我国建立存款保险制度的设想，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在我国传统的“大一统”银行体制下，银行国有国营、资金营运统存统贷、财务管理统收统支，国家对银行负无限责任，银行风险由国家统包，在这种体制下， 建立存款保险制度的必要性无从谈起。 经过近20年的改革，我国已建立起了以人民银行为领导、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系，国有专业银行的商业化改革已有重大进展，金融运行机制正在逐步向市场轨道转换，在整个金融、经济体制及其运行机制发生了重大转变的今天，建立适合我国情况的存款保险制度已是一个不容回避的问题。其必要性可以从如下几个方面认识：
1.保险源于风险，保险的一般含义就是指以抵御风险为目的，聚集物资或货币储备，专门用于补偿风险损失的经济行为。银行是个高风险行业，它不仅面临着来自市场竞争、利率与汇率波动、宏观政策变动及人为事故或自然灾害等方面的风险，而更主要的是信用风险和支付风险。银行资金主要是对社会公众的负债，银行倒闭必然对众多的存款人利益造成损害，引起社会的不安定。更为严重的是，由于银行经营的特点，银行风险具有多倍放大的效应，如果一家银行倒闭，可能会产生强烈的“多米诺”效应，引发其他银行的存款挤兑，从而导致一系列经不起冲击的银行也随之破产。这一点在国内外历史上历次金融恐慌中都得到了验证。也正是基于这一点，西方主要国家都对银行业加以特别严格的监控，同时建立存款保险制度，以确保银行业的稳健、安全经营，化解或缓冲银行倒闭可能导致的剧烈金融震荡。我国改革开放以来，由于新旧体制并存出现的各种摩擦和矛盾，银行又处于多种矛盾的焦点，使银行潜在的风险不断累积扩大，如资产过度扩张、管理疏露性事故屡屡发生、不良贷款比重过高、个别金融机构亏损严重、甚至出现了资不抵债。从有险即防、有险应保，防患于未然，未雨而绸缪的一般道理讲，当前我国建立存款保险制度是十分必要的。
2.对建立存款保险制度必要性可能存在的一个争议是，存款保险主要是为了银行破产保护存款者利益设置的，我国不允许银行破产或银行不可能破产，无需通过存款保险保护存款者利益。我们认为：（1 ）金融企业破产是市场经济的一种客观现象，是市场竞争的必然结果，并非一个国家政府的主观意志，搞市场经济就存在市场竞争，竞争必然导致优胜劣汰。金融企业破产是市场经济高效运行的重要机制，通过破产，经济资源才能从低效和无效的金融企业中置换出来，进入高效企业，企业结构、经济结构才能得到有效调整；通过破产才能强制每个企业拼命地去追求效率，提高效益。另外，金融企业破产也是对金融运行过程中已经形成的风险损失不断释放、不断消化，可以避免潜在的风险损失长期积累扩大，酿成大的金融危机。因此，今天在我国社会主义市场经济已有相当发展的条件下，我们必须打破银行不准或不能破产的教条。（2 ）存款保险制度主要是针对银行破产对存款人利益进行保护而设置的，但是它还有多种功能作用。一是保险机构从保险业务管理的角度对投保银行日常业务经营进行事前监督，起到防患于未然的作用；二是对支付发生困难的银行给予紧急援助，如提供贷款、购买其资产、存入资金，起到保护困难银行免遭破产倒闭的厄运；三是对破产银行进行接管，为促成破产银行转让或被兼并提供资金支持，起到减少银行破产损失、提高破产效率的作用。实际上，存款保险制度绝不仅仅是一个银行破产、事后补偿的问题，它对事先防范、化解金融风险，以及风险发生后消除或缓冲由此可能引发的金融震荡，也具有积极作用。我国金融改革与发展进一步向前推进，金融业面临的风险还会进一步扩大，个别金融企业破产倒闭在所难免，因此，建立存款保险制度，为整个金融体系增设一道安全防护网是完全必要的。
3.对建立存款保险制度可能存在的另一个争议是，人民银行已负责对金融风险进行监管，包括对商业银行出现信用危机影响存款人利益时的接管及破产清算，这是否还有必要设立存款保险制度。对此我们的认识是：（1）我国人民银行兼有金融监管与宏观调控两大基本职能， 从根本上看金融监管与宏观调控是统一的，但是在具体操作中二者存在矛盾。主要矛盾表现为，人民银行如果在金融监管方面事无巨细、全权包揽，宏观调控就难以处于超脱的地位。比如，人民银行一方面决定一家该破产的金融企业破产，另一方面又要对破产金融企业接管，负责其破产的善后工作，这本身就有矛盾。设立存款保险机构，分担人民银行的部分金融监管职责，如存款保险机构从微观上侧重对被保机构的业务经营进行监管，人民银行着眼于宏观调控根本目标进行监管；对出现严重信用危机或资不抵债的金融企业，由人民银行决定是否需要被接管或破产，人民银行决定和宣布后，具体接管或破产事项由存款保险机构操办，这将有助于净化人民银行职能，有利于协调人民银行两大基本职能在具体操作中的矛盾， 使人民银行宏观调控处于更超脱的地位。 如美国1985年以来，共有100多家银行破产，均由联邦存款保险公司接管， 联邦存款保险公司在破产清算、补偿存款人利益损失等方面做出了卓有成效的工作，确实起到了为联邦储备银行分忧解愁的作用，这些有益的经验值得我们借鉴。（2）目前人民银行执掌金融风险监管职责， 肩负保一方金融平安的重任，但是缺乏相应的资金保障。无实实在在的资金保障，保一方金融平安就有可能落空，这不能不是我国金融风险防范体系构造中的一个重大缺陷。当然人民银行对出现信用危机的金融企业也可以通过再贷款形式进行救助，但是动用再贷款就等于增加基础货币投放，这与稳定币值的货币政策目标是矛盾的。特别是在出现全国性的信用危机这种非常时期，不大量投入再贷款达不到救助目的，大量投入再贷款又会埋下通货膨胀隐患，中央银行必然处于进退维谷的地步。保险基金是一笔事先提取、长期积累起来的防范风险、补偿损失的专用资金。一旦发生信用危机，动用保险基金不会引起货币增发、引发通货膨胀。因此，借助保险基金，可以使维护信用安全与保证货币稳定达到有机的统一。从这一点看，我们必须要把现代保险机制引入金融风险防范体系中。（3）保险基金来源于所有参加保险的金融企业， 运用于救助发生信用危机的金融企业或金融企业破产后对其存款人的利益补偿，取之于民、用之于民，体现了金融企业责任自负、风险自担的经营原则。因此建立存款保险制度也有利于推进我国银行商业化经营的改革步伐。相反每个发生信用危机或濒临破产的金融企业如果都由人民银行接管，都需人民银行投入资金救助或补偿，实质上金融企业的经营风险最终还是由国家承担的，这既不符合金融企业商业化经营的要求，也不利于人民银行超脱地行使货币政策职能。
总之，目前我国建立存款保险制度对有效防范和化解金融风险，净化中央银行基本职能，推进国有商业银行改革步伐，均具有重要意义，因此是非常必要的。
二
建立我国存款保险制度，首先要确立相应的组织形式、体制结构和基本职能，为此需要考虑如下问题：
1.基本组织形式采取集中统一还是分散。目前，世界各国存款保险制度的体制结构尽管在多方面存在差异，但是在中央或联邦级高度集中统一地实行全国范围的而不是分散的地方性或区域性的存款保险制度这一点上是完全一致的，这是由于金融业务广泛深刻的渗透扩散性和金融风险的全国性所决定的。因此，我国存款保险制度的基本组织形式也必须高度集中统一，权力集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一组织、统一制度、统一操作运行。
2.存款保险机构体制的构造一步到位还是分步进行。从各国的情况看，存款保险机构的最终模式一般是一个具有独立法人资格，保持商业组织形式的金融监管机构，即具有自有资本、独立核算、自主营运，同时中央银行给予贷款资助，并授予一定的风险监管权力。我国存款保险机构的发展目标也应仿造这一模式，其好处是：机构本身权力与职责明确、利益与风险对称，按照商业化原则经营，能够保证较高的运行效率和较强的发展活力，避免纯粹行政机关化的诸多弊端。另外，存款保险机构与中央银行分离，既可摆脱其对中央银行的依赖，又可真正起到净化中央银行职能的作用。但是从我国现实情况看，由于我国目前还处于市场经济初创阶段，各种市场机制尚不健全，建立独立的存款保险机构经验不足，改革成本较高，运行起来的阻力和摩擦较大，因此，这一改革不宜一步到位，需要分步进行。可以考虑分两步走：第一步，机构先在人民银行内部设置，职能先由人民银行兼管。可以比照外汇管理系统，人民银行总行设存款保险管理总局，各二级分行设存款保险管理分局，存款保险机构、人员从属人民银行，存款保险业务由保险管理局直接操作；第二步，待时机成熟，存款保险机构、人员、职能、业务从人民银行分离出去，按照目标模式建立独立的存款保险组织体系，独立行使存款保险职能，按照商业化原则运行。这种先设立后分离的分步改革，有利于积累经验、减少改革阻力、降低改革成本，同时也有利于促进人民银行精兵简政。
3.存款保险机构由官办还是商办。迄今为止，已实行存款保险制度的国家创立存款保险机构有以下三种类型：一是官方建立存款保险机构，如美国、英国、加拿大等国；二是由官方与商业银行共同建立存款保险机构，如日本、比利时等国；三是在官方支持下商业银行自己建立存款保险机构，如德国、法国、荷兰等国。按照我国存款保险体制分步改革的设想，存款保险机构的创立先由人民银行投资，人民银行经营，待存款保险机构从人民银行分离出去时，可以吸收商业银行及其他投保金融机构的投资，即第一步搞官办官营，第二步实现官商合办，商业化经营。
4.存款保险机构职能是单一的还是多重的。单一化职能就是存款保险机构的职能仅局限于补偿存款人利益损失，以维护社会信用秩序。最初存款保险制度就是直接针对这一点设立的，可以说这是存款保险机构最基本的职能。但是，随着存款保险制度的进一步发展，几乎所有国家的存款保险机构职能都出现了多重化，其中美国是典型代表。美国联邦存款保险公司除提供存款保险外，还提供清偿能力紧急援助，接管即将破产倒闭的银行，负责破产银行的合并、转让，同时还拥有一定的行政性监管职能，如签发对某些违法业务的终止令，撤换银行董事或停止经理职权及终止保险资格，检查被保险银行的业务是否违规、贷款是否安全并作出相应的处罚。借鉴国外经验，我国也应赋予存款保险机构多重职能。（1）聚集保险基金、补偿存款损失的职能。 即存款保险机构通过收缴保险费、合理营运保险基金，使保险基金不断积累扩大，当发生保险事故存款人利益受到损失时予以补偿。（2 ）监督被保机构安全经营、对金融风险事先防范的职能。即人民银行应根据保险监督特点授予存款保险机构一定的检查监督权，如对被保机构的清偿能力、信贷质量、盈亏状况、风险自控能力等方面的检查监督。发现问题，存款保险机构有权运用保险手段制裁或提请人民银行采取相应的处置。（3 ）救助和接管发生信用危机或濒临倒闭的机构，对已出现的金融风险进行控制和化解的职能。如对出现信用危机的被保机构通过存入资金、提供贷款、回购证券等方式予以救助，及时平息危机；对人民银行已宣布需要停业整顿或破产倒闭的被保机构进行接管，帮助其整顿提高或进行破产清理。
建立我国存款保险制度还需要考虑的其他基本内容主要有：
1.存款保险对象。实施存款保险制度的国家大多数是以典型的“领土论”为基本原则，即保险对象的确定，以其所在空间地域为原则。按照这一原则，保险对象包括本国领土内的全部存款金融机构。我国存款保险对象的确定可以打破“领土论”原则。第一，凡是在我国国内经营存款业务的各类金融机构都要参加存款保险，包括各商业银行、中外合资银行、外资银行、城乡信用社；第二，我国商业银行的境外分支机构也可以参加存款保险。这样规定，有利于促进我国金融事业的对外开放以及金融机构之间的平等竞争。
2.存款保险范围和额度。存款保险范围一般都包括本、外币存款，但也有些国家不保护外币存款。多数国家都排除了某几种定期存款和可转让大额定期存单。我国存款保险范围暂时可确定为居民各种定期、活期储蓄存款，在将来存款保险制度运行的实践中，可以由存款保险机构根据需要进行调整。对存款保险额度所有国家都规定了最高控制点，如美国为10万美元，法国为20万法郎，加拿大为2万加元，日本为1000 万日元。最高控制点是各国根据自身经济发展水平、居民储蓄状况和保险制度完善程度的实际情况而确定，在同一时期不同国家的最高控制点不同，在同一国家的不同时期最高控制点也是可变的。根据我国目前的实际情况，存款保险额度的最高控制点可暂定为5万元人民币， 以后可以根据具体情况进行调整。对存款保险范围、额度的调整，将来可以作为一种调节金融资产结构、引导居民消费、促进社会公平的保险调节手段加以合理运用。
3.存款保险费收取。不同国家对存款保险费收取的方式、比率各不相同，有的国家为投保存款总额的1/3000，有的是1/1200，有的是0.01%，还有的规定最低缴交额和最高缴交额。根据我国实际情况， 存款保险费比率总水平不宜太高，可实行差别保险费率，根据各投保金融机构的信用等级水平分为不同档次，采取不同的保险费率。信用等级水平高，保险费率可低；信用等级水平低，保险费率可高。以此奖优罚劣，促使金融机构提高资本充足比率，增强资产流动性，降低风险资产比率，改善经营管理，使保险费率成为有效的金融调节工具。
4.存款保险基金的管理与营运。存款保险基金是通过创业资本、收取保险费及本身的营运增值不断积累起来的一笔风险准备金，是存款保险机构履行职责、发挥作用的物质基础。各国对存款保险基金的管理与营运都高度重视，有的还在立法中作了明确规定。我国要由人民银行制定存款保险基金管理和营运规则，由存款保险机构按规则操作，并由人民银行监督，以确保存款保险基金的严格管理、有效营运、安全增值、合理使用。
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