带来不便。城规分类标准比较注重地上建筑物和构筑物的用地功能和规划用途，在建设用地部分划分比较精细[8]，但城市、镇（乡）和村庄建设用地的划分标准如何界定？以上海市为例，其大部分镇及部分村庄处于城市开发边界范围内，其中的建设用地是纳入城市还是镇、村建设用地中，没有明确标准。同时，城规分类标准中的农林用地分类过于笼统，在郊野地区使用比较困难。为此，构建一个融合土地和规划的统一数据平台是非常必要的。
对称是一种自同构，也就是一个结构与其自身在形式上完全相同。对称性是类比的基础，类比推理就是寻找对称性的过程。将具有对照结构的概念集合在概念网络中联系起来，可以形成一个对称结构。
2 “多规合一”对土规工作的相关要求
上海市新一轮规划中的土地利用分类分析了土规和城规分类两者的异同点，对于不同之处，结合业务需求和一线工作者的实践经验再进行重新分类与整合，统一后的地类包括建设用地和非建设用地两类。原城规中的幼托和中小学全部纳入基础教育设施中。原土规中的公共建筑和宗教用地纳入公益性公共设施用地中，公共基础设施用地、管道运输用地和殡葬用地全部纳入市政公用设施用地中。非建设用地与原土规分类标准相同，详见表1。
2.1 需统一分类标准
根据上文分析的我国法律法规目前存在的问题，结合我国现有法律法规的指导思想和框架，以下是笔者提出的转基因产品方面的一些建议。
2.2 需确定规划期限及融合重点
“多规合一”是多个规划的融合，在规划编制前，需要做好专题研究，详细梳理各个规划的规划期限、主要内容、关注重点、技术手段等，从更高层面提出，“多规合一”下需要保留哪些？改善哪些？或融合哪些？哪些需要在下位规划中进行体现与细化的[14]？以规划期限为例，土规和环保规划为10-15年，城规为15-20年，十三五规划为5年。以规划技术为例，以往土规完全采用计划经济形式，严格执行上级政府对下级政府在耕地和基本农田保护、建设用地规模、城市发展界线等指标上的控制和约束[12]。城规体现的是政府对空间拓展和土地使用的利益诉求，以城市发展为导向，故更侧重于城市区域空间的落实。十三五规划是由发改部门编制，其目的是呈现目标导向，故更加侧重民生保障、规模效益、产业转型等发展目标的描述，无法解决指标问题。总之，“多规合一”中如何解决各规划间的矛盾，取其精华，纳入统一规划中，需要在规划编制前做深入的研究与多方面的思考。
2.3 需关注农村地区发展
以江桥镇的太平-火线-红光片区单元为例，该单元是一个以基本农田保护区、农林复合区和交通设施为主的单元，处于近郊绿环和生态间隔带内，农业种植以蔬菜为主。规划中将约100 hm2的存量建设用地进行升级转型，转型后的主导功能为旅游休闲区，主要发展乡村旅游。在文化设施方面，将影响力和规模较大，且现状建设较好的1处宗教寺庙进行保留。市政设置方面，充分考虑道路、管线，加油站、污水泵站、变电站等设施的布设。同时，对于村庄规划等下位规划，建议严格禁止新增经营类的建设用地规模，建议14号线车辆段基地规划以上盖公园综合开发形式利用，以进一步提升该区域的生态功能。
全面整党历时三年半，是中国共产党在改革开放时期第一次系统的、广泛的党内集中教育活动，参加整党的党员达到4200万人。这次整党取得了很大的成绩，党内存在的思想不纯、作风不纯和组织不纯的状况，得到了很大的改善，有力地保证了党始终成为改革开放和社会主义现代化事业的坚强领导核心。
3 上海市镇级土规的实现路径
3.1 建立统一的用地分类
“多规合一”是一个庞大的工程，其不仅涉及统一数据平台、严格底线控制、提升发展内涵、落实乡村发展、衔接相关规划、指导下位规划等技术问题，还涉及空间治理方式改革、职能部门管辖权的划分、后期实施等实际管理问题[14-15]。本研究只针对其中的统一数据分类标准、前期专题研究方向及关注农村地区发展等问题进行研究。
现阶段，燃气企业已经把现代化管理系统应用其中，以此实现对企业财务情况的审核和监管，但是从实际角度来说，企业即便把信息化管理方式引进其中，但是受到原始管理理念的影响，应用的财务管理模式过于传统性，没有将信息化管理系统自身作用充分发挥，导致信息化资源的大量浪费。并且，企业在引进信息化系统之后，没有根据系统要求来进行对应设施的研发和应用，授权管理不规范，使得不能借助信息化手段加以科学把控。
表1 融合后的土地利用分类表
3.2 确定重点关注问题并强化农村地区相关专项规划的研究
研究过程中，主要采取相对均匀的林地进行造林，前茬以杉木纯林为主，初植密度为2 500株/hm2。样地的基本情况如表1所示。
3.3 乡村地区实行单元化管控
以上海市工业用地为例。上海市的“198”企业在改革开放初期在促进当地经济发展方面发挥了重要作用。但随着时代的发展，高能耗、高污染、高危险、高资源、低效益的“四高一低”的显著特征也日益显现，给当地的生态环境带来很大影响，为此，198区域必须实施减量化。但实施减量化并不能“一刀切”，减多少，实施计划如何安排？随着“多规合一”的开展，这就要求新一轮的规划必须将土规与环保结合起来，将“四高一低”的劣势企业进行逐一梳理，制订年度减量计划，将规模较大、经济效益较好、符合产业发展要求的优势企业予以保留。同时，还需将土规与旅游规划结合起来，将部分区域位置便利或建筑较好的企业进行升级转型，开发为旅游休闲用地等，以促进当地经济的转型发展。
过去很长时间，我国都在执行“城乡二元政策”，通过牺牲农业保工业，牺牲农村保城市，推动中国的工业化进程。但随着时代的发展，广大农村的发展需求越来越强烈，城乡一体化发展、区域综合发展等成为了必然趋势。党的十九大报告中，习近平同志提出了乡村振兴战略，该战略要求坚持农业农村优先发展，在要素配置上、资源条件上和公共服务上优先安排于农村。加快农村的经济发展，加快补齐农村在基础设施、公共服务、信息交流等方面的短板，进一步缩小城乡差距。为此，“多规合一”必须关注农村发展问题，以真正实现城乡一体化发展。
3.4 关注近期实施
本轮土规的规划期限为18年，而区域的发展是一个动态的过程，为此，上海市将其划分为近期（2020年）和远期（2035年）进行管控。在设定近期发展目标的同时，与国民经济和社会发展十三五发展规划（以下简称“十三五规划”）相衔接，划定近期重点发展区域。从公共服务设施、道路交通设施、市政设施、生态环境、安置基地建设、地块出让、建设用地减量化等方面明确近期发展目标，并将近期任务分解落实到村，希望以滚动更新的方式实现规划的长远蓝图。同时，在规划实施过程中，也可顺应外部环境的变化要求，保持与其他专项规划的动态衔接，发挥其有效的指导与统筹作用[10]。
以嘉定区江桥镇为例，该镇土规在近期建设项目梳理中，将十三五期间需急切发展的项目纳入了近期。其中近期公共服务设施建设内容涵盖了教育、医疗、体育、养老、文化及综合设施；道路交通设施部分，纳入了轨交14号线、新建区域公交线路、公交枢纽站、近期新增或延伸道路等；市政设施部分包括近期将新增的变电站、邮政、垃圾处置中心项目等；生态环境部分，涵盖了城市中央景观公园、外环绿带、江桥片林、河流水域及非独立占地广场等项目；安置和出让地块的近期实施集中于北社区、北虹之星、金宝园区、老镇区、江桥片林等区域。为保障建设项目的指标需求，江桥镇近期将实施310hm2建设用地的减量化，以宅基地和工矿仓储用地为主，其中减量企业主要为“高能耗、高污染、高危险、高资源、低效益（四高一低）”的劣势企业，且多为集体或无证企业。
4 后续深化及相关建议
4.1 建议城市开发边界外农用地细化分类落图
目前，新一轮镇级土规中基本农田图斑已经落实，但耕地、园地、林地、设施农用地等农用地统一纳入农林复合用地区中，作为一个面向规划、绿容、水务、农委等各职能部门的综合性规划，建议下一步将农用地进行细化分类落图，以便实现各职能部门的“一张图”管控。
16种不同品牌的市售怪味胡豆，编号S1～S16。每次试验均使用新开封的样品，放入30 mL一次性带盖透明塑料杯中，随机3位数字编码。
4.2 建议近期期限调整并进一步细化分期计划
新一轮镇级土规的期限分近期（2020年）和远期（2035年），目前，基期年至2020年仅有一年多的时间，对于很多尚在编制的规划说时间很紧，但安置基地建设、地块出让等一些近期建设项目，需该规划批复后且尚可进行，近期建设迫在眉睫，为此，建议近期期限调整至2025年。同时，根据规划，至2035年，城市开发边界内的新增建设用地将全部建设完成。以江桥镇为例，近期至远期之间需完成整个规划70%的新增建设项目，时间长、任务量大，考虑到政府换届问题和规划的稳步推进，建议以5年为一个周期进行分期规划。
4.3 建议建立一个规划动态更新通道
目前，大部分镇土规中已将全部规划建设用地落图，并进行入库管控。但区域是在不断变化的，土规编制需考虑动态更新性。建议在强化刚性内容的基础上，预留少量建设用地作为弹性空间，以满足具体操作时必要的规划调整需求。同时，建议规划更新部分尽快入库，为其他部门的使用提供即时的规划依据和参考。
【参考文献】
[1] 丁兰.新常态下多规合一的难点及出路分析[J] .中国集体经济，2016，32（7）：39-41.
[2] 熊健，范宇，金岚. 从“两规合一”到“多规合一”——上海城乡空间治理方式改革与创新[J] .城市规划，2017，41（8）：29-37.
[3] 滕龙妹. 土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”[J] .浙江国土资源，2015（2）：23-24.
[4] 朱江.多规合一探索城市空间治理新模式[EB/OL] . http：//www.360doc.com/content/16/0419/16/32324834_552039350.shtml，2016,04,19/2018-07-04.
[5] 许珂.“两规合一”背景下对上海新市镇总体规划编制的思考[J] .上海城市规划，2011（5）：72-77.
[中图分类号] TU982.29
[文献标识码] C
[文章编号] 2096-1995(2019)19-0091-03
作者简介： 冯东敬（1984-），女，上海嘉定人，硕士研究生 ,工程师，主要从事土地类规划编制工作
标签：多规合一论文; 土地利用总体规划论文; 近期论文; 生态环境论文; 乡村单元论文; 江桥镇论文; 上海广境规划设计有限公司国土空间规划分院论文;