中国农村发展中的三大困境与根本出路——来自湖南省武冈市、城步县农村的调查报告，本文主要内容关键词为：武冈市论文,湖南省论文,三大论文,调查报告论文,出路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
湖南省武冈市属省辖县级市，由邵阳市代管，位于湖南省中部丘陵地带，6镇11乡4街道，481个村民委员会，总人口70万，其中农村人口63.2万，乡村劳动力36.7万。总面积1540平方公里，其中农作物播种面积88790公顷，粮食作物播种面积66490公顷。农业主产稻谷、油菜子，盛产柑橘、辣椒、茶叶。交通便利，雨量适宜，矿产丰富。
城步县全称城步苗族自治县，属国家级贫困县，位于湖南省西南山区，雪峰山脉和南岭山脉交会地带，平均海拔696.8米。辖10个乡镇，10个国营农、林、牧、渔场。总人口25万，少数民族人口占总人口的54.31％，农业人口占总人口比例为86.08％。总面积2647.07平方公里，耕地面积19.02万亩，森林面积185万亩，草地面积137万亩。全国速生丰产林商品林基地，省重点林区县，省畜牧草良种繁殖基地和奶肉牛商品基地，全国农村初级电气化县。农、林、牧、渔自然布局层次明显，具有发展“立体农业”的良好生态环境。
湖南省是粮食大省，湖南省武冈市、城步县两地农村可以说是中国农村的一个缩影。对于我们研究农村发展问题具有典型意义。本次调查我们有针对性的在两地各选取5个行政村，调查农户500余户，填写调查问卷500份，调查对象主要是农民，同时涉及村干部、乡镇和县市工作人员。因此，这次调查很富有代表意义，基本上能够反映当前中国农村的发展情况和存在的问题。经分析，我们认为，当前中国农村在发展过程中存在三大困境。
一、中国农村发展过程中的三大困境
（一）农民收入来源结构单一，收入差距逐渐拉大
农民收入是反映农村发展及其存在问题的一个最重要的综合性指标。由于农业是一个高风险的弱质产业，高度依赖自然条件和地理环境，农村“靠天吃饭”的现象十分普遍。虽然中国农民正在逐步改变以前那种单靠农业生产取得收入的状况，但很快就掉入了另一个陷阱，即严重依赖打工收入，打工收入已经占整个收入的54.74％，15％的家庭除了打工收入外几乎没有任何其他收入来源，并且这种现象正呈扩大趋势。这种以打工收入为主要来源的新型收入来源结构（见表一）给农村发展埋下了极大的隐患：收入来源结构的单一具有极大的风险性，收入不稳定；缺乏新的增长源，导致农民收入增长趋缓；农民的可支配资金不能满足农业生产和其他投入的需求，这又抑制了农民增收，由此形成恶性循环。近年来，武冈市和城步县农民除生活支出和教育支出有所增长外，农业生产投资略有下降。目前，这三项支出分别占总支出的31.54％、40.15％和18.16％，这说明农民的生产积极性已受到了很大的挫折，不利于农村的可持续发展。
表一：
┌────────┬───────┬────────┬──────┐
│主要收入来源│百分比│主要支出途径│百分比 │
├────────┼───────┼────────┼──────┤
│粮食收入│16.51％
│农业生产支出│18.16％ │
├────────┼───────┼────────┼──────┤
│畜牧业收入 │18.17％
│生活支出│31.54％ │
├────────┼───────┼────────┼──────┤
│打工收入│54.74％
│教育支出│40.15％ │
├────────┼───────┼────────┼──────┤
│经商收入│3.51％│医疗支出│8.17％ │
├────────┼───────┼────────┼──────┤
│其它收入│7.07％│其它支出│1.98％ │
└────────┴───────┴────────┴──────┘
收入差距是影响农村发展的又一因素。在中国，收入差距已经由一元化收入差距转变为多元化收入差距。我们认为，中国农村至少存在以下三种收入差距形式：一是城乡收入差距，城乡收入差距的成因及其危害已为大家所熟悉，在此不再赘述；二是全国各地农村收入差距逐渐拉大。2003年全国农民人均纯收入为2575元，而调查地的农民人均纯收入只不过825元；三是同一村集体内部，不同家庭之间的收入差距已成为农民收入问题的一个新特征。以人均纯收入为例（见表二），2001年湖南省农村绝对贫困标准线为700元，低收入贫困户标准线820元，按此标准，有43％的农民位于绝对贫困线以下，低收入贫困户占调查户数的53％。虽然，农村以低收入群体为主，但农村中的富裕阶层也日益增多。农村内部的两极分化导致了农民在经济上自动进行了分层，经济上（包括经济能力）的不平等给农村治理造成了种种困难，如贫困者对国家政策的非理性抵触、贫困阶层与富裕阶层在村民自治中实际上的不平等带来的参与自治机会的不均等。调查中发现，富裕村民对村干部的印象较好、参与村务的积极性高，贫困村民对村干部工作持否定意见的较多，对村民自治表现出冷漠的态度。
表二：
┌───────────┬────┬─────┬─────┬──────┬──────┐
│人均纯收入（单位：元）│ ～0
│ 0～～700│700～～820│820～～1500 │ 1500～～ │
├───────────┼────┼─────┼─────┼──────┼──────┤
│户数 │ 80│135
│50│65 │170 │
├───────────┼────┼─────┼─────┼──────┼──────┤
│百分比│ 16％ │27％ │10％ │13％│34％│
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简言之，农民收入上的困境影响着农民的生产、生活，对农村的可持续发展提出了严峻挑战。国家近年来提出的减轻农民负担尤其是今年取消农业税的政策对农民增收只能起到辅助的功效，并不能从根本上解决农民增收问题。因此，农民收入困境将会是21世纪中国农村发展过程中的最大挑战。
（二）农业生产制度困境：家庭联产承包责任制和土地产权制度的缺陷
在农村经济发展过程中，农业生产所依赖的农地产权制度和生产经营方式对农业生产的好坏尤为关键。现阶段的家庭联产承包责任制和土地产权制度相对于改革开放前来说确实是一大进步，在一定程度上解放了农村生产力，提高了农民的生产积极性。但是，任何先进的制度都逃脱不了沦为落后制度的历史命运。且看农民对待上述两项制度的态度（见表三）。认为家庭联产承包责任制好的农户占68.18％。其主要原
因是生产自由度提高了（占77.26％），但这不代表农民的积极性大大提高了。相对于人民公社时期来说，农民的确自由了，但由于农产品价格的持续低迷、人多地少、自然灾害等原因，一般的农民认为种粮食会亏本，这在很大程度上削弱了农民的生产积极性。81.12％的农民认为家庭联产承包责任制不会让自己富裕起来，这对农村生产力来说无疑是一个沉重的打击，由此导致农民对家庭联产承包责任制怀疑甚至失望。只有36.30％的农民相信国家的此项政策不会改变。与家庭联产承包责任制唇齿相依的农村土地制度本是集体所有制，然而有55.56％的农民认为土地是国家所有，还有16.66％的农民认为是属于自己所有（即农民土地所有制），还有一些农民认为，虽然说是属于集体所有，实质还是属国家所有。这说明农村土地产权制度在农民心目中是模糊的。按现代产权制度理论，产权的模糊必然导致生产效率低下，而且，农民并不拥有土地的所有权，这不仅会降低农民的生产积极性，还将导致农民对国家歧视农村政策的反感和抵触，因为城市的土地可以相对自由的转让和买卖。
表三：
┌───────┬──────┬──────┬────────┬─────┬──────┐
│你认为家庭联 │好 │ 68.18％ │ 家庭联产承包 │会│ 31.32％│
│ ├──────┼──────┤├─────┼──────┤
│ │不会│ 36.30％
│ 责任制会改变 │一般 │ 18.18％│
│产承包责任制 ││││ ││
│ ├──────┼──────┤├─────┼──────┤
│ │不好│ 13.64％
│ 吗│不知道│ 31.82％
│
├───────┼──────┼──────┼────────┼─────┼──────┤
│ 你认为家庭联│ 打破大锅饭│ 13.64％
│ 您耕种的土地 │ 国家所有│ 55.56％
│
│ ├──────┼──────┤├─────┼──────┤
│ 产承包责任制│ 生产自由 │ 77.26％
│ 归哪一级所│ 集体所有│ 27.78％
│
│ ├──────┼──────┤├─────┼──────┤
│ 好的原因│提高了积极性│ 9.10％│ 有？ │ 个人所有│ 16.66％
│
├───────┼──────┼──────┼────────┼─────┼──────┤
│ 这项制度会让││ 18.18％ │ 如果允许，您会│ │ 43.70％
│
│ │会 │ ││会
││
│ ├──────┼──────┤├─────┼──────┤
│ 你脱贫致富吗│不会│ 81.12％ │ 出卖您的土地吗│不会 │ 56.30％
│
└───────┴──────┴──────┴────────┴─────┴──────┘
从表三我们可以看出，虽然我们没有足够的证据证明家庭联产承包责任制和现行的土地产权制度已是强弩之末，但从农民对两项制度的质疑和无奈的态度，我们已经清醒的认识到，这两项制度在农村已经遭遇到了极大的困境。目前局限在既定所有制规范内修修补补式的改革已无法弥补家庭联产承包责任制和土地产权制度本身的制度性缺陷，农村亟需制度创新。
（三）农村政治困境：村民自治过程中存在大量的矛盾和问题
村民自治被誉为中国农民的“第三次创新”。在1998年《村民委员会选举法》（修订）的推动下，村民自治在全国范围内大张旗鼓的展开。作为一项制度创新，给早已冷清的中国农村政治带来了一股民主新风。然而，从其肇始之日起，各种矛盾和问题就层出不穷。农民由欢欣鼓舞变为无奈和质疑。选举过程中的不公正、村干部和乡镇干部行使职权的方式、民主决策、民主管理、民主监督的滞后等都成为农民声讨的焦点。其一，从民主选举来看，45％的农民认为选举是不公正的，能当选村干部的诸项原因当中，凭借关系当选的占了26.09％，其次是家族势力占了21.74％，真正能力强为民办实事的农民能够当选的只有38.35％。从这一组数据来看，村干部的组成人员良莠不齐，在一定程度上影响其功能的发挥。另外，宗族势力、黑金势力干扰、操纵选举的事件越来越多。其二，从民主决策来看，只有28.57％的农村事务的决策征求村民意见，农民的决策权在一定程度上被剥夺。其三，从民主管理来看，43.75％的农民认为村干部和乡镇干部行使职权的方式不妥当，62.50％的农民认为他们工作有违法现象。其四，从民主监督来看，只有20％的村按规定实行了村务公开，45％的村流于形式，没有实行的占了35％。其五，从村民自治的吸引力来看，64.29％的农民认为自己没有兴趣竞选村干部，而且，35％的在任村干部都曾有放弃村干部工作的念头。
从我们不完全列举的上述问题来分析，村民自治制度存在以下制度悖论：一是群众性自治与村民政治素质低下、民主意识单薄的悖论；二是村民分散居住与村民自治成本高昂的悖论；三是国家权力从农村撤出与国家需要加强对农村控制的悖论；四是村民自治与乡镇政府不合理干预自治的悖论等。如果这些悖论没有得到及时有效的消解，就会影响到农村的民主进程和农村稳定。中国现行农村缺乏实行农村自治的经济基础、民主环境、思想政治条件，由此决定了村民自治过程中难免会出现令制度设计者都无法预想到的困难和问题。村民自治制度植根于特定的经济、政治和行政制度中，它的未来取决于农村产权制度和社会结构的变迁以及政府职能的转变。为填补人民公社制度解体后在农村出现权力真空的村民自治制度必然会在特定的条件变化后陷入困境。
总之，居住着9亿农民的中国农村社会在发展过程中难免会出现各种困难和矛盾，但农民收入困境、家庭联产承包责任制和农村土地产权制度困境、村民自治制度困境是目前中国农村所遭遇的三大困境，这三大困境若未得到妥善解决，就会严重阻碍农村经济的发展和整个社会的进步，甚至会影响到国家的长治久安。
二、中国农村发展过程中存在上述三大困境的根源
农村问题的形成是多种因素综合作用的结果，其中自然条件与地理环境无疑是非常重要的因素。但这只是自然而非人为的因素，人为因素在历史发展过程中的作用远胜于自然因素，把农村困境归结为自然因素是不明智的，而且是非常荒谬的。因此，本部分着重分析人为的根源。
（一）国家长期实行的对农村的歧视性政策是中国农村陷入困境的历史根源
“三农”问题是在1997年才被陆续提出来。在此之前，国家对农村一直实行的是歧视性政策。新中国成立以后，为了积累工业化建设所需资金和原材料，农村资金和物资源源不断的输送到城市进行工业化建设。后来的大跃进、大炼钢铁、人民公社化运动和文化大革命，农民的生产积极性几乎全部转化为政治热情，农业生产一直被忽视，农村饱受温饱问题的困扰。改革开放以后，农村家庭联产承包责任制在自下而上的农民自发创造和自上而下的政府推广之下在全国范围内迅速普及。农村经济在随后一段时间内得到了一定的发展，村民自治制度也在局部范围内试行。但相对城市而言，国家对农村既没有政策优惠，也无资金支持，更谈不上国家对农村进行大规模的投资建设，国家的各种优惠政策全部给予了城市和沿海地区。更为严重的是，农村资金大量外流已成不争的事实。在这些历史背景下，中国农村的经济一直停滞不前，相对城市来说，中国农村一直处于积贫积弱的状况，城乡收入差距越来越大，农民缺乏足够的资金进行农业生产投资。农民收入除来源农业生产外，只能依靠打工收入，这造成了农民收入水平不高。虽然，近年来党和政府对“三农”问题日渐重视，也给予农村一些政策优惠，但是因历史上政策性歧视给农村造成的负面影响在短期内无法消除，在将来一段时间内还将制约农村的经济发展。因此，国家的政策性歧视是中国农村陷入困境的历史根源。
（二）农村制度性缺陷是造成中国农村陷入困境的制度根源
中国农村法律制度主要有家庭联产承包责任制、集体所有的土地制度和村民自治制度等。这三项制度都是在特定的政治、经济和社会条件下所产生的带有应急性特色的农村权利义务安排，这一特性决定了三项制度具有先天的制度性缺陷。
1.集体所有制。集体所有制是农村土地归集体所有的制度安排，它与全民所有制构成了社会主义公有制的重要内容。在集体所有制中，农村土地归集体所有，农民只享有对土地的使用权、自主经营权和部分收益权（今年中央宣布将在五年内取消农业税，这意味着农民将拥有全部收益权）。农民需要与村集体签订承包经营合同，合同虽将发包方与承包方的权利义务规定的比较详细，如发包方享有对土地的所有权、管理权、监督权和调整权，农民对土地进行毁损、闲置、荒芜、弃耕和掠夺性经营时，有权处理；对承包方来说，虽然土地可以转包、转让、租赁、互换、入股、联营，土地流转的收入受法律保护，但要经发包方同意，而且，承包方不得出卖、荒芜、闲置等。从合同的内容来看实际上限制了农户对土地的使用权和经营自主权，更重要的是，农户没有完整的所有权。所有权的权能包括占有、使用、收益、处分。从合同规定来看，处分权被一分为二，农民在行使处分权时必须征得发包方同意，这实际上剥夺了农民的自主处分权。而且，土地承包经营权的法律性质没有得到明确，降低了土地资源的利用效率，使农民失去土地转变用途时应得的增殖收益。这种土地安排上的缺陷紧紧将农民束缚在承包的土地上，其中户籍制度也起到了推波助澜的作用。现行的土地产权制度已经不能适应农村经济发展对土地的要求。
2.家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制是安徽凤阳农民的创举。文化大革命结束后，人民公社制度下的农业生产制度土崩瓦解，政府开始改革高度集中的计划经济体制。经济上，农村经济陷入崩溃的边缘；制度上，由于生产队制度的名存实亡，农村在一段时间内没有适当的生产制度安排。在这种社会背景下，为了填补这项制度空缺，农民自发签订承包责任合同。在这项制度实施的初期，确实极大的解放了农村生产力，解决了农民的温饱。但随着农村形势的发展，家庭联产承包责任制的缺陷开始显现。家庭联产承包责任制下的分散经营不利于规模化、机械化经营，人多地少的矛盾越来越突出，以至于绝大部分农民对这项制度产生了怀疑（见表三）。
3.村民自治制度。村民自治制度是为了填补人民公社制度解体后农村出现的权力真空而产生的“乡政村治”的制度安排，它源于广西宜山、罗成农民的自创。如前所述，村民自治制度所产生的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中形成的种种矛盾和问题说明了这项制度的不成熟性，它没有充分考虑各地农村的实际情况、村民的政治素质和民主意识等因素，就由政府自上而下的实施，这也充分说明村民自治制度陷入困境的必然性。
当然，中国政府解决问题的方式在一定程度上使得农村发展困难重重，政府的农村政策往往针对个案解决问题，而非全盘考虑整个农村的实际情况，政策因此缺乏协调性。另外，当前中国的政府管理方式是典型的“压力型体制”，下级只对上级负责，而不是对农民群众负责，上下级之间信息传导机制单一，这些因素在一定程度上影响到农村的经济发展和农民收入水平的提高。
三、21世纪中国农村摆脱困境的根本出路
如前所述，中国农村存在三大困境的根源有历史根源和制度根源两种。历史属于过去，任何人都必须予以面对而不是试图改变历史。因此，寻求摆脱困境的出路只能着眼于制度根源。中国农村制度缺陷表现为要么不健全，要么缺失。从农民对农村现行制度和政策的怀疑角度来看，现行制度在供给上已经不能满足农民对制度和政策的需要，换言之，中国农村已经显示出对新制度的强烈需求。因此，增加新制度的供给即进行制度创新是中国农村摆脱困境的根本出路。
科学技术是第一生产力，科学技术除了知识和先进技术外，无疑还包括先进制度，而且，制度相对于知识和科学技术来说地位更为重要。因为只有在良好的制度安排下，技术创新才会层出不穷。现代企业制度和政府管理制度的出现孕育了三次技术革命，而封建专制制度和自给自足的自然经济却导致了封建中国从明清开始落后于西方。从这个意义上说，先进制度才是第一生产力。中国农村在经济、政治上的一系列困境需要制度创新才能打破，良好的制度创新是农村经济持续发展的不竭动力。当然，我们无法否认现行的农村各项制度曾经给中国农村进步带来的巨大历史功绩，同时我们也不应该回避现行农村各项制度正陷入困境的客观事实。
我国的改革是渐进式的，其明显特征是自下而上的民间改革和自上而下的政府推动紧密结合，并以自上而下的政府推动为主。农村各项制度尤其是家庭联产承包责任制、村民自治制度就是这样的典型。民间自发的力量固然重要，但政府主动的制度创新在当前中国社会环境下显得更为紧迫。我们认为，中国农村要想摆脱三大困境，政府必须在以下三方面有意识地进行制度创新。
1.农村土地产权制度创新。所有权与经营权合一的制度对提高经营者的积极性来说明显优于所有权与经营权分离的制度。前文已经指出，我们现代的土地制度是集体所有制即所有权与经营权分离的制度。在这一制度下，农民生产积极性并没有得到最大发挥，农民所享有的土地权益也是模糊的。因此，我们应该放弃过去的陈腐观念，集体所有制并不是公有制的必备内涵。农村公有制的内涵应该与时俱进，大胆创新，在农村实行农民土地所有制，政府和村民委员会享有必要的管理、监督权，同时对荒山、河流、滩涂、矿藏等公共资源实行国家所有，由地方政府代管。农民拥有完全的所有者权益，通过农村土地市场将土地配置到能够发挥最大效益的项目上来。这样，完全能够将农村剩余劳动力从农村土地上解放出来。虽然在一定时期内会给就业和城市带来一定问题，但我们不应该遵循那种优先考虑城市而回避农村问题的传统惯例。农民土地所有权会活跃市场，吸引更多的资金投资农村，农村的经营方式也将多样化，由此农民的收入来源将会逐步多元化，实行农民土地所有制，有利于缓解农村土地征收过程中村民与村委会的矛盾，抑制村干部腐败，有利于农村经营制度的创新，当然，实行农民土地所有制肯定会存在很大的障碍（主要是观念障碍），却符合农村发展对土地制度的要求，这对发展农村经济和实现社会的可持续发展是有利的。
2.农业经营制度的创新。当前的农业经营制度是家庭联产承包责任制，这一经营制度并不能让农民真正富裕起来，相反，分散经营既浪费农民大量的时间，也不利于先进技术的引进和机械化的推广。在农村的土地产权制度由集体所有制转变为农民土地所有制的情况下，经营制度可仿效西方国家的农业经济合作制度，改家庭分散经营力农业经济合作组织经营。农业经济合作组织是一类特殊的公司或企业，其内部组织机构亦依公司形态建构。这样，一方面可以实行规模经营，提高农业生产技术和管理水平；另一方面，提高农民的互助合作能力，农业生产经营风险能够降低到最低限度，同时还能整合农民手中的资金，解决当前中国农村资本稀缺的困境。
3.农村政治制度的创新。政治制度中最为棘手的矛盾是村民委员会与乡镇政府的关系，这种矛盾在村民自治制度的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节体现的淋漓尽致。这种关系有两种表现形式：一是村干部在压力型体制下对乡镇负责，二是村干部对乡镇持漠视态度。这两种关系都不利于农村政治的民主化和政府服务职能的实施。农村政治制度的创新有两种可供选择方案：一是实行“县政—乡派—村治”，即县级政府是中国政权的最基层，乡镇政府只是政府的派出机关，县政府与村民委员会是指导与协助的关系；二是实行乡镇自治，乡镇委员会是农村基层群众性自治组织，为了降低自治成本，乡镇的范围应当在目前的情况下适当缩小。实行农民土地所有制和农业经济合作组织的经营方式，为农村政治制度的创新奠定了经济基础。而且，在村民自治过程中应增加透明度，贯彻民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项制度，关键是要改善村民自治的外部政治环境。因此，我们认为，前一种选择方案比较可行，有利于精简机构，符合中国农村的实际情况，有利于缓和乡镇与村民委员会的矛盾。
综上所述，农村要想摆脱目前的困境，毋庸置疑，制度创新是根本出路。但是，我们也需要加强各项配套建设，比如农民观念的转变、户籍制度的改革、缓和收入差距的各项措施、农村金融发展、市场体系的建设等等，这些对综合治理农村困境是必不可少的措施。
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