当前制约地方人大监督权的三大难题，本文主要内容关键词为：监督权论文,三大论文,难题论文,人大论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
监督职能是人大的基本职能，行使监督权是地方人大及其常委会的法定职权。我国地方人大常委会设立以来，地方人大及其常委会行使监督权工作有了很大的发展，由地方人大常委会设立初期讳言监督，发展到现在多数地方已能理直气壮讲监督并进行监督；不少地方人大通过实践，已建立有关的监督制度，部分有立法权的省、区、市人大常委会已初步制定这方面的地方性法规；近几年来，各地人大还总结出一批监督工作的好经验。
但是，随着我国人民的民主、法治和人民代表大会制度等意识的增强，广大人民群众对当前地方人大的监督工作已不够满意；从事人大工作的地方人大代表、人大常委会组成人员以及人大常委会机关的工作人员，也切身感受到目前地方人大监督工作既乏力又难深化、难“到位”、难见实效。监督工作确是地方人大工作中突出的薄弱环节。究其原因，不外乎以下三个难题：
难题之一：相关的法制建设滞后，法制传播手段乏力，是制约地方人大监督职能充分发挥的根本因素
一方面，人大监督工作尚缺乏具体的法律规范。这一直是困扰地方人大及其常委会的突出问题。众所周知，国家《监督法》的立法问题自1985年提出至今已20年，但千呼万唤未出台。国家权力机关监督职能的特点在于它的法定性、规范性、程序性和权威性。 由于没有《监督法》这个基本法律，全国上下也就未能共同构建一个完备的监督工作法律体系，未能使监督权授予有制、行使有规、工作有序又有效。鉴于此，从总体说，地方人大监督工作目前还处在“无法可依、很难把握”的状态；从局部说，虽然部分有立法权的地方，已制定了有关的监督法规，使若干具体监督事项有章可循，但是因法规条文的规定过于原则、过于笼统、相关联的范围太窄，职责权限界定不清，又不成体系，造成有法规也很难操作的局面；从没有立法权的市、县人大及其常委会来说，虽然大家都立志“执权为民、大胆实践、积极探索”，年复一年地在本会的《工作要点》中安排了监督内容，也按计划组织了监督活动，但大家都不得不承认：单靠工作热情“摸着石头过河”的监督，说到底其力度、深度和实效都是很有限度的。这种底气不足的监督权，使许多地方人大处于“有心乏力、无可奈何”的境地。
另一方面，我国的法制传播渠道不够通畅、法制宣传教育条件和力度不足也是制约地方人大监督工作的重要因素。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，必然要求配套强有力的持之以恒的传播手段和宣传工具，加上我国上下级人大之间的关系是指导关系，更急切需要有联结上下之间、左右之间人大组织的宣传和信息网络。但是这种必要的网络和手段在目前既缺乏又软弱：一是至今全国人大及其常委会用以指导地方各级人大工作的权威性刊物只有一份发行量不大的《中国人大》杂志；二是部分省级人大主办的地方人大报纸已在几年前被压缩掉了；三是作为地方党委机关报的省市日报往往把地方人大工作的报道放在次要版面上或不显眼的地方，有的地级市日报往往以版面限制为由拒绝刊载必须适时宣传的法律全文。这种缺乏宣传主阵地和传播主渠道的格局，无疑是个巨大的缺陷，也导致各地、各级地方人大之间信息联络长期处在相互封闭状态。
难题之二：现行的地方权力运作（领导与管理）体制未能改革、配套、适应，是制约地方人大行使监督权的关键因素
一是当前全国普遍的地方权力运作体制是“党政主导型体制”，即党委作出决定、政府组织实施，或是党委政府联席会议作出决定、共同执行。这种体制对于一个地方实施集中统一领导、严格管理、提高决策和办事效率是适当和得力的，但是从权力制衡原理、 防止决策失误和防腐必须接受人民的监督这个角度来看，这种体制是存在缺陷的，也是不利于人大监督的。地方人大如要实施监督，则往往监督到党委头上了，这种监督如何能“到位”呢？况且在运作过程中，人大对有关问题准备实施监督向党委请示报告时，该项监督工作可能在党委会议上就被否决。
二是与“党管干部”原则和“党政主导型领导体制”相适应，地方的各套领导班子换届人事统筹安排中，必然是“先党政，后人大政协”。一方面，安排进人大驻会工作的常委会副主任和委员，基本上是党政机关退下来的干部，从其年龄看，来人大工作大体已是“最后一站”。这样的人员结构循环往复，使地方人大常委会的基本骨干难以适应“依法、尽职、到位”行使监督职权的要求。地方人大常委会的组成人员到人大任职，大多数人尽管自身已处于权力制衡的法律中心地位，但因与原工作过的国家机关有着多方面的联系，他们往往下不了“刚性”监督的决心。即使是有人提出“刚性”监督的建议，经这一层讨论之后，往往也难以进入决定程序。另一方面，地方党委成员和党的组织部门或行政首长是否懂得人大工作的法律程序，是否有正确的人大观，也直接影响着本地方人大常委会依法行使职权。如某县2003年2月和4月在换届选举期间发生了一宗值得深思的事情：该县及其上一级的市先后完成了两级人大和“一府两院”换届选举。其中，当选才一个多月的县人大常委会主任（由县委书记兼任）又被选为副市长，县、市两级的这些职务按干部管理权限分别属于市管和省管。根据该市市委的安排，该副市长当选后即上任，其原任县委书记职务由新人担任，其原任的县人大常委会主任职位暂缺。而后的10个月中，因该市市委组织部未能从该县人大常委会在任几名副主任中“找”到合适的代理主任人选，也因又一次召开人代会选举人大常委会主任成本太高，竟使这个有百万人口（占全市总人口40％）的县人大常委会由于没有法定主持人而搁置行使法定职权。直到2004年2月该县人大举行例会补选出新的常委会主任后才结束这段异常状况。这就表明，在现实的地方权力运行体制中，作为地方国家权力机关的一个县人大常委会，竟可以被上级党组织自觉不自觉地摆在可有可无的位置。“皮之不存、毛将焉附”，还谈何监督权的行使问题。
三是与党政主导型领导体制相吻合的地方领导干部产生方式和县以上人大代表产生渠道，从本质上说还是“委任制”。尽管有人肯定“对领导干部也实行差额选举了”，但从选举工作的实际操作看：大量的等额选举和额度极小的差额选举（含上级指定的应由选区或选举单位“保证”选出的），与委任制只有形式上的一些差别。由体制产生的人大代表及人大常委会组成人员，对于同样体制产生的同级“一府两院”领导干部行使监督权的力度必定很有限度。这也是委任制的伴生物——“跑官”现象在不少地方大行其道，屡禁不止的实质性原因。
四是地方行政机关的条条管理、权力扩张和财政支撑乏力等因素导致市、县级人大监督弱化。在近几年行政机构改革之后，全国各地条条管理的部门不断增加，如由原来的银行、海关、检验检疫、邮电、电力、烟草等几个部门现在已扩展到地税、国税、技监、工商、药监、国家安全、国土资源等。尽管从道理上讲，地方人大可以对这些直管部门实施监督，但是，由于这些部门在人、财、物各方面的管理都已上收直属上级主管部门，加之这些部门或行业具有决策上的封闭性、利益上的垄断性、接受地方人大监督缺乏自觉性等原因，使地方人大对这些垂直部门的监督，形成空挡或大都只限于一般意义上的监督，难见真正实效。另外，目前维持地方人大常委会及其机关运转和人大事业发展的经费都受制于地方财政，作为财政困难的地方人大机关的经费一直吃紧已是不争的事实，这就使人大监督活动往往受制于财力而打折扣。
五是近年推行的由地方党委书记兼任同级人大常委会主任的领导体制是否有利于开展或强化人大监督也值得分析。从许多地方的实践看，这种体制容易产生的弊端：一是党委书记不可能或不容易“坐正”人大常委会主任岗位；二是不可能完全按照法定程序解决问题。这是由于党委书记负有统揽全局、盯住经济建设这个中心的重任，在其精力、注意力和执政能力统筹兼顾过程中，许多人往往会自觉不自觉地“疏忽”人大工作，或不能顾及人大的集体行使职权原则、严格按照法定程序审议决定的工作方式，尤其是在县、乡镇这两级出现上述情况的几率更多。
难题之三：现阶段地方人大监督权运行机制不完善、不规范，是影响其监督实效的主要因素
一是地方各级人大及其常委会的监督机构设置不配套、不健全、不规范，影响监督职权的充分行使。如全国人大至今都没有宪法监督机构，违宪审查权50年来基本没有行使过；因机构编制的限制，市、县级与省级人大常委会的工作机构设置不统一、不对口，设置的机构大体是人少事杂，很难有所作为；市、县级人大常委会普遍没有预算审查、人事监督的专门常设机构。
二是常委会主任会议的职能不完善，影响监督工作的时效性。召开常委会，以会议形式集体行使职权，是地方人大常委会实施监督的最主要、最基本的形式。但在实施监督过程中，许多具体问题往往列不进常委会会议议程。如果把这些事项放到主任会议研究，也很难处置。因为现行法律、法规未规定主任会议的具体职权，主任会议没有作出决定的权力。这就使一些急需常委会审议并提出监督意见的事项面临尴尬局面：或由于一时难以召集举行常委会会议而被搁置；或由于仓促举行常委会会议，事先没能深入调研，没能形成好的监督意见，导致监督滞后，实效不佳。
三是监督形式的严肃度和约束力存在着伸缩性和随意性：如地方人代会或其常委会会议表决本级“一府两院”的工作报告或其他报告时，应采用举手形式还是无记名票决形式，至今还处在随意阶段，大体按决策层的认识、决心和地方财力条件自由抉择。其表决结果绝大部分是公式化的“一致通过”。
四是在地方人大内部未能建立统一的联络代表机制、组织选民或选举单位监督代表机制、代表及人大常委会组成人员培训机制、代表执行职务开展监督活动的激励机制等，而这些机制对于确保代表素质、提高代表参政议政能力、提高人大的监督水平和实效关系较大。