我国农业剩余劳动力转移与农村人口城市化[*]，本文主要内容关键词为：劳动力转移论文,剩余论文,农村人口论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 本文在概述了世界城市化的一般模式，即先集中后分散的人口城市化进程之后，重点比较了我国工业化和城市化所面临的人口环境、工业化环境和技术环境与发达国家的不同之处，提出了我国应走一条符合自己国情的城市化道路的观点。在这一分析的基础上，作者对各种城市化战略进行了分析，确立了我国应走以大城市为主、大中小城市全面发展，并结合各地情况适当选择的城市化道路的观点。最后，作者指出，完成我国的人口城市化，必须进行制度创新。
关键词 城市化 农业剩余劳动力 制度创新
城市是人类文明的产物。城市具有能为人们提供良好的教育、医疗和服务等功能，为创办企业、发展事业和发挥创造性提供更好的机会等诸多优势，是人类社会发展的必然。伴随着城市化的发展，劳动力从农村走向城市，将是各国经济发展过程中所共有的现象，是一种全球性的历史进程。据有关国际组织分析，到2000年，全球市民将达到32亿，人类历史上将第一次出现城市人口超过农村人口的情况。
我国目前的城市化水平不仅远远落后于发达国家，而且还远远落后于发展中国家的平均水平。因而我国的城市化任务也就显得特别艰巨。如何结合中国目前的实际，寻找到一条适合中国的道路，以实现乡—城人口合理、有序、快速的流动，并最终完成中国的城市化，是亟待探讨的问题。
一、世界城市化的一般模式
一般说来，传统、落后的农业国往往呈现二元经济结构，即发达的城市工业和落后的农业并存。落后的农业国要实现经济起飞，必须大力发展城市工业，以此来带动农村剩余劳动力从农村进入城市，从而改变该国的产业结构和就业结构。到本世纪70年代末，就大多数发达国家而言，其农业劳动力的份额大都降到了10%以下，劳动力部门结构发生了根本变化（见下表）。
资料来源：沈益民：《近三十年世界人口普查和人口概况》
作为农村人口流动的主要载体，人口城市化也经历了一个由集中到分散的过程。追寻发达国家的城市化进程，往往会发现，在城市化前期，由于追求集聚经济效益，工业生产日益向大中城市集中。大量的农村人口和相当一部分小城镇人口源源不断地流入大中城市，从而使得大中城市人口占城市人口的比例不断上升，城市人口的空间分布呈现出集中化的趋势，这一阶段即为集聚性城市化阶段。在进入城市化的中后期阶段，随着城市人口空间分布的日益集中，带来了一些消极后果，如大城市过分膨胀，人口过度集中，地价猛涨，失业增加，公害严重，生活质量下降等，这就产生了实行工业和人口适度分散的推动力。同时，大中城市与小城镇之间的土地和劳动力等要素市场价格的差异，发达的交通网络的形成和现代交通工具的广泛采用，广大小城镇地区生产性基础设施和社会性基础设施的完善，就业机会显著增加和生活质量的显著改善，对工业和人口的分散也产生了拉动力。正是在这两种力量的共同作用下，发达国家的人口流动模式发生了显著的变化。一方面在一部分农村人口继续流向大中城市的同时，越来越多的农村人口流入了小城镇；另一方面，大量的大中城市人口也开始流向小城镇。人口流动模式的这种变化，使得大中城市人口在城市人口所占比例下降，甚至出现大中城市中心人口绝对减少的现象，从而使得城市人口的空间分布表现出分散化的趋向，这一阶段即为分散型城市化阶段。
城市化发展的阶段特征以美日最为明显，其它发达国家的城市化发展亦大同小异。虽然在发达国家城市化阶段中国家的积极干预起很重要的作用，然而这种变化基本上是在无数的私人决定下自发地、微妙地发生的。在城市化前期，城市人口空间分布的日趋集中化，有其内在合理性，而在城市化中后期，城市人口空间分布趋向分散化，也有其内在的必然性。从本质上讲，这是一种不以人的意志为转移的客观过程，是人类城市化发展的一般规律。
二、我国与发达国家城市化的背景比较
我国与发达国家城市化的背景相比有很大的不同。发达国家在城市化过程中，大都面临着相对宽松的人口环境和工业化环境，相比之下，我国在这方面则处于极为不利的地位。
就人口环境而言，由于西欧和北美各国在19世纪中叶人口出生率趋于下降，在整个城市化过程中人口的增长一直比较缓和平稳，年自然增长率一般都保持在1%—5%以下，绝大多数年份都低于1%，即使日本也未例外。此外，由于17～18世纪上半叶新大陆的不断发现以及随后的大规模移民，也极大地缓解了这些国家由于人口较快增长所面临的人口压力。而我国自建国以来，始终面临着沉重的人口和就业压力，农村中滞留着数以亿计的过剩劳动力。由于我国在短期内难以实现人口再生产的现代化，这种不利的人口环境将会持续相当长的时间。
就工业化环境而言，欧洲发达国家在开始工业化时，已通过掠夺海外殖民地进行了长达几百年的资本积累过程，为工业化的发展奠定了雄厚的基础。经济发达国家在开始了工业化的历史进程之后，就逐渐将亚非拉等落后地区纳入到自己的国际分工体系中。通过掠取发展中国家的廉价原材料和粮食，向发展中国家倾销其工业品，为资本的积累创造了良好的条件。相反，我国在历史上就长期受到西方列强的殖民掠夺，工业化的发展具有不利的历史条件。此外，我国工业化还面临着资本积累不足的问题，长期的闭关锁国以及西方列强对我国的封锁，都极大地影响了我国的资本积累，减慢了我国的工业化进程。
最后从工业化的技术来看，发达国家走的是一条技术自然演进的道路。在工业化前期，工业技术的劳动密集程度很高，只是在经历了相当长的历史进程后，资本密集技术才逐渐发展起来。在这样的一种发展格局下，城市的工业发展具有很强的吸纳劳动力的能力，可以保证农业发展过程中所不断释放出的大量农业劳动力的源源流入，基本上不存在对农村劳动力移入城市的客观限制。而我国的工业化由于政治、经济、军事等诸方面的原因，具有后起性的特点，工业技术的发展在工业化早期阶段就更富于资本密集的特征。这样的战略，在工业化过程中很难做到迅速吸收掉农业部门所排放的过剩劳动力。
总之，同发达国家城市化的背景相比，我国处于极为不利的环境当中。正是由于这种不利的环境，使我们不能简单地沿着发达国家的发展模式走城市化道路，而要结合中国的国情，并遵循世界城市化的一般规律，走有中国特色的城市化道路。
三、我国城市化道路的战略选择
1.小城市战略不是我国城市化的出路。我国农村中约有1.2亿剩余劳动力，而城市当中由于国有经济的效益问题和结构调整，也有上千万的冗员和过度就业，显然无力容纳如此大规模的农业剩余劳动力。此外，城乡的差距在进一步拉大，二元经济结构未有得到根本改变，也使大量的农村劳动力拥入城市，加剧了城市就业的紧张状况。农村内部强大的城市化推力与大中城市有限容纳力之间的严重不平衡，使得我国在城市化前期就必须对小城镇的发展给予更大的关注，甚至在某一时期，小城镇会成为农村人口城市化的主要载体，但是，这并不意味着城市化的集中——分散规律对我国不再适用了。从总体上讲，我国仍处于集中型城市阶段，目前尚不具备向分散型城市化阶段过渡的客观条件，这是因为：
(1)小城镇战略是传统城乡隔离制度的产物。传统的城乡隔离制度以及由此带来的城乡居民在住房、教育、就业、医疗、养老等方面的差异性政策，使得乡镇在发展之初，农民即使有进城办厂的愿望和资本，也被制度和政策拒之城外。因而当时提出的大力发展小城镇战略，就成为当时乡镇企业迫不得已的唯一选择。而乡镇企业的异军突起，虽然缓解了农业剩余劳动力转移压力，提高了农村生产率，但乡镇企业的发展，是在农业效益比较低的情况下，为农村争得一些原本从属于城市的利益，部分地补充了农业机会损失。但据统计，全国乡镇企业集中在城镇的不到总数的10%，由于布局分散，乡镇企业缺乏集聚效应，社会成本极高，企业的效益不高。1993年，全国乡镇企业每百元资金利税12.7元，比城市工业企业效益低2.4元。同时，分散的乡镇企业布局也难以带动第三产业的发展，限制了乡镇企业的进一步发展壮大。
(2)小城镇对农民不具有吸引力。在现阶段，我国大中城市与小城镇之间在就业机会、生活条件和收入水平等方面仍然存在着悬殊的差距。虽然自1984年政府允许农民自理口粮到除县城以外的建制镇和镇落户，但并没有像人们所预期的那样，随之出现农民移居小城镇的高潮。江苏省190个小城镇的普查，自理口粮移居小城镇的劳动者只占已转移农业劳动力总数的0.83%，只占城镇劳动者总数的0.55%。移居城镇的农民数量如此之少，除了与小城镇聚居人口能力有关外，小城镇与广大农村之间的“势差”不是很大，难以产生强大的吸引力，也是一个重要的原因。
(3)小城镇战略难以实现有效的聚集效应和规模效益。事实上，在近几年大量建设的小城镇中，由于城市化起点太低，乡镇企业向小城镇聚集未能使乡镇企业分散布局带来的资源利用不佳，投资效益不高，土地浪费严重，环境污染难以治理等诸多问题得到有效解决。过分强调发展小城镇和乡镇工业小区，仍会造成大量的低水平建设、重复投资及有限资源的浪费。特别是在我们这样一个人多地少，人地矛盾十分突出、人均资源较低的发展中国家，是不能容忍如此大量资源的浪费。
总之，小城镇难以担负起中国城市化的历史使命。我国城市化不只是为了人口城市化，给数亿农村人口转化为城市人口寻找出路，而是要通过工业化、城市化来改变传统社会经济发展格局，加快经济结构的质态演变，促进国民经济全面发展和社会整体进步。因此，我国的城市化必须建立在现代化大工业和第三产业充分发展的基础上。而小城镇缺乏现代化大工业最基本的规模效益和最起码的交通、通讯、供电等社会生产条件，现代工业难以发展起来，进而抑制了第三产业发展。另外，小城镇战略人为地把城市和小城镇分离，进城农民较少得到现代城市文明的熏陶，难以摆脱农业社会结构旧观念与生活方式的束缚，阻碍了农民向现代市民的转变。
2.以大城市为主导，大、中、小城市全面发展是我国城市化道路的必然选择。在城市，特别是特大城市，人才集中、信息发达、技术创新能力强，产业结构调整快，基础设施比较齐全，社会化服务体系比较完善，因而投资效果好，经济效益高，人均占地少，是国家和大区域经济社会活动的中心，在国民经济发展中的地位举足轻重。特别是在我们这样一个拥有12亿人口，约960万平方公里陆地面积的发展中大国，建设一批京、沪那样的具有全国和大区域意义的多功能、综合性的特大城市是十分必要的。但大城市建设费用较高，特别是规模特别大的特大城市，还有管理困难，环境质量差、住宅交通过于拥挤等许多难以克服的弊端，因而，单纯发展大城市、特大城市系统来推进工业化和城市化进程，走城市化道路，显然是不适合中国国情，也是国力所不允许的。小城市和小城镇规模较小，人口较少，便于管理，接近原料产地和农村，有很多优点。但由于小城市和小城镇集聚程度低，一般规模效益差，对人口容量有限，因而以小城市为主体无法使工业化和城市化得到较快的发展，也不符合我国人多地少及资金短缺的国情。中等城市与大、小城市相比，有自己独特的适中特点和优势，在提高经济效益、消化农村人口，推动区域经济发展等方面，都具有较大潜力，但是没有大城市和小城市所具有的优势，而且中等城市本身就是一个尚在发展中的极不稳定的城市系统，因而只选择中等城市发展为重点也是行不通的。这说明，各级规模的城市作用各不相同，只能相互补充，不能相互取代。企图单纯发展某一规模级的城市不能解决我国城市化问题。只有以大城市为主导，大、中、小城市全面发展，才能形成一种和谐的力量，来推动我国工业化和城市化健康发展。
在具体的策略运用上，我们应根据不同的地区、不同的经济发展状况选择不同的侧重点全面发展。例如珠江三角洲地区和长江三角洲地区是我国经济最发达，人口素质较高的地区，那里人口较为密集，交通、通信等设施便利，资金雄厚，适合于在进一步发掘大城市潜力的情况下，侧重发展中小城市的战略。而广大中西部地区由于经济普遍不发达，人口相当稀少，基础设施缺乏等不便利条件，应把发展的重点放到大城市上来，走集聚化道路，创规模效益。
四、城市化中的制度创新
以户籍为根基的城乡隔离制度是加快我国农村人口城市化进程中面临的最大制度性障碍。
城乡隔离的户籍制度的形成，起因于50年代末的大量农村人口迁入城市，造成城市的食品供应陷入危机，城市的就业矛盾也日益突出。制定户籍制度的一个重要目的是统筹安排城市的食品供给和就业，限制农村人口盲目地流入城市。这种政策的实行，在当时的效果还是很明显的。60年代以后，农村人口向城市的盲目流动很快就得到制止。然而这种人为地将人口区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同社会身份的城乡隔离制度，却实行了30多年，不谈这种制度对生产要素自由流动的种种阻碍，就每个城市户口而言，政府每年就要承担一个职工所需的福利费5000多元，占企业全部投资的三分之一强（以80年代初统计为准），显然，政府的财政无力承担大规模的农民迁移。这样的一种城市化制度，无疑会把农村剩余劳动力最大限度地束缚在农村，甚至不惜把农村作为排泄过剩人口的“蓄水池”。
改革开放以来，以户籍制度为根基的城乡隔离制度开始被打破。1984年，政府允许农民自理口粮，进入县城以下的小城镇落户，实现了一次质的突破。更为重要的是，用户籍制度限制农村人口向城市流动已越来越难以奏效。80年代开始出现的民工大潮，充分地说明了城乡隔离制度已经走入死胡同。如何冲破户籍制度为根基的城乡隔离制度的藩篱，重塑城市化制度，已经成为当前我国面临的一个重大战略问题。
我们认为，城市化制度的创新必须摈弃以户籍制度为根基的城乡隔离制度，建立起与市场经济要求相适应的新的人口登记制度和管理制度。在就业制度上，应建立“企业自主用人，劳动者自由择业”的市场化的就业制度，应实现生活资料自给，取消政府财政对城市居民生活消费品供给的普遍补贴；在福利制度方面，应由政府统包转向社会化的福利制度，由低工资高福利转向高工资低福利，这样，城市化的发展，城市人口的增长，对政府来说，将不再是一种财政负担。在户口制度方面，应建立开放式制度，任何人无论是从乡村迁移到城市，还是从一个城市迁移到另一个城市，或从一个农村区域迁移到另一个农村区域，以及从城市迁移到农村，只要符合一定的条件和要求，如有稳定的收入来源和固定的住所，就应该依法给其办理暂住户口或常住户口，并依法享受当地居民的应有权利并承担相应义务。
在具体的政策实施上，我们并不主张一步到位、激进式的变革，那样会引起社会动荡。我们主张先易后难局部突破，先在部分条件比较成熟的中小城市破除旧的体制，在取得局部突破的基础上再循序渐进。具体的办法有：
1.在新建的城市上完全按新的城市化制度来建设新的城市，温城龙港农民城的建设是一个很好的例子。
2.在部分老旧城改造比较困难的情况下，可以采用“新人新办法，老人老办法”，使城市新增人口首先过渡的新体制。
3.政府大力培育劳动力市场，大力发展多种形式的劳动就业中介服务组织，减轻农民劳动力外移的盲目性，减少因盲目性而遭受的损失。
随着旧体制的不断变革，新的制度体系在城市中的份额必将越来越大，而人们的观念也必将会随之发生改变，在条件成熟的情况下，政府应果断地废弃旧的城市化制度，建立新的城乡统一开放的户口制度，实现城市制度的创新。
[*]本文是1996年国家社科基金资助项目“西方国家的工业化与工业化进程中的农业”研究的一部分。
标签：小城镇论文; 农村人口论文; 城乡差异论文; 农业发展论文; 三农论文; 经济论文; 农民论文; 时政论文; 发达国家论文; 城乡差距论文;