探讨绩效审计技术之创新运用——以台中市重要施政计划之审计为例，本文主要内容关键词为：台中市论文,为例论文,绩效论文,计划论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言 美国联邦审计署(GAO)2006年发表《强化绩效、课责及前瞻性》专文，提及审计机关专业成熟度模型，即审计机关应扮演监督者(Oversight)、洞察者(Insight)及前瞻者(Foresight)之治理角色，藉由促进行政机关之透明与确保课责机制之建立，暨针对重要施政计划之经济性、效率性及效果性，提出改进意见，以协助行政机关聚焦于未来的挑战。 在公共治理方面，各国政府在新公共管理思潮下，重心已由投入资源控制转为关注重要施政计划产出与结果之课责议题，绩效审计乃成为健全政府课责机制中不可或缺之一环，同时审计机关亦藉由落实本身的绩效管理，进而影响行政部门，提升政府绩效。 国际最高审计机关组织(INTOSAI)于2012年提出“审计机关之价值与效益整体架构”，主张审计机关透过“加强政府与公部门之课责、廉正及透明度”、“透过以身作则成为典范机关”及“对民众及利害关系人展现持续之攸关性”3大目标，以达成对民众生活产生正面影响，举凡攸关交通建设、社会福利、公共事务、环境保护等与民众生活相关及社会公平正义之议题，均为审计机关聚焦之审核重点。为配合时代环境的进步，本处业以全方位观点开展审计作为，本文系以台中市重要施政计划为例，导入绩效审计新思维及新作法，创新查核议题与技术方法，以践行促进政府良善治理与课责之目标。 二、创新查核议题与技术方法案例分析 近年来台中市审计处为积极推动绩效审计，聚焦于台中市政府重大施政计划之执行效益，运用创新查核议题与技术方法，加强纵深及横向间之比较查察，俾提出具有深度、广度之查核意见，以提供行政管理革新之参考。此外，并采用以下具体措施：(一)利用各类资讯系统，搜集相关资讯，并交互验证；(二)利用电脑审计软体，筛选异常事项，并相互勾稽；(三)研析研究计划及运用原始凭证等资料，审核计划规划及执行过程，发掘特殊情事并深入查核；(四)运用风险评估等技术，辨识风险所在，并加强考核重要施政计划之执行成效；(五)设立剪报资料库，随时掌握辖审机关重大议题，及时查核，并提供预警性建议意见。以上措施实施以来，成效甚佳，兹摘述具体案例分析如次： (一)创新运用公车票证稽核系统，结合公车动态暨路网转乘系统，勾稽车辆出勤及乘客刷卡办理情形 1.查核缘起及查核目标 台中县市合并(2010年12月25日)后，为推广大众运输与电子票证使用，自2011年6月起实施《爱上巴士i384悠游山海屯》免费公车计划，倡导民众搭乘路线编号300号以下之市区公车，持电子票证(台湾通、悠游卡、一卡通或ETC卡)乘车，可享基本里程(8公里)免费之优惠。台中市公共运输处依上开计划据以与各客运业者签订基本里程免费补助契约，载明异常电子票证交易资料之稽核规则，系由客运业者每月提报请款报表及电子票证交易资料，该处负责审核并确认客运业者确实已剔除异常交易笔数后始拨付补助款。免费公车计划实施迄今，民众使用电子票证乘车比例已逾95％，2013年总运量已突破1亿人次，致相关电子票证资料稽核业务激增。为提高稽核效率，该处遂于2013年建置公车票证稽核系统，以协助发现异常之电子票证交易并辅助审核客运业者之请款作业。 另，台中市政府自2003年起，陆续争取预算补助及编列自筹款以建置公车动态暨路网转乘系统，并配合县市合并后公路客运移拨市区公车，全面补助移拨车辆安装通讯车机及站名播报器，透过公车安装卫星定位(GPS)接收器，将公车位置及预估到站时间显示在网页之电子地图上，提供民众透过公车动态网页查询公车动态到站资讯，并提供智能型手机及语音电话查询等不同管道查询，方便民众随时随地掌握公车路线之到站资讯。 又，交通部门为汰换老旧车辆，提升公车服务品质，补助该处办理台中市市区汽车客运购车补助——汰旧换新计划。自2010年至2012年，计补助台○客运等8家市区汽车客运业购置低地板大客车202辆、普通大客车127辆及中型巴士4辆，合计333辆，总经费6亿8，698万余元。 为了解前接受补助车辆之使用情形及补助实益，并预防客运业者盗领基本里程免费补助之舞弊及造假情事发生，爰规划创新运用公车票证稽核系统及公车动态暨路网转乘系统，查核接受购车补助车辆之使用率，暨运用车辆出勤纪录及乘客刷卡纪录，辅以Excel电脑软体进行勾稽，期能及早发现问题与症结，适时提出建议意见。 2.查核方法之创新运用 (1)了解公车票证稽核系统及公车动态暨路网转乘系统之建置过程及其功能之相关资讯。 (2)分析不同资料库中之资讯关联性，找出连结之方式。 (3)透过脑力激荡，模拟本案利害关系人可能发生舞弊及造假情事之各种面向，进而研拟查核项目。 (4)运用公车动态暨路网转乘系统，查询前接受补助之车辆(333辆)，于2013年6月1日至8月31日期间(共92天)之出勤纪录，辅以Excel电脑软体研析其使用情形。 (5)运用客运业者提供之电子票证公司每月基本里程免费补助金额明细表，与公车票证稽核系统相互勾稽，产生乘客刷卡异常交易明细表，再结合台中市公车动态暨路网转乘系统汇出之车辆出勤纪录，运用Excel电脑软体勾稽乘客刷卡及车辆出勤情形。 3.审计成果 经运用上开方式调查结果，发现接受补助之车辆间有低度使用部分，已获复改善办理；车辆出勤纪录与乘客刷卡纪录不符等异常情事，台中市公共运输处已责成公车业者办理扣款，精确数字尚在核算中，谨摘述如次： (1)运用公车动态暨路网转乘系统，查核接受补助车辆之使用情形，促请加强督导客运业者提升车辆使用效率及补助实益。 依《台中市市区汽车客运购车补助——汰旧换新计划》契约书第2条规定，接受购车补助之车辆自领牌日起5年内，应配置于市区客运路线上，不得移作他用或转售。经运用公车动态暨路网转乘系统，查询接受购车补助之车辆(333辆)，于2013年6月1日至8月31日期间(共92天)之出勤纪录，辅以Excel电脑软体勾稽车辆使用情形，前揭车辆计出勤24，896天，平均每辆车出勤天数约74.76天(24，896天/333辆)，换算平均使用率约为81.26％(74.76天/92天)。经查其中6家客运业者计39辆，于抽核期间出勤天数介于7天至41天，亦即使用率介于7.61％至44.57％之间，核有低度使用之情事。 (2)运用公车票证稽核系统结合公车动态暨路网转乘系统，勾稽受补助车辆之车辆出勤及乘客刷卡情形，促请预防舞弊及造假情事发生。 依台中市《市区公车票价基本里程免费及补助计划契约书》第5条规定略以，客运业者应维护公车电子票证系统正常运作，并确实检核搭乘数量，不得有造假情事；及第6条规定略以，经该处查核后发现异常交易，甲方得由请款金额中扣除。经运用客运业者提供之电子票证公司每月基本里程免费补助金额明细表，与公车票证稽核系统相互勾稽，产生乘客刷卡异常交易明细表，再结合台中市公车动态暨路网转乘系统汇出之车辆出勤纪录，运用Excel电脑软体勾稽查核2013年7月份乘客刷卡纪录及车辆出勤纪录，勾稽结果发现，台○客运等5家业者，其中26辆购车补助车辆存有异常状况。 (二)创新运用地籍图资网路便民服务系统、台中市空间地图查询系统、航遥测图资供应平台及 Google Earth等各类地理资讯系统，勾稽市有放租耕地终止租约补偿业务办理情形 1.查核缘起及查核目标 依《耕地三七五减租条例》第17条规定，耕地租约在租佃期限未届满前，如经依法编定或变更为非耕地使用，得终止租约，但出租人应给予承租人终止租约补偿。台中市政府地政局2012年底经管市有耕地计2，978笔、面积591余公顷，其中放租予私人耕作者计1，984笔、面积350余公顷。而台中市在历经多年人口成长与都市发展结果，部分市有放租耕地已依都市计划法变更为可供建筑用地，该局为有效开发利用各该变更后土地，依据《耕地三七五减租条例》第17条等规定，自2013年度起陆续编列预算办理市有放租耕地终止租约补偿业务，当年度所编终止租约补偿费预算1亿950万元，惟该局于发放补偿费时，仅透过现地勘查了解放租土地使用现况，并未调阅相关图资查明放租期间有无未自任耕作情事，难以防杜承租人于现地勘查前湮灭未自任耕作迹证，藉此违法领取终止租约补偿费之情事发生。 为了解此一与民众生活息息相关之议题，研提可行建议意见敦请机关健全制度规章，爰运用风险评估技术辨识、分析及评量台中市政府地政局主管业务风险后，认定市有放租耕地终止租约补偿业务存有高度风险，相关补偿费发放审查等内部控制亦存有未尽周延之处，进而于办理原始凭证抽核时，创新运用内政部门的地籍图资网络便民服务系统、台中市政府的台中市空间地图查询系统、农林航空测量所的航遥测图资供应平台及Google公司的Google Earth等地理信息系统图资，分析判释已发放补偿费案件之土地使用状况，据以分析有无溢发情事。 2.查核方法之创新运用 (1)搜集研析市有放租耕地终止租约补偿费发放相关法规及解释令资料，了解终止租约补偿作业应行注意事项。 (2)了解该局对市有放租耕地管理方式及市有放租耕地终止租约补偿作业流程。 (3)运用风险评估等技术，辨识各项业务风险所在，并进行风险分析与评量后，认为市有放租耕地终止租约补偿为高风险项目，相关补偿费发放审查等内部控制亦存有未尽周延之处，进而针对市有放租耕地终止租约补偿相关凭证办理抽核。 (4)依据2013年5月及6月该局会计报告及原始凭证送审资料，运用台中市政府的台中市空间地图查询系统之地籍定位功能，逐一定位各该土地位置后，依据地籍图及历年卫星空照图套叠结果，分析判释租约期间有无未自任耕作情事，另运用系统之面积计算功能，计算耕作面积有无明显小于租约面积之情事。 (5)运用主管部门的地籍图资网路便民服务系统及Google公司的Google Earth再次定位各该补偿土地位置，依据地籍图及最近一期卫星空照图套叠结果，分析判释有无未自任耕作情事，及耕作范围形状与土地地界范围形状有无显著不同。 (6)运用农林航空测量所的航遥测图资供应平台系统，定位各该补偿土地位置，依据最近一期正射影像图资料，分析判释有无未自任耕作情事，及耕作范围形状与土地地界范围形状有无显着不同。 (7)查核人员于假日主动勘查溢发补偿费案件之土地现况，实地搜集适切审计证据，以验证受查机关声复情由是否妥适。 3.审计成果 经运用上开方式调查结果，发现该局对于放租耕地未自任耕作者，仍予核发终止租约补偿费；对于实际耕作面积小于租约面积者，未依规定按实际耕作面积补偿等情事，谨摘述如次： (1)对于搭盖建物未自任耕作，租赁关系应已消灭者，仍予核发终止租约补偿费：依《耕地三七五减租条例》第16条第1项及第2项规定：“承租人应自任耕作，并不得将耕地全部或一部分转租于他人。承租人违反前项规定时，原订租约无效，得由出租人收回自行耕种或另行出租。”次依主管部门2003年1月20日第0910020787号令略以，承租人将一部分土地供非耕作之用，而不自任耕作者，参照台湾“法院”1957年第57号、1981年第4637号等判例，全部耕地租约即归于无效。是以，公有放租耕地，承租人如有部分或全部未自任耕作者，原订租约即向后失其效力，租赁关系因而消灭。依据上揭地理资讯系统之地籍图及卫星空照图分析判释结果，台中市清水区○○段○○地号等3笔土地核有部分搭盖建物及铺设水泥地等情事，显已非自任耕作使用，依前揭规定租赁关系应已消灭。惟该局仍予核发终止租约补偿费，核有溢发补偿费之情事。 (2)对于实际耕作面积小于租约面积者，未测量实际耕作面积，即迳依土地租约面积核发补偿费：依主管部门1988年4月1日第584782号函要旨，公有耕地承租人实际耕作面积小于租约面积，应按实际耕作面积核计补偿。依据上揭地理资讯系统之地籍图及卫星空照图分析判释结果，台中市南屯区○○段○○地号等3笔土地核有部分未耕作情事，次经运用台中市空间地图查询系统之面积计算功能测量结果，上开土地实际耕作面积小于租约面积，差距达数百余平方公尺，依前揭规定仍应按实际耕作面积核计补偿。惟该局迳依土地租约面积核发补偿费，核有溢发补偿费之情事。 (3)案经该局查处结果，确有溢发补偿费475万余元情事，业已于2013年12月底陆续办理收回，并参酌审计机关分析判释方式，积极运用各类地理信息系统强化补偿费发放审查作业及落实清查市有放租耕地使用情形。依2013年7月至12月间清查结果，计有14笔市有放租耕地核有搭盖建物或铺设水泥地等未自任耕作情事，刻正陆续办理收回，可节省终止租约补偿费3，027万余元之公帑支出，另将检讨研修现行终止租约发放补偿费作业流程及相关制度规章，以避免类此案件再次发生。 (三)创新查核与民众生活息息相关及县市合并后新兴施政议题——以查核台中市道路命名及门牌编钉业务执行情形为例 1.查核缘起及查核目标 2010年12月25日台湾行政区域进行大变革，台中县市合并后，有关道路名称重复、地址变更与门牌编钉等问题，业对民众日常生活造成不便与困扰。道路命名与在地文化、道路结构、历史遗迹有着密切的关系，更是显现着当地居民对居住地的情感。若是调整不当轻则引发民意反弹，重则影响地产价值，长远可能影响城乡的经济发展。台中市政府面对县市合并后，道路名称重复与一路多名的问题急待解决，连带而来的还有门牌编钉与巷弄指示牌重设等工作，为了避免因县市合并行政作业开始执行后繁杂的工作，影响道路命名与门牌编订变更作业的施政品质与效率，并确保民众的权益，爰于2010年度委托逢甲大学办理《台中县市合并道路名称及门牌编钉整体规划与执行策略研究计划》，期能撤底解决台中县市合并后，道路名称修订及门牌编钉工作。另台中市政府为办理台中市新式门牌及巷弄指示牌采购，爰于2012及2013年度共编列2，008万元预算经费。 为落实以民为本之审计，爰将与民众生活息息相关及县市合并后新兴施政议题“台中市道路命名及门牌编钉之执行成效”规划办理查核，期能提出适切建议意见，以发挥审计积极功能。 2.查核方法之创新运用 (1)程序性复核：搜集及研析相关法令规章，并查阅有关台中市门牌整编之相关媒体报导，运用程序性复核，审慎规划查核重点。 (2)访谈、观察：访谈相关经办人员，并予以记录，了解执行作业环节，并调阅相关案卷及取得新旧门牌照片佐证，深入查核研析，以搜集足够及适切之审计证据，研拟具体之审计意见。 (3)设计相关调查表：设计与门牌编钉有关之调查表，并请受查单位查填，查填结果运用分析比较等方式，以期能发现缺失。 (4)实地勘察：实地查访近期台中市道路整并区域(如台湾大道)之门牌悬挂情形，并检视新旧式门牌编钉状况。 (5)研析研究计划：研读2010年台中县市合并道路名称及门牌编钉整体规划与执行策略研究计划之研究成果报告，初步推估未来政策拟定方向，并做为撰拟查核报告之参考。 3.审计成果 经运用上开方式调查结果，发现县市合并后迄未订定门牌规费之收费标准；门牌规格未能统一；部分门牌脱落或张贴紊乱，未能彰显门牌功能等情事，谨摘述如次： (1)县市合并后迄未订定门牌规费之收费标准：依据“规费法”第7条规定略以，各机关为特定对象之权益办理门牌等事项，应征收行政规费；及“门牌自治条例”第24条规定，户政事务所受理申请编钉、补换发门牌及核发门牌证明书，应收取规费，前项规费之收费标准，由民政局定之。经查各户政事务所受理申请编钉、补换发门牌及核发门牌证明书之规费，系依台中市政府汇编之《台中市户政人员工作手册》所列门牌编钉项目计收，证明书工本费每张20元，门牌每块40元，查该手册所订之收费标准系沿用原台中县(市)标准，县市合并后迄未重新订定相关收费标准，致门牌规费尚乏法源依据，允应妥慎考虑成本及使用者付费原则，尽速依上揭规定研订收费标准，俾资有所准据。 (2)未依规定订定门牌格式，门牌规格未能统一：依据“门牌自治条例”第28条规定略以，门牌格式由民政局定之。经查上揭自治条例于2011年8月18日公布实行，惟该局迟未依规定订定台中市门牌格式，致现行29区户政事务所受理申请编钉、补换发之门牌与该局采购之新式门牌，两者规格及材质大不相同，易造成民众混淆及比较心理，允应尽速订定门牌格式。 (3)部分户政事务所未依规定提报门牌整编计划：依据“门牌自治条例”第29条规定，门牌整编由户政事务所拟定计划报民政局核定，整编计划内容包括主要法令依据、整编之地区及理由、整编期间及生效日期、有关预算等项目。经查各户政事务所填复之“门牌编钉管理情形调查表”内容，其中有中区等5户政事务所于2012及2013年度，因道路开辟、更名或特定区域变更名称，原编钉门牌已不符实际及原编门牌号码顺序重复或凌乱，而办理门牌整编作业，惟未拟订计划报民政局核定，核与上揭规定未合。 (4)道路整编改编路名及门牌，行政作业未尽周延：台中市道路整编，中栖路(原台中县)、中港路(跨原台中县、原台中市)、中正路(原台中市)合并自2012年7月1日更名“台湾大道”，虽已召开3场次分区说明会及1场次公听会，广征询民众意见，惟仍发生门牌一再变更情事，如：台中市原台中港路3段166号、166之1号、166之2号、168号、168之1号、168之2号等6户，于2013年1月1日整编为台湾大道4段1762巷20号、22号、26号、28号及30号，嗣因里长及土地所有权人之要求，复于同年5月更正改编门牌为东大路1段11号、13号、15号、19号、21号；又如东势区雪山一村于2012年10月初公告改编为圆楼前街，嗣因居民抗议，又改回原路名，行政作业显未尽周延。 (5)部分门牌脱落或张贴紊乱，未能彰显门牌功能：按门牌功能为方便路人辨识方位、寻找地址，并便利邮寄信件与户籍管理。依据“门牌自治条例”第17、20及22条规定，门牌脱落、遗失或毁损不堪使用时，应向辖区户政事务所申请补发或换发；编钉之门牌，住户应负保管之责，不得任意改钉、拆除或掩盖；违反前项规定经户政事务所通知限期改善及拆除，逾期未办理者，可分别处以罚锾300元及5，000元，并按次处罚。经查台中市部分民众住宅因房屋老旧、装潢设计等因素，致有门牌脱落、遗失、毁损不堪使用，或随意张贴造成门牌紊乱，失去辨识效果。 三、结语 最高审计机关国际准则(ISSAI 300)绩效审计基本原则，提及查核团队应具备专业能力，包含查核方法、研究设计、社会科学研究方法、调查或评估技术、分析性程序、报告撰写、沟通技能等知识，以完成审计工作，且查核人员须具备专业上之怀疑态度、容纳意见说明，并且乐于创新。回顾台湾审计机关近年来推动绩效审计历程，从查核议题之选定、调查前准备、资料搜集、资讯运用、查核方式及报告撰写，均较传统合规性审计案件繁杂，然经审计同仁之努力，持续不断创新，开发查核议题，精进审计技术，对于减少公帑支出及督促提升施政效能，业获相当成效，进而协助政府达成课责与廉正并建立人民及利害关系人之信任。为充分发挥审计机关全方位之功能，将以强化良善治理为审计工作之努力方针，并以独立、廉正、专业、创新之审计核心价值，研求审计业务之创新，俾以质量并重之创新绩效审计技术，展现审计机关价值与效益。