现阶段公益型科研机构改革进展所面临的问题及对策建议，本文主要内容关键词为：现阶段论文,所面临论文,机构改革论文,对策论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G311文献标识码：A文章编号：1002-0241(2006)11-0046-07
当前公益型科研机构体制改革已经进入攻坚阶段，作为首批验收的国家地震局所属公益型科研机构改革的经验和问题，就具有典型性和示范性。自2000年国家公益类科研机构改革试点以来，2002年国家地震局所属科研机构被列为第二批试点单位，2002年10月试点改革正式启动。三年来，地震科研机构从防震减灾社会公益的科研特点出发，紧紧围绕国家关于公益类科研机构体制改革的目标、任务和总体要求，从更新观念入手，在调整结构、转变机制、人才分流、制度建设、科技创新等方面做了大量工作。通过改革，使职工提高了认识，转变了观念。在优化学科、调整机构、精干队伍、加强科研环境建设、改善科研人员生活和工作条件、提升科研水平、增强科研单位活力等方面取得明显成效，较好地完成了改革方案预定的工作任务。总体完成了改革实施方案中的阶段性任务，取得了阶段性成果。经过三年的改制，在2005年初成为首批通过验收单位。但在改革进程中仍然存在相当多的阻碍改革深化与推进的问题有待解决。
一、当前面临的突出问题
社会公益型科研机构改革是整个科技体制改革难度最大、最关键的部分。其改革的成功与失败，发展速度的快与慢，将直接影响国家社会公益事业的发展[1]。尽管地震局科研机构的体制改革已经取得了较有成效的阶段性成果，但与国际科学前沿发展和为国家可持续发展提供科技支撑的要求以及与我国防震减灾事业的需要相比照还有很大差距，深化改革还面临以下几方面的问题：
（一）科研投入问题
科研经费投入不足，对国家公益类研究方向支持力度不够。目前，公益类的研究所缺少比较稳定的科研经费支持，重点学科建设与科研项目经费来源远不能满足事业发展需求。各研究所的整体环境状况、工作条件依然比较困难，距离全面改善研究所状况还有很大距离。
在这个阶段的改革中，非营利型科研机构人员的经费支持有了一定数量的增长，但支撑一个事业单位的其他经费，如公用经费缺口依然很大。目前，人员、公用和医疗经费增加幅度不大，而相应的这部分必需的支出却增幅较大，支出远高于拨款收入，形成严重的赤字预算。如果在人员、公用和医疗经费方面得不到根本改善，将难以避免长期挤占科研经费，影响科研工作的开展。现有科研经费仅限于小型设备更新，无法支撑大型仪器设备购置。在实验室建设图书资料更新、基础设施和科研环境更新改造等方面的经费也十分匮乏。
1.事业经费投入不足，制约了研究所发展
在经费投入方面与国内同类研究院所相比仍有比较大的差距，是进一步深化改革面临的主要问题之一。尤其是科研单位正常运转所需经费严重不足，职工工资和离退休人员在内的一部分经费要靠在职职工争取纵向和横向项目弥补，直接影响了科研经费的投入方向，制约了研究所发展。另一方面，由于地方出台的地方性补贴政策难以兑现，职工和离退休人员的收入水平与地方所属单位的差距越来越大，尤其是离退休人员收入差距在某种程度上已成为不稳定因素。
2.科技基础条件建设有待进一步加强
由于历史原因，社会公益型研究所的基础设施和仪器设备陈旧老化，已不能适应研究所的发展，应加大对社会公益型研究所因专业管理体制不顺畅等原因，转企工作推进的困难较大，无法实现研究所与开发实体（企业）的剥离力度。地震科学首先应是一门观测科学，研究所的科学研究应与台站观测技术密切结合，研究所应建立与其学科发展相匹配的实验台站，以促其成为地震事业服务的、有行业特色的研究所。目前，各研究所对科学实验台站的投入也明显不足，而同时重复建设现象严重。如何形成资源和设备以及成果的共享机制是需要认真研究的。
3.研究生培养经费不足
研究生已经成为研究所科研工作的重要力量，地震局有国务院第一批授予的博士、硕士点，但目前研究生培养经费投入虽然略有增加，仍然明显不足，特别是吸引优秀的高校毕业生报考公益类研究机构面临更大的困难，也影响了我国地震事业的发展和防震减灾对高层次创新人才的需求。提高研究生培养数量和质量，对于研究所的发展至关重要。依据目前的经费预算渠道，可用于研究生培养的经费支持力度不足，需要导师从研究项目中支付较多的研究生培养经费，负担较重。另一方面，也造成了许多青年研究生不愿意从事社会公益性研究，而去“三资企业”挣钱，或者千方百计出国不回[2]。
我国多数公益型科研机构在目前尚不规范的市场经济条件下，难以依靠自己的力量解决科研经费问题，需要国家提供必要的支持。由于公益型科研机构在科技、经济与社会发展中具有重要、难以替代的作用，国外同类机构普遍受到各国政府的重视，其经费主要来自国家拨款，数量充足，人均较多，拨款渠道规范，拨款额度稳定，有些国家还通过法律形式加以确定。我国政府虽然也给予大力支持，但与国外同类机构相比，差距明显[3]。
国家地震局是公益类性质比较强的实体单位，创造效益和转向市场能力比较差，所以，科研投入大部分依赖于国家财政的支持和投入。虽然公益类科研院所体制改革以来，国家已经加大了对地震局科研院所的投入力度。创新基地内科研人员的科研经费已经由人均1.5万元上升到人均5万元，但和其他院校相比还是比较低的，更无法和国外的研究机构相比。这种状况也严重制约了科技创新的发展。
与国家地震局科研院所相类似，我国的一些同类机构，由于科研经费不足不得不从事一些“短、平、快”项目而长期性、基础性研究相对薄弱。科技投入是促进科技发展的必要条件和基本保证。我国公益型科研机构的科技投入状况不仅对各机构相应的科学领域，而且对相关事业的发展都将产生负面影响。我国公益型科研机构应借鉴国外的经验，积极通过自身努力以缩小并弥补与一些发达国家同类机构的差距，创建世界一流的公益型科研机构。所以，公益型科研机构科技投入不足，科研经费短缺不但影响科技进步，而且已制约了此类机构的生存与发展，科技投入体制改革势在必行。
（二）管理体制改革问题
随着体制改革的推进，暴露出管理体制方面存在的许多问题。从以管理为主的理念向以服务为主的理念转变，充分为科研人员创造和谐的、宽松的、自由的体制环境，为他们的科研创新提供坚实的支撑。就国家地震局科研院所目前的情况，在管理体制方面，主要存三个方面的问题。
1.在人事编制方面
(1)各所创新基地编制数调整问题。随着改革工作的深入和部分研究所机构的调整，已经显现出各研究所基地编制松紧程度不一。地质所多次提出该所基地编制偏少问题，主要原因是：该所作为改革试点，在2001年进行了人员上岗招聘，并且其做法、经验得到了科技部和国家地震局的认同。目前该所上岗人员含科研辅助部门已接近85%，很难达到近30%的流动岗位。另一个重要原因是：正在建设的“地震动力学”国家重点实验室，急需大量的优秀人才，目前的编制数难以满足国家重点实验室的需要（国家重点实验室计划编制已得到科技部和地震局的认同）。
根据三部委356号文件，地震局地震研究所和兰州地震研究所并入湖北省和甘肃省地震局，两个所转制以后，至今尚未被列入事业预算拨款单位，绝大多数人员既无法享受科技体制改革增量经费，又末按省局事业单位的定额标准拨款，致使两局的事业费拨款与其它局所之间悬殊很大，影响了两局职工收入的稳定，制约了两局事业的发展。希望国家能效仿其他部委同类情况的做法，将地震局转入省局的两个研究所尽快列入事业预算拨款单位计划。为适应防震减灾事业的发展和非营利性科研机构建设的要求，将地震局科研机构中承担防震减灾日常性工作的部门和人员，划转到新组建的中国地震台网中心。但新组建单位的编制及预算确定还存在困难，未能正常运转。
(2)关于“进口”问题，即“人事代理制度”。由于受到编制的影响，为吸收富有创新能力的大学毕业生，实行了“人事代理制度”，在一定程度上吸收了部分人员，但是由于该制度不健全，以及人们的传统心理与习惯所造成的影响，严重制约了对优秀大学生的引入。没有“人事”关系不踏实，而且编制外与编制内存在许多差异，使“新人”的保障政策不能到位。这种制度潜伏的许多问题，会随着改革的深入逐渐突出出来。
2.在分配方面，创新基地内科研人员的科研经费以及补贴都有了大幅度的提高，但是创新基地外的人员收入与补贴增幅不大。在一定程度上拉开差距，有利于激励科研人员的科研创新，但差距加大，也容易出现一些不公平的现象。如何来处理和调整既兼顾效率与公平的政策及管理，需要一个长期的改革和实践的过程。同时，由于离退休人员的退休补贴增长幅度不大，实际存在着部分离退休人员的收入水平很低，仅仅只能维持正常的生活水平，不能忘记，他们都曾为我国的地震工作做出过自己的贡献。与在职人员的收入差距悬殊太大，引起了一些老同志的不满，他们经常来研究院所反映，也在一定程度上影响了研究所的正常工作，造成了一些不良影响。
3.各研究所现行规章制度有待进一步配套和完善
以科学研究为主业的研究所建立的管理体制和规章制度必须切实体现人才与知识的价值，必须建立有利于吸引和培养优秀人才的科学研究环境，必须体现管理为科研服务的宗旨。从这个意义上说，在管理制度建设方面，仍然有大量的工作要做，现行的一些规章制度还带有“过渡期”的性质，已经建立起来的某些规章制度有待于进一步配套和完善。
（三）科研成果评价问题
在当前的科技体制改革中，科研成果评价体系建设已经成为十分重要的部分，而且已经成为改革的难点和关键。科研机构是知识生产和创造的主体，是科学知识的重要应用者，是科学知识的传播和扩散者[4]。不够合理、科学的绩效评价体系，是制约科技创新发展的障碍。目前，特别在科研院所和大学，普遍的科研评价体系主要是以论文为主的体系，主要以SCI、EI等核心期刊发表的论文作为衡量科研水平和能力的标准。同时，还规定在一定时间必须完成一定的科研任务，这些都不符合科学和科学研究的规律，严重束缚了科研人员的科研活动，限制了他们创新能力的发挥，但又没有更加合理而相对公平的评价体系。所以，今后相当长的一段时间需要对科研成果评价体系进行研究。而国家地震局的各个科研院所在这方面的问题依然突出。
1.地震的“任务”性突出，产生了科研与实际的脱节。地震局的“分析预报中心”“地震预测所”等研究机构需要执行“震情”的跟踪、研究，需要积累相关的数据。同时，把监测、预报和研究结合起来，但是从现状来看，这方面严重脱节。所以说，新的体制下又产生了新的问题。再加上本来没有协调好的老问题，使改革更复杂化。例如，对于研究的考核标准问题，是以科研论文为主，还是地震预测为主，如何协调他们之间的关系，制定切实可行的标准，是需要长期研究的。研究所的科研考核问题是个共性问题，也是个棘手的关键性问题。评价研究人员以什么方式为标准？是论文还是科研成果。过度注重短期效应，忽视了长期的积累和提高，缺乏科学合理的长效考核机制。
就具体情况而言，科研与实际存在脱节，成果应用推广率不高。随着省局职能的调整，防震减灾的日常工作主要由省局承担，研究所与作为科研工作基础的第一线工作逐渐脱离，深入地震台站、地震现场的工作明显减少，加上地震预测的难度大、出成果难，不少科研人员转向相对容易出论文成果的理论计算研究，学院式研究风气较浓。科学技术研究对防震减灾工作的指导作用发挥不够，部分单位和人员“等靠要”的依赖思想比较严重。有人戏言，一流科学家搞理论，二流科学家搞预报。近年来，虽然涌现出数字地震仪器研制、集成与推广这样较为突出的科研成果，但从整体上看，能直接显著推动防震减灾工作的成果数量不多，成果应用推广率不高。
2.科技创新能力差。与国内同类科研院所相比，地震局在科技创新能力与论文成果产出，特别是高水平科研成果产出等方面，还相对落后。科技论文的数量，尤其是高水平科技论文的数量，虽然不是衡量公益类研究机构创新能力的唯一指标，但应当是至关重要的主要指标之一。尽管与自身过去的状况相比较，有了明显的进步，但横向比较，差距还很大。以几个研究院所中产出论文情况最好的地质所为例，在科技部公布的地学和资源与环境内外领域2002年度SCI论文排名（第一作者或第一单位）中，地质所为19篇，列第19位，列首位的中科院地质与地球物理所有159篇。2003年度中科院地质与地球物理所有183篇，其中国外SCI论文98篇，占论文总数的53.6%，影响因子大于2.0的SCI论文共计39篇。2003年度地质所SCI论文为32篇。由此看出差距是明显的。这种情况固然有受行业特点制约的原因，但也有重视程度和政策引导的问题，有科技人员观念的问题。在鼓励科研人员多出成果、多出高水平成果的政策方面，还需要加大力度。比如，在对高水平论文奖励方面，其他系统研究所采取的不仅对个人奖励，还对取得研究成果的集体给予科研经费的资助，同时在业绩考核中也予以体现的做法值得借鉴。
3.科研成果共享机制不够完善，科研成果的开放性程度不够。要实现科研成果的全社会共享，建立信息和科研设施的基础平台，打破部门、行业间的界限，提高科研设备的利用率，减少对设备的盲目引进、重复购置。开放流动程度不够，创新竞争能力不强。在地震局成立初期，由于各所从不同部门汇聚而成，各种学派思想相互碰撞相互交融，加上各省地震局建制不全，研究机构科研人员深入地震现场工作多，结合实际多，使得地震部门涌现出一批既有理论高度又有实际经验的高水平科技人才。随着时间的推移，机构职能的明确，部门意识渐浓，开放性、流动性减弱。由于地震科研力量主要集中在地震部门，无形中形成一种壁垒，外部门的科学家难以进入地震科研领域，缺乏新思想的注入，学术思想的师徒相传、体内循环趋势比较严重，导致科研队伍创新竞争能力不强，水平徘徊不前，在地震科学的一些相近领域影响和贡献不够，在最注重原始性创新、开放性最强的国家自然科学基金的竞争中，地震局科研机构近年来的表现难如人意。
（四）社会保障问题
社会保障体系不健全，制约了体制改革的步伐，同时也加大了改革的难度。公益型科研机构改革涉及到方方面面，是一个国家科技体制改革的一项重要内容。需要国家配套改革的实施，来保证其持续性与有效性。而公益类科研机构的分流人员与创新基地外人员面向市场能力差、效益性不强，这些都需要国家社会保障体系的支持。而国家地震局公益类科研机构的情况尤为突出。
1.社会保障制度滞后，人员“出口”问题突出
目前的人员分流以单位内部消化为主，分流人员中，学历、年龄差别较大，过渡时间将长达十几年，分流人员安置工作遇到各种实际困难。由于国家对科研机构改革相配套的人员分流政策尚不健全，未进入创新基地的人员分流安置条件欠缺，现行的内部退养等办法大多是不得已而为之，并不能彻底地解决人员安置问题，还未能实现真正意义上的创新基地外人员“剥离”，没有达到减轻研究所负担的预期效果。
2.企业的“剥离”问题亟待解决
各研究所具有面向市场能力的开发实体，也因社会保障体系不健全、管理体制不顺畅等原因，转企工作推进的困难较大，无法实现研究所与开发实体（企业）的剥离。地震局没有需要整体转企的科研机构，但在研究所下属机构中有一些企业和企业化管理的事业单位。虽然按照科技体制改革的要求，进行了归并整合，在财务、资产、债务和人员管理等方面与研究所相对划分清楚，但是由于地震科技面向市场服务的能力有很大的局限性，完全转企受到历史和客观条件的制约，面临较大困难。如地球物理所所属的地震仪器厂（581厂）面临债务沉重、经营困难、离退休人员比重过大等困难，成为下一步改革中的难点。
3.社会保障体系不健全，养老、医疗费用负担大。离退休人员负担过重。地震局现有的离退休人员与进入非营利性机构人员比例为2∶1到3∶1，尤其在进行人员力量整合后，部分单位的这一问题更加突出。由于离退休人员社会化管理环境尚未形成，同类人员行业之间收益差距进一步加大，离退休人员的医疗、福利、公用经费缺口过大，研究所的负担日益沉重，对非营利性科研机构的深化改革和稳定产生潜在的影响。
总之，地震局公益类科研机构所面临的科研投入低，管理制度不尽合理，科研成果评价体系不够科学，社会保障制度不健全等因素问题，不仅仅是这四个方面问题，还有其他相关的许多问题。同时这四个方面的突出问题，总是交织在一起，致使体制改革的难度与跨度进一步加大，也造成了当前体制改革的复杂性与艰巨性。这四个方面的问题，有的是地震局公益类科研机构独有的特殊问题，有的是体制改革共同面临的问题。这些问题的真正解决，都需要国家体制改革的整体推进和地震局各科研院所的积极努力，但这需要一个长期的改革过程。
三、深化科技体制改革的对策建议
《国家中长期科学和技术发展规划纲要》提出了公益型科研机构改革的目标和方向。而国家地震局所属科研机构应适应新时期防震减灾事业发展的需要，巩固和拓展改革的成果，完善初步建立起的新型管理体制和运行机制，按照“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的原则，加速建设现代科研院所制度。进一步整合科研力量，面向世界科技前沿，提高地震科技创新能力，为防震减灾三大工作体系建设提供有力的科技支撑，为全面建设小康社会服务。依据地震局所属科研机构改革的进展情况，提出如下具体的对策与建议。
（一）加大国家投入力度，拓宽投入渠道
解决我国公益型科研机构科技投入不足的问题必须与当前的科技体制改革结合起来。在优化科技力量整体布局和资源配置的基础上，国家对于改革通过验收的部门非营利型科研机构予以专项支持，特别是加大对公益类研究方向支持力度。
1.增加人均事业费的投入。目前，在创新基地内的科研人员已经增加到5万元，再经几年的努力，将达到人均事业费10万元。即使是人均事业费达到20万元，还是比同类重点院所水平低，更无法与国外同类机构相比。人均事业费的水平，应随着国家经济实力的增强不断提高，力争逐年有所增长。
2.增加对测试仪器设备和基础设施的投入。从国家财政到地方财政没有专门的渠道，对这一块投入欠债太多，致使社会公益类科研机构仪器设备陈旧，更新速度慢，测试水平很低。不能设想，没有一流的仪器设备条件，能出一流的成果。科研机构的创新，一定要保证有先进的、完善的测试设备，这是最起码的物质条件。
3.增加对研发项目经费的投入。研究科学要靠人，要有钱，要有设备等一系列条件。我国R&D投入在2004年分别是1966.3亿元，占同期GDP（经济普查后调整数）比例为1.3%（数据引自中国科技统计）。在2002年世界R&D总经费中，美国所占份额为42.7%，日本所占份额为19.1%，我国所占份额为2.4%，是美国的1/18、日本的1/80（数据引自经济合作与发展组织OECD主要科技指标(2004/2)。虽然，我国在R&D经费的规模上自2002年起超过了加拿大位居世界第六，但从OECD的统计信息来看，我国R&D经费投入还相对较低，总投入占同期GDP比例离2%的水平还有很大差距。
4.增加对改革成本的支付。其实改革的成本还很多，如分流人员走向社会，离开科研单位，参照目前企业的做法，需要支付一定的费用。走向市场的需要一定的启动经费。招聘优秀科技人员需要支付较高的工资，改革方案调研、论证与实施等无不如此。改革成本应该由政府承担，目的是推动科研机构更好地发展，最终是要减轻政府的负担。如果这些经费政府不承担，科研机构改革就很难启动，这是历史的包袱，政府将一直背下去。
5.管好用好现有的经费，也是增加投入的另一重要途径。现在的科技经费投入不足，在短期内不会有大幅度的提高，这是事实。现在科技投入不足，但又存在不少浪费的地方。如最大的浪费表现在课题低水平重复，而且相当分散，有限的资金不能集中用在刀刃上。如“课题层层下分，各级管理机构提成”，管理成本很高。如有的课题购置大型仪器设备，而使用率又很低等。这就要求各级科技主管部门，加强经费的科学管理，制定一套办法，做到有章可依。抓住列题前、做题中、课题完成后三个环节的评估工作，实行有效的监督。
完善科技投入相关政策法规体系。要进一步完善科技投入的法规、政策体系，使科技投入有章可循、有法可依；制定科技投入风险投资资金，科技信贷担保等管理办法，完善鼓励科技投入的财政政策体系。总之，解决公益型科研机构科技投入不足的问题既要依赖于我国经济体制和科技体制的改革也有赖于机构自身的不懈努力。重点应在于如何提高科技资源的利用效率，形成自我投入和自我发展机制体系，不仅仅只是依靠国家加大科技投入。
（二）继续加强管理体制改革
1.在人事制度上，在坚持编制原则不变的前提下，针对特殊情况制定更加灵活的政策。由于地震局科研机构的特殊原因，特别是正在建设的“地震动力学”国家重点实验室和新组建的中国地震台网中心，都是由于编制等原因，造成了发展不畅，影响了工作的正常运转。
2.在分配制度方面，实行“三元”工资结构，即“基础工资＋岗位津贴＋绩效工资”。拉大差距，重业绩、重贡献，向优秀科技人员和管理者倾斜。逐步减少固定工资在总工资中的比例，加大活工资的比重，一般做到4∶6。兼顾创新基地外人员的收入水平，制定切实可行的政策，既能激励科研人员创新，又能保证公平，使创新基地外人员保持工作的进取心。
（三）加快科研成果评价体系建设
根据各个专业与学科的发展特点，以及我国的科学研究发展现状，分门别类的开展专项研究，制定符合实际的体现科研水平、符合科学发现规律以及科研发展规律的综合评价体系。这个体系应该是开放的、发展的。真正改变过去单纯地以研究论文作为衡量科研水平和能力的简单化趋向，保证科研人员的科研活力，并对科学研究与创新提供良好的平台。对基础性研究、应用性研究和开发性研究应该有不同的科研成果评价指标体系，同时，对基础性研究国家应该加大支持力度。特别如关系到国家长远发展战略以及人民生活安全性问题的研究，如地震孕育与发生机制、地震灾害预测等研究。科研成果的评价是对科学的发展有导向作用，同时也是我国实施自主创新的重要机制。所以，建议国家加快科研成果评价体系建设，为我国的科技创新创造良好的机制环境。
（四）完善社会保障制度
社会保障制度落后是制约国家体制改革的重要因素。国家应该加速社会保障体系建设，促使医疗、养老、失业等方面的制度进一步健全起来。为国家的各项改革创造稳定和谐的环境。没有完善的社会保障体系，就没有社会稳定的物质条件，就没有改革和发展的牢固基础。发展经济是为了促进社会进步和实现人的全面发展。完善社会保障体系，不仅是为了满足经济发展对于社会环境的需要，而且是为了实现经济与社会协调发展的目标。完善社会保障体系是一项战略任务，建立完善的社会保障体系也是构建和谐社会的应有之义。
建立独立于事业单位之外的社会保障体系。事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务，不再承担发放基本社会保险金和对社会保障对象的日常管理工作。通过社会保障对象管理和服务的社会化，使退休人员、失业人员与单位脱钩，由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。同时，注意做好体制转轨过程中的衔接工作，使计划经济体制下的“企业人”和“单位人”顺利地转变成为社会主义市场经济体制下的“社会人”。
所以说，科技体制改革是一项复杂的社会系统工程，建立一套与社会主义市场经济相适应的、全新的管理体制和运行机制，是一个渐进的过程，不能一蹴而就。这个过程是随着社会主义市场经济体制的不断完善而逐步推进的，需要与国有企业改革、财政体制改革、行政管理体制改革、政府职能转变、事业单位改革、干部制度改革、分配制度改革、国有资产管理体制改革、市场体系建设、社会保障制度建设等诸多方面相协调、相衔接、同步推进[5]。
收稿日期：2006-05-22
标签：科技论文; 公益组织论文; 地震预测论文; 公益企业论文; 离退休人员论文; 时政论文; 科学论文; 社会保障体系论文;