“从附属到帝王”——论美国总统权力的消长，本文主要内容关键词为：美国总统论文,帝王论文,附属论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，甚至可以说在世界范围内，最显赫也最容易如坐针毡的职务就是美利坚合众国的总统。但万人艳羡的美国总统并非生来就是“天之骄子”，他同样经历过坐“冷板凳”的尴尬境地。
一、历史上国会与总统的权力之争
美国是资本主义世界实行三权分立的典型国家。早在美国建国初期，基于对“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”这一西方广泛流传的政治信念的信任，制宪者们提出采取以权制权的方式，在政府内部实行分权。著名的联邦党人汉密尔顿也提出：立法、行政、司法三机关不仅要彼此分立，而且要相互制约与平衡。在共和政体中，立法权处于支配地位，极易成为侵犯个人自由的危险的主要来源，应通过实行两院制，扩大行政与司法机关的权力的方法去限制民选的议会的权力。他竭力主张建立一个具有稳定性、连续性和集权力于一人的强大的行政机关。（注：参见吴大英主编：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社1996年版，第242页。）尽管制宪者们设想在三权之间找到一个平衡点，但在根据1787年美国宪法设立的国家权力机构中，却明显地把国会作为美国政治的中心。“从独立革命到内战的时期，显然是各州和国家的政府的立法武器的全盛时代”。立法机关的至上地位，使包括行政权和司法权在内的所有权力都被卷入了立法的旋涡。这一时期，除了安德鲁·杰克逊，总统基本上是一个消极的职务——按照杰斐逊派的话说，它不过是一个听命于“最高立法权”的从属物。（注：参见伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，中国政法大学出版社1990年版，第77-79页。）一般说来，在立宪后长达150多年的漫长时间里，国会一直在美国的政治生活中起着核心作用，但并非每个总统都甘居国会之后，在1787年宪法中，有很多东西是制宪者们没有明确阐明的，有些是他们没预料到，但有些也许是他们故意不加规定的。他们对赋予国会的权力非常清楚：国会将支配政治进程。而对总统这一新设的职位就不那么清楚了。他们授予总统以特殊职能，也许确实打算让总统具有那些明确规定以外的其他行政权力，但很明显，在制宪者的脑子里，并未对总统以及总统与国会间权力的分配形成一个明确的概念。（注：参见（美）路易斯·亨金著，邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第38页。）正是由于授权的模糊性，使得一些胸怀大志的总统有“足够”的宪法依据，在特殊的时代背景下取得这场权力之争的阶段性胜利。
在美国历史上，随着战争和政治经济的发展，总统权力经历过多次变化，大致可分为以下五个时期：
第一时期：1789年-1865年。美国建国初期，经济发展比较缓慢、平稳，总统和国会领导人大都是独立战争的元老，也尚未形成对立的党派，总统权力和国会权力处于相对平衡的状态。但后期，国会秉持传统，享有人民赋予的一切至高无上的权力，而总统，却并未继承华盛顿的卓越才干，遂沦为立法权的附属。
第二时期：1866年-1896年。内战的爆发，使林肯总统所掌握的权力不仅远胜过他的前任，甚至大大超过了国会。总统权力大为膨胀。但好景不长，战争结束后，美国经济进入高速发展时期，国内矛盾趋于缓和。国会惟恐总统权力过大，便借1868年弹劾安德鲁·约翰逊总统之机，削弱了总统的权力。这时的总统职责只是服从和执行法律，而不是创制法律。国会山再一次成为采取行动的决定性场所。
第三时期：1897年-1920年。经过内战后近40年的经济高速增长，美国成了世界第一经济强国。国内市场趋于饱和，垄断资产阶级迫切需要寻求新的国外市场和原材料产地，于是美国也加入了列强瓜分殖民地的行列。一次大战的爆发，给了威尔逊总统扩大总统权力的借口，于是政府的权力又转向了总统。
第四时期：1921年-1932年。第一次世界大战结束后，美国资产阶级从中获取了巨额利润，国内形势相对稳定，国会便乘机从总统手中夺取了一部分权力，并开始对总统权力加以限制。因此，这一时期总统的权力处于低潮，又称为“国会权力复兴时期”。
第五时期：1933年至今。这一时期被称之为总统权力的黄金时代，国会权力的没落时代。1929年末，美国与其他西方国家一样，爆发了有史以来最为严重的经济危机。1933年，民主党人罗斯福受命于危难之际，担任总统。罗斯福就任后，立即要求国会授权以对付危机，他在就职演说中宣称：“我将要求国会授予我一件唯一足以应付目前危机的武器，这就是，让我拥有足以对付紧急事态发动一场大战的广泛行政权。这种授权之大，要如同我们正遭到敌军侵犯时一样。”（注：参见李昌道：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第257页。）为了复苏经济，罗斯福提出“新政”，在短短3个月内连续向国会提出70多个法案。“新政”的中心内容是通过增强政府干预经济的权力来调整经济。由于一系列正确措施的实施，美国逐渐度过了经济危机，经济也得到了发展。之后又爆发了第二次世界大战，正如威尔逊总统所说：“随着国家全面卷入战争（犹如在内战时一样），总统居于国家权力的顶峰是不可避免的。”连任的罗斯福总统再次被国会授予他认为必要的成功进行战争的一切权力，此时总统对人力和财力的控制，都达到了空前的程度。到了本世纪下半叶，宪政制度的中心逐渐从国会移向了白宫，在尼克松时期发展到了登峰造极的地步，被称之为“帝王般的总统职权”。这一阶段，增设了大量的政府机构，政府职能也从以政治职能为主转变为以经济职能为主，政府雇员迅速增多。不仅如此，尼克松还力图葬送国会对行政权的制约地位。国会对行政部门实行制约的核心是立法调查权，如果没有情报，国会的监督最多就只是一种形式而非实质性的。尼克松正是通过强调行政特权，拒绝向国会提供有关证据，来达到否定国会权威的目的。（注：参见吴大英、沈蕴芳：《西方国家政府制度比较研究》，社会科学文献出版社1996年版，第79-82页。）
二、总统权力扩张的原因分析
从以上总统权力的历史演变中，可以得出一个规律性的结论：当铁腕人物担任总统时，处于民族危机，尤其是战争时，一般都扩大总统的作用。而在非铁腕人物当政的和平时期，国会的领导作用往往重新得到加强。借用一句研究美国总统制的克林顿·罗西特教授的话，就是：“总统职权的扩张并非循序渐进，而是潮水一般的大涨大退。总统的职权一直都在上升之中，虽然上升的途径是曲折的。”（注：克林顿·罗西特：《美国政治与政府》，香港今日世界出版社1975年版，第32页。）综合来看，造成美国总统权力扩张的原因主要有以下几点：
1、总统权力来源的多元性。美国总统权力实际来源的多元性，为其权力的扩张提供了伸展空间。该权力有如下五方面的来源：(1)宪法授权。美国宪法第2条明文列举了总统的行政权、外交权、军事权、立法倡议权和立法否决权以及作为国家元首的有关权力，这是美国总统的最基本的权力来源。但宪法并未对总统权力作具体明确的规定，这就为总统扩大权力提供了广阔的空间。(2)国会的授权。国会常以立法的形式把本属于自身的有关立法权授予总统，称为“委任立法”。(3)历史先例。即以前的总统在特定时期处理某个问题或危机的“行政案例”。这些历史先例可以被以后的总统所援引。(4)最高法院的司法裁决。最高法院拥有对宪法最后的解释权，当总统与国会之间发生权力之争，或国会对总统的扩权采取限制性措施时，最高法院对宪法或法律条款也往往作出有利于总统的解释，维护了总统的权力。(5)选民后盾。美国总统是唯一由全国民众选举产生的官员，“大多数美国人也普遍接受这样一种观点：一个人比具有不同利益和观点的535名国会议员，能够行动得更快，更果断。”（注：沃尔特·E·沃尔科默：《美国总统的权力及其限制》，《法学译丛》1981年第6期。）因此，作为国家统一和权力统一的象征，总统在三权之间，在联邦与州之间，处于最高最有利的地位，起着调节国家机器运转的作用。
2、国会势力的衰减。国会在处理国内事务尤其是国际事务方面的天然局限性，客观上为总统权力的扩张提供了条件。另一方面，国会工作和程序革新的缓慢，国会议员的能力低下，也是造成国会势力衰减的原因之一。美国立法机关的活动方式大都是一个世纪以前的做法，其主要特点是控制权集中在领袖人物的手中，又主要是由议员们任期的长短而定。如同批评意见所说：“在负有各种责任的私人或政府机构中，大概只有国会领导权仅仅依靠任期长短的偶然性。”这就使立法机关无法适应20世纪立法事务发展的需要，低效率的议会立法所产生的真空，被日益发展的行政优势填补。
3、现代社会经济的发展。现代社会经济的发展使政府职能急剧扩展，行政权力空前膨胀。随着工业化的完成，资本主义发展到垄断阶段，政府逐渐摆脱原来的“消极”地位，开始积极介入社会经济生活，加之社会冲突的加剧和社会问题的激增，人们对政府处理社会事务能力的呼声越来越高，经济学家凯恩斯所提倡的“国家积极干预主义”更引起全社会的共鸣。作为能够直接处置社会资源和行使行政管理权的联邦行政机关，自然要求扩大其职能和权力；总统作为行政首脑，其权力的扩张是社会经济发展的直接要求。
4、美国在国际事务中的作用。100年以前，美国还只是一个无足轻重的国家，如今，美国已经成为世界上首屈一指的超级大国。虽然苏联解体、德国统一后，国际政治格局从两极走向了多极，但美国凭借其强大的经济、政治和军事实力，仍然在国际事务中发挥着不可替代的作用。作为国家元首、政府首脑和三军统帅的美国总统，必然要求其拥有强大的政治、经济、外交和军事权力，以应付和处理复杂的国际事务。
三、国会维持三权分立格局的努力
二战后，美国总统权力不断扩张，白宫逐步成为国家权力的重心。权力的过分集中引起了美国人民的反对和不安，一些资产阶级学者、政客也借机大造舆论：美国人民必须行动起来“保卫我们的制度和自由权利，使其免受不负责的总统职权的侵害。”（注：参见李昌道：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第313页。）但是，这并不意味着三权分立的政治格局已被打破，“分权与制衡”仍是当前美国政治最大的特色和立国原则。这主要是由以下因素决定的：
1、国会一直没有放弃制约总统权力的努力。近年来，国会通过了一些限制总统权力的立法，如1973年限制总统战争权力法，1974年预算拨款扣压控制法等，对历来总统拥有广泛行动自由的军事领域也进行限制，并从财政上加强了对总统的控制。1976年国会通过法案废除四项全国紧急状态法令，限制了总统宣布紧急状态的权力；1975年参、众两院成立情报工作调查委员会，公开调查历任总统超越职权指示中央情报局所干的各种非法活动，突破了总统以“保密”和“国家安全”为借口，阻止国会对情报工作的监督。
2、国会仍然是制约总统权力扩张的基本力量。如前所述，国会拥有众多的法定措施，监督和制约总统及其领导下的行政部门。因此，只要美国宪法还存在，只要美国仍然坚持三权分立的政治制度，国会就必然成为防止总统走向专断和独裁的强大制约力量。
3、行政机构对总统的制约。虽然美国宪法明文规定行政权属于总统，但总统与行政机构之间并未建立起亲密的工作关系和上下级关系，相反，总统除了受立法机关和司法机关的权力制衡外，还遇到了来自行政机构内部的抗衡。产生这一现象的原因包括行政机构与总统和国会之间“一仆二主”的关系，庞大的职业文官队伍，政治性利益集团的存在等。美国政府并不是一个自上而下高度协调的统一的行政机构，三权分立的制度没有创造出一个服从总统意志的行政工具，反而使国会有权干预政府的日常工作，使政府机构必须承受来自各个系统、各个方面的压力。总统和行政机构之间出现的对立和总统对行政机构的失控，在某种程度上使总统陷入孤立的境地，其权力的行使也因此必然受到牵制。
4、美国社会的多元格局特点使总统及其行政部门的权力扩张受到巨大的制约。美国不仅是一个实行分权和制衡的国家，也是一个多元社会。民众健全的民主意识，联邦制的国家结构形式，利益集团和两党制的政党制度，以及无孔不入的大众传播媒介等等，都使美国社会对集权势力非常敏感，社会不会容忍任何个人或集团的为所欲为。
美国总统与国会的权力之争是一个此消彼长，绵延不绝的过程。正如美国宪法在200多年的历史中，为适应社会发展而不断修正，成为世界上最稳定也最有活力的宪法一样，总统与国会的斗争也必将为社会的需要而继续演变。可以预见的是，随着时代的进步，越来越多的因素将构成影响这场权力之争的原因。