高等教育培养成本控制的实践与策略，本文主要内容关键词为：高等教育论文,成本控制论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高等教育从精英教育迈入大众化教育后，一方面高等教育资源需求刚性增长和投入不足的矛盾进一步凸显，另一方面高校办学自主权扩大后，不同程度地存在资源浪费、效率低下的问题，甚至还出现了过度负债和贪污腐败的现象，因此，构建科学、合理、有效的高等教育培养成本控制体系尤为迫切。本文拟引入现代成本控制理论，通过对浙江省高等教育培养成本控制实践的评析，揭示取得的成就，针对存在问题，提出进一步完善的策略。
一、高等教育培养成本控制基本内涵
高等教育培养成本是指高校为在校学生提供教育服务所耗费的各种资源的总和，具有递增特性和由政府与个人共同承担的补偿机制。基于现代成本控制特征，结合高等教育准公共产品的属性，笔者认为可以从以下方面来诠释高等教育培养成本控制的基本内涵。第一，主体全方位。成本控制的主体构成是全方位的。不仅仅是高校，还包括对成本控制有直接和间接影响的教育管理行政部门、财政部门、行业主管部门、高校学生及家长等。第二，对象多元化。成本控制的对象不再局限于对教育活动过程中所发生资源耗费进行监控，而是扩展至对学校的战略定位、办学规模、专业设置等战略成本构成要素的控制。第三，手段多样性。成本控制手段不仅包括各种对高等教育资源进行合理规划和有效配置的方法、措施，还包括现代化的信息管理平台的运用等。第四，控制全程化。成本控制贯穿于学校的战略定位、办学规模、专业设置和教学过程，直至学生就业市场的拓展。第五，目标战略化。成本控制服务于学校整体发展战略，不仅要优化教育资源配置，降低生均教育培养成本，还要保证学生充分享受教育资源，为学生提供优质的教育服务，更要防范教育腐败和教育投资财务风险的产生，保持高校健康、良性和可持续的发展。
二、浙江省高等教育培养成本控制实践
各省在近几年都对高等教育培养成本的控制进行了积极的探索和有益的实践。从现代成本控制理论的维度审视浙江省的做法，其不断完善以战略成本源流控制和目标成本综合预算管理为主要内容的高等教育培养成本控制体系，值得研究和借鉴。
一是认真实施高等教育培养战略成本的源流控制。控制战略成本构成要素，从源头控制成本，避免成本的发生，是现代成本控制的主要策略。近年来，浙江省进行了积极的实践，主要包括：
（1）从建校初始投资入手，将战略成本压缩在可控范围内。为切实抓好高等教育整体布局，在全省范围内谋求规模经济和结构优化，控制高校扩容中的投入风险，浙江省高校的办学定位、选址、基建规模、在校生的人数规划及专业设置，都必须在高校和主管部门充分调研和论证的基础上提出申请，由省教育厅组织再论证，并建立了相应的制度以保障实施。如高校的基本建设规模必须与目标在校学生人数、学校筹资和还贷能力相匹配，省教育厅直属公办高校其债务风险由省财政、省教育厅先行评估，经省政府职能部门论证后，报省政府批准。为控制基本建设规模，浙江省还出台了《关于加强省属高校债务管理的通知》，省教育厅、省财政厅、省发改委与有关高校签订归还贷款责任书，明确规定，除省财政给予专项补助外，高校必须先用土地置换款和历年结余等自有资金投入建设，同时每年按学费和住宿费的一定比例归还贷款，并列入当年项目支出预算。高校债务管理实行一把手问责制，债务情况纳入领导干部任期目标责任制考核内容和高校领导任期和离任经济责任审计范围。
（2）资源共享，避免高教园区内的重复投入。浙江省教育厅、省财政统一筹划五个高教园区的教育资源，及时出台了《高教园区教师互聘互认管理暂行办法》，鼓励园区内高校师资互聘，学生学分互认；发布了《关于对省属高职院校实训基地实行分类管理的通知》，要求省财政重点支持的一、二类实训基地向其他高校或社会开放，并作为绩效考核指标之一，共享基地的日常运行费用由使用单位、省财政共同补偿。
二是不断完善综合预算管理，对高等教育培养目标成本实行全面控制。以预算管理为主线，对高等教育培养的目标成本进行事前、事中、事后全过程控制，由政府部门、行业主管部门和高校全方位控制，是浙江省对现代成本控制理论——全面成本控制的成功实践。其具体举措是：
（1）实施“三个子”预算工程，宏观控制目标成本。具体是“收入一个笼子”，即高校的学费收入、财政补贴、其他收入全部纳入省财政预算管理；“支出一个口子”，即所有支出均通过国库单一账户，逐笔申请支付；“预算一个盘子”，即全口径的收支预算，以收定支。预算结余补充高校的事业发展基金和福利基金。
（2）政府采购、“公务卡”结算，优化目标成本过程控制。高校的货物和服务采购全部纳入政府采购。省财政厅制定了《浙江省省级政府采购预算管理暂行办法》、《浙江省省级政府采购工作规程（试行）》，并每年公布本省的政府采购目录。高校在上报省财政“二上”部门预算时，必须同时编报政府采购预算，对高校的大宗服务、同类的设备实行国库集中采购、协议定点采购，规定限额以下的货物或服务高校自行分散采购。政府集中采购节约的资金统一平衡预算，超过预算重新招标。高校的日常经费报销试行“公务卡”结算，优化过程控制。
（3）高校实行分类预算管理，细化目标成本控制。各高校在“以收定支”的总原则下编制预算，对支出实行分类预算管理。项目支出试行“零基预算”、“绩效预算”，经常性支出有统一标准的部分按定额编制，对无定量规定的部分以上年实绩为基础，考虑下一年的增减因素进行预算。学校内部预算管理方式通常是项目支出由学校统筹安排、全程控制，经常性支出切块包干到院系，实行校、院二级控制。
（4）实行项目“三级”论证及绩效评价，以效能控制目标成本。省财政厅制定了《浙江省省级部门项目支出预算管理办法》，对项目的分类、项目库管理、项目申报、项目审核及项目的组织实施作了明确规定，对发展建设类项目，必须事前提出明确的绩效目标。在高校校内、校外专家、主管部门“三级”论证的基础上上报，对专业设备购置金额在50万元以上项目和专业技术较复杂的项目，还须由省财政项目预算审核中心进行审价，其审核意见作为预算安排的依据。根据省政府办公厅下达的《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》要求，各高校须对项目预算实施情况进行绩效自评，现阶段对300万元以上的项目，还必须在“三级”评价的基础上，再由省财政评价，评价结果作为省财政安排以后年度项目预算的重要依据，并将根据项目的性质建立报告制度、通报制度和公开制度。
三是构建了实施高等教育培养成本控制的保障机制。现代成本控制体系的有效运行，需要良好的保障机制。浙江省从组织、制度、技术等方面构建了实施高等教育培养成本控制的保障机制。第一，组织保障。省财政厅设立了绩效考评处、国库支付局、审价中心等相应的组织机构，并在实施过程中充分利用社会中介机构的力量，高校内部均成立了预算管理、项目申报及绩效自评工作小组，这一切都为高等教育培养成本的控制提供了组织上的保障。第二，制度保障。浙江省政府、省财政厅、省教育厅出台了涉及债务管理、校际资源共享、项目管理、绩效考核等一系列规定、办法，高校建立了《预算管理办法》、《校、院二级经费管理办法》等，从制度上为高等教育培养成本的控制提供保障。第三，技术保障。省财政、省教育厅建立了国库集中支付、政府采购、教师互聘等信息管理平台，各高校选用了具有项目和预算管理功能的财务集成管理软件，为高等教育培养成本的控制提供了技术上的支撑。
三、浙江省高等教育培养成本控制实践评析
现行浙江省高等教育培养成本控制的一系列举措，是现代成本控制理论在高等教育领域中成功实践和创造性地运用，在实践中收到了良好的效果。
一是在浙江省高等教育跨越式发展中，迁建和旧地扩建的公办高校均没有发生债务危机。投资超出可控制范围的超常规的规模扩张，往往隐含着巨大的财务风险。浙江省采取的战略成本源流控制，将成本压缩在萌芽中，避免了高校出现成本不可控的财务问题。
二是浙江省高校可持续发展的财力保障能力提高。浙江省不断完善综合预算管理，对高等教育培养的目标成本进行立体化的全面控制，避免了一些不合理成本的产生。近几年浙江省高校的办学条件得到了明显改善，但事业收支仍有结余。据调查，全省76所公办高校2006年~2007年高校事业收支结余65.75亿，占收入21.18%，用于基本建设56.47亿。当然在具体实践中，已经实施的办法尚有完善的空间。（1）战略成本控制的范围有待扩展。其一，战略成本控制措施没有覆盖全部高校。如行业主管的公办高职院校，使用借入款项进行基本建设时，基建项目审批中没有省财政、省教育厅对其还贷能力的论证环节；其二，资源共享的范围主要集中在高教园区。（2）成本控制有待细化。收入总量控制虽然从宏观上控制了成本，但难以反映成本结构是否优化，如一些弹性较大的消费性支出是否合理、是否得到有效的控制，学生应享有的教学资源是否得到充分配置等。（3）绩效评价及奖惩办法有待完善。其一，以效能来控制支出的绩效评价应用范围小，目前省财政对高校评价的项目仅限于300万以上实验室或实训基地。其二，现阶段对高等教育培养成本控制的奖惩没有出台具体的细则。（4）约束机制有待强化。一方面，行业主管部门所对属高职学院进行成本监控，缺乏内在的压力与动力；另一方面，高校成本信息没有在社会上公开，相关利益各方缺少了解信息、进行监督的渠道。
四、完善高等教育培养成本控制体系策略
笔者认为，浙江省对高等教育培养成本控制的积极探索，为我们提供了宝贵的经验和进一步研究的思路。针对存在的问题，为构建一个现代化的、完整的、高效的成本控制系统，还需要强化以下方面工作：
一是进一步优化高等教育资源配置环境。优化高等教育资源配置，减少重复投资，是现代成本控制的最优路径。一要强化战略成本控制。政府职能部门要把所有高校教育培养的战略成本都纳入管理的范围。所有制不同或主管部门不同的高校，其成本管理的方式可以不同，但不能产生控制上的盲点，尤其是在战略成本的控制上。二要优化资源共享的环境。可借鉴浙江高教园区师资、设备共享的做法，拓展资源共享的领域，如大型的精密仪器，大学与科研院所可有偿共享；高职院校的生产性实训基地，校企双方可以在“双赢”原则下共建；校际、校企、校所数字图书馆可共建共享。同时要出台引导校际、校企、校所资源共享平台的激励政策，如对企业投资建设或共建的高校生产性实训基地所得收益，给予营业税、所得税减征或免征的优惠；企业对学校无收益的直接投入，均视同捐赠，在所得税前予以全额扣减。
二是加快成本控制标准建设。成本控制标准建设是现代成本全面控制的基础。从理论上讲，高校按既定目标培养一个接受全日制普通高等教育的学生所必须耗费的教育资源的价值就是生均教育培养成本控制标准，但在实践中要计算出每个学生应耗费的价值标准是一件非常复杂的事。尤其是在现阶段，国内高校在实践中进行规范的成本核算的条件还不成熟，使得高校生均教育培养成本标准建设工作进展缓慢。因此，要加快成本控制标准的建设，可先确定并细化“三个标准”。第一，对一些弹性较大的消费性支出要设定上限控制标准。国家发改委2005年颁布的《高等教育培养成本监审办法》中已对一些消费性的支出提出了控制标准，如业务接待费支出标准、其他公用支出的标准等，这些均可作为编制支出预算的上限控制标准。第二，对学生应享有的教学资源的支出设定下限控制标准。教育部已在本科院校、高职高专人才培养工作水平评估方案中分别确定了合格、优秀类高校学生应享有的教学资源的支出价值量标准或实物量标准，如生均教学仪器设备支出，生均图书册数等，这些支出标准通过标准学生人数、单价折算可以作为支出的下限控制标准。第三，对其他一些支出项目实行平均定额标准。目前，各省均对高校实行了国库集中支付，对同一层次、同一类别高校各支出数据的收集、分析和折算的条件基本成熟。平均定额标准可通过搜集同一层次、同一类别高校每一个标准学生的平均成本来实现。
三是强化绩效考核，健全奖惩机制。健全奖惩机制是现代成本全面控制中的有机组部分。虽然《高等教育法》明确了高校作为办学主体，有合理使用、严格管理教育经费，提高教育投资效益的法定责任，但没有刚性的考量指标，高校领导往往有做大规模、做强事业的偏好，追求规模最大化、声望最大化、收入最大化，而对教育培养成本的控制考虑较少，在保持收支平衡的前提下，更愿意把支出用在对教职工的激励上。因此，要强化对绩效的考核，健全奖惩机制，让成本控制成为高校领导及全体教职员工的自觉行动。笔者认为，一要强化对支出的绩效考核，在项目绩效考核的基础上，把高校的教育培养成本与高校的人才培养工作水平评价结合起来，考核为优、良的项目和高校，分别给予投入一定比例的绩效拨款，反之考核不合格的，停止拨款或按一定比例扣减下一个年度的拨款；二要进一步明确收支结余的分配细则，给全体教职工以一定的激励，也可进一步地与校级领导的绩效工资挂钩，把高校成本控制结果作为领导层绩效工资考核的一个指标等。
四是构建全方位的监控体系。全方位的监控是现代成本全面控制体系中不可或缺的重要一环。一要在政府职能部门对高校教育培养成本进行监控的基础上，建立行业主管部门和所属高校的经济纽带，使行业对高等教育培养成本的控制有内在的客观要求， 真正发挥行业主管部门对高校的监督作用；二要在高校内部设立高校总会师，增强成本管理的领导力量，同时在高校内部要不断完善目标成本的分解、控制、考核、奖罚体系，构建成本控制的自我约束、自我激励机制；三要进一步细化高校人才培养工作状态数据中教育培养成本数据的采集，可利用高校人才培养工作状态数据采集系统，向社会公开高等教育培养成本的数据，使高校的教育培养成本与绩效处于全社会的监督中。
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