摘要：城镇化是我国经济发展的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、产融结合、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。中央领导已明确指出，城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。
关键词：PPP、新型城镇化、双区同建、土地综合整治、新型社区
1．新型城镇化建设面临的主要问题
1.1 资金筹措问题。开展城镇化建设项目，大多依靠政府及相关部门投入实施，这种传统模式导致资金来源单一、财政资金占比高、统筹难度大，政府捉襟见肘，很难满足前期巨大的投入需求。
1.2 技术力量和动员能力有限。以往城镇化建设项目主要依靠乡镇政府，其动员能力、技术水平和视野都有一定的局限性，影响项目最终的实施效果。
1.3农民的合法权益如何保障。部分地区盲目建设高层建筑要求农民集中居住，没有充分考虑安置后农民的就业、社保、农机具存放、孩子入学、结婚、集体活动场地、宅基地申请等相关配置，造成农民利益损害，并长期得不到有效解决，导致了农民质疑政策、扎堆上访问题，严重影响了城镇化项目建设的良好初衷。
2．黄河镇新型城镇化项目的主要特点
2.1 PPP模式与土地整合整治的有机结合。ppp模式是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。近年来，国家大力推广ppp模式，在土地综合整治工作中引入ppp模式，对于解决政府资金不足、推进城镇化建设、引导企业转型升级具有积极意义。社会资本与土地整治项目的深度融合，解决农村发展、新型城镇化建设中资金缺口、市场主体缺位、公共服务效率低等问题，同时改善农村生产生活条件，激发内需潜力，为城乡发展注入新动能。由济南市国土资源局牵头、章丘区委统筹、黄河镇政府与中建城镇规划发展公司实施的章丘黄河镇新型城镇化建设项目作为全国首创社会资本参与运作的土地综合整治项目将成为全国城镇化建设的典范。
2.2 整建制镇推进 及“双区同建” 模式。黄河镇新型城镇化项目按照“整体规划、分区核算、分布实施”的原则，计划用5年时间整合黄河镇下辖70个行政村为4个社区，总投资30亿元，新建社区192万平方米，集中安置全镇5.2万余人，节余指标11578亩，新型社区、产业园区双区同建模式将基本完成黄河镇整建制镇村民的就地城镇化，成为全国城镇化建设的典范。
2.3 融入新的技术和发展理念。在黄河镇新型城镇化项目上，中建集团充分发挥其优势实力，除资金支持外，还将新的技术和发展理念融入到黄河镇项目新社区建设中，并相继导入现代农业、社区新能源、环境整治、文化旅游、社区医疗大数据等五大产业项目，通过“互联网+”平台，形成立体化产业联动平台。已农业技术和产业发展为例，中建公司已与正大、联想农业签订合作协议，为黄河镇已入农业科技，并量身打造农业发展规划，促进其市场化发展。为带动新社区文旅产业发展，中建公司按照霍华德“田园城市”的设计理念，策划打造“黄河主题文化休闲小镇”旅游项目，让群众即完全享受到不低于城市社区的所有条件，又有黄河滨岸独特的田园风光。与此同时，中建公司还设计打造“光伏建筑一体化产业”，对于在建的新社区，全部按照中建集团“绿色建筑”标准设计，将社区楼顶全部设计为光伏发电，目前这项技术已被列入科技部“十三五科技支撑示范项目”。
2.4 职责明确，分工协作。为做好项目的组织实施，各方面做了明确分工：由济南市国土资源局牵头，章丘区委、区政府及相关部门统筹组织，黄河镇与中建集团下属公司中建城镇规划发展有限公司具体实施。
2.5 充分尊重群众意愿，保障群众合法权益。相关部门在项目开展前组织开展了大量的前期工作：一是开展民意调查摸底；二是项目规划设计时，充分听取并吸收群众意见，充分考虑当地的特点和地域特色，以乡村原有的黄河生态景观做背景，设计独特的田园风光和新型社区；三是充分调动资源，让群众看到并获得更多实惠。
3．新型社区建设的主要优势
3.1城乡一体化。以乡村原有的生态景观做背景，将城市生活配套的便利与优美的乡村环境和谐的组合在一起。
3.2以人为本。设计体现人的生存和集聚的功能，不为自身的发展破坏区域的生态环境，保证健康、协调、可持续发展。
3.3社区环境。供水、供电、供气、供暖、通信、道路、垃圾处理、污水处理、环境整治等基础设施配套到位；科技、教育、医疗、卫生、文化、体育、治安、社区管理等公共服务水平全面提升；购物、餐饮、娱乐、交通、托幼、养老、停车等便民服务功能齐全。
3.4天燃气。采用天燃气解决居民生活用气及冬季采暖问题，供暖设计为壁挂炉结合地暖的方式，且全天候实现洗浴热水供应。天燃气壁挂炉调节灵活，干净卫生，能够实现分户计量，室内房间独立控制，根据个人需要灵活调节，能够最大程度的节省费用，降低损耗。
3.5光伏发电。光伏发电绿色环保、能源可再生、使用安全可靠、无噪声、无污染排放；租赁社区屋顶安装太阳能光伏板，租赁费可用于改善居民居住环境、提高物业管理水平；光伏发电既为社区公共照明提供电源，又可用于做社区景观。
3.6休闲娱乐。打造规模适度、环境优美、高效便捷的新型社区，从本质上改善社区居民的居住环境。配套社区活动中心、休闲广场、篮球场及健身器材，满足社区居民日益丰富的休闲娱乐需求。
3.7生活便利。社区商业街配套齐全、便民超市方便快捷；农贸市场各种农副产品供应充足、种类丰富。保留沿袭下来的农贸集市，既可以作为农贸市场的补充，也可以作为当地文化习俗的一种表现形式。
3.8社区公交。导入社区公交，小区门口增设公交车站，完善公交线路的设计，提高公交运输效率，方便居民出行。进一步完善道路交通体系，加大交通管理力度，相应区域合理设置红绿灯，保障居民的出行安全。
3.9社区医疗。妥善安排老人养老医疗，同时方便百姓就医。
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3.10环境治理。生活用水为引入处理后的黄河水；污水通过管道集中排入污水处理厂进行处理，处理后的污水可达到直排标准，可用于灌溉；生活垃圾通过过户分类、社区收集、镇转运，最终进入县市垃圾处理系统。
4 项目实施的意义
4.1 开辟了增减挂钩工作资金筹措新模式。该项目总投资约30亿元，如果仅靠财政投入或农民自筹资金，根本无法满足巨量投入，也无法实施。利用增减挂钩政策，采用PPP模式，与中建集团合作，能够保证项目实施过程中资金的充足。此外，中建集团作为央企，为适应新常态下企业发展需要，也迫切需求转型，双方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了过去依靠政府财政维持的局面，减少了政府的投资压力，方便了社会资本的自由运作，为我市今后增减挂钩工作开展探索了新的模式。
4.2 探索了根本解决贫困的新道路。新型社区建设、农业产业园区、轻型工业区和特色文化旅游区的建设，使黄河镇村民的居住水平从原来的破旧平房转变为各种配套设施齐全的新社区。将土地复垦成片，不仅增加了耕地数量，而且与原有耕地相连，形成十万多亩整齐集中的耕地，更有利于集约化农业的发展，在吸引了正大农业等集团规模化经营的同时，也促进了新能源、文化旅游等产业链条的延伸。这样一方面，保证了基础土地收入，另一方面，农民反过来转变为产业工人就地就业，大大提高了农民收入，真正实现安居乐业，推动了当地脱贫致富。
4.3 开创了新型农村社区建设新模板。黄河镇新型农村社区建设，打破了部分地区单纯的“合村并居”，按照中建集团“绿色建筑”标准设计，各项基础设施配套齐全，全面完成农村硬化、亮化、绿化、净化、美化和改污、改水、改厕等村庄环境治理工作，从根本上实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，完善的社区配套和完善的村民生活保障体系，基本完成了农村村民的就地城镇化。此外，住宅楼顶还全部设计为分布式光伏发电，部分住宅探索了“产业化住宅”，社区既结合城市社区的优良配套，又保留了独特的田园风光，引领了我市农村社区建设的新方向。
4.4 保障了当地群众的新需求。规划设计阶段，充分尊重群众的意见建议，认真考虑农村特点和地域特色。土地流转后，土地的所有权仍归集体组织所有，土地承包年限也没有发生改变。导入产业后，农民可以优先录用务工，从身份上由传统的农民转变为“农民+产业工人”；从收入上来讲，通过生产方式的转变，收入由原来单一的农业收入，转变为“土地流转收入+产业工人工资+企业利润分红”的多元构成，并且将有较大幅度的提高。
4.5多方面激活内需潜力。一是投资需求拉动，数十亿元的建设资金投入，将带动钢筋、水泥、建材等行业发展，创造大量新的投资需求，工程施工产生大量劳动力投入，扩大就业、带动群众消费，拓宽收入渠道；二是优化资源配置，与以往单纯的征地不同，土地综合整治不仅没有失去土地而且还有新的节余，用农村新增耕地促进产业导入，同时，经整治的耕地还将大量降低生产成本；三是产业链条的延伸，如现代农业产业，依附于社区富集劳动力的园区和加工制造业，以及文化旅游光伏发电等新兴产业。
5．项目建设带来的思考
5.1不同地区要因地制宜的选择产业模式。运用PPP模式推动土地综合整治对于缓解资金难题、促进新型城镇化建设、区域产业发展具有重要的借鉴意义，但是本项目地区处于城乡结合部，增减挂钩节余指标收益能够满足本地社区建设、拆旧复垦等各项资金需求。因此，地域及政策的特殊性决定了运作模式的不可复制性，不同的地域、不同的发展状况，对政策是否使用、产业融合是否合理、产业园区建设等方面要求严格，要从实际出发，因地适宜的选择产业模式，坚决避免出现不顾客观实际，竞相上马、一哄而起。
5.2要选择合适的社会资金参与PPP模式。运用PPP模式推动土地综合整治，不仅仅是简单的获取资金、上马项目，而是要充分发挥合作团队先进的管理理念、资金运作模式，进一步减少运作风险，如果没有相关工作经验和专业能力，或者社会资本是以盈利为目的，势必引发项目建设运营管理、风险防控、收支预算、收益分配等各个环节的多方面问题。因此，合作团队要拥有强大的资金实力和较高的管理水平，确保其不是追求短期超额利润而是注重长期稳定回报。
5.3要注重协调分工、明确责任、分担风险。社会资本的投资数额大、回报周期长，对政府、对企业都存在一定的财政风险，要深入研究各方面的可行性，试点推动、分步进行。就运用PPP 模式推动土地综合整治项目而言，招商引资需要社会企业牵头运作，保障群众合法权益需要政府部门把握规范，通过政企合作、公私合营，在项目建设过程中实现有机融合。因此有必要通过签署协议或合同，摆正政府和企业在PPP模式中的位置，明确政府、企业、银行的工作职责和部门分工，以及风险分担和利益分配的原则。
5.4要充分尊重群众意愿，保障群众合法权益。要充分做好前期宣传动员工作，通过宣传各项政策，让群众真正了解、支持项目建设，充分调动群众自觉参与到增减挂钩工作的积极性和主动性，营造良好的工作氛围。要深入做好群众工作，在确保有95%以上村民签字同意后，开展项目建设。要推动组建村民代表工作组，参与到项目的安置补偿、拆旧建新、施工招投标、收益分配等全过程，通过群众监督，进一步防止违法违规行为，真正让群众享受到增减挂钩工作带来的实惠。
5.5要加强相关政策研究。PPP模式参与土地综合整治项目中的许多环节，具有探索性和开拓性，部分工作没有相应的对口政策作为参考，增加了社会资本的投资风险，特别是经济下行压力下，土地指标需求不大，指标交易渠道及对象不明确，对于社会投资回收存在风险。因此，探索PPP模式要基于法律法规范围内，经过充分论证后开展，避免陷入新一轮的地方政府债务危机，引起土地负债的加剧。
5.6扎实推进，规范操作，加强监管。加强对项目实施中拆旧建新、招投标管理、收益分配等各个环节的监督管理，防止违规违法行为发生。
结束语
黄河镇全新的总体规划正从蓝图变为现实。农业产业园区中，不仅黄河大米、章丘大葱、黄河鲤鱼等传统品牌生机勃发，新引进的“蜜桃—禽畜—藕塘—鳄鱼”循环经济也为群众生计提供了保障。中国农科院、中国建筑、泰国正大集团、联想佳沃农业等国内外优质资源，百鸟朝凤。着眼于黄河镇长远发展划分的现代（设施）农业、社区新能源、环境整治、文化旅游、社区医疗大数据5大产业板块相继开发，正通过“互联网+”，形成立体化产业联动平台。
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论文作者:邓振利1,武韬2,王玉蒙1
论文发表刊物:《防护工程》2018年第3期
论文发表时间:2018/6/7
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