论干部人事制度改革中分析方法的运用，本文主要内容关键词为：干部人事制度改革论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文献标识码]A[文章编号]1004-5961(2000)06-0058-05
按照代表中国先进社会生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的要求，建设好一支包括党政干部、企业经营管理干部、科学技术干部和其他战线干部在内的高素质干部队伍，是实现建设有中国特色社会主义事业奋斗目标的组织保证。回顾我们的改革历程，以经济体制改革带动的各个领域的改革已逐步深入展开，相对而言，干部人事制度改革显得滞后。中央最近批准的《深化干部人事制度改革纲要》，即将在全国掀起一股热潮，各地都要按照《纲要》精神，结合当地实际情况，制定改革的具体措施，出台一批新的制度。改革离不开理论的指导，离不开科学方法的运用，本文就制度分析与行为分析方法在干部人事制度改革中的运用从三个方面进行论述，求教于广大的改革实践者和同行专家。
人们分析管理活动出现的种种问题的原因时，发现尽管牵涉到的因素千差万别，但最终总是归纳到两个方面：管理制度本身有问题，或人的行为有问题。这就是研究管理体系如何运行最常用到的两种分析方法——制度分析与行为分析。
一、制度分析与行为分析的特点和作用
制度分析是通过研究形成管理体系的法律条文、规则制度以及它们产生的条件和环境，从而揭示出管理体系运行规律性的一种研究方法。一个管理体系如何得以顺利运行，牵涉的因素是多方面的，但最终是管理运行条件即制度安排的问题，所以制度分析特别强调维持管理体系运行的制度安排对个体行为或管理中的变量因素所具有的制约和影响作用。制度分析侧重于对以下几个方面的分析：一是法理性，法律是管理体系运行的前提，法学是制度分析的重要理论基础，制度分析依据成文的法律以及正式的管理规章制度去分析研究管理体系运行中的各种变量因素，探索在法律条件下这些规章制度与管理体系运行之间的关系。二是制约性，制度分析特别强调和特别注意管理规章对个体行为的约束，侧重研究制度对行为约束的宽严程度，侧重分析制度对行为约束的合理性与合法性。三是严明性，制度分析注重研究各项管理规章之间逻辑是否严谨，制度安排是否科学，赏罚是否分明，管理制度有无漏洞。四是公平性，制度分析强调管理规章制度对于被管理者和管理者来说都应是一视同仁的，制度面前人人平等，批判超越制度的特权行为，找出管理体系所存在的不公平、不平等制度产生的原因。五是公开性，制度分析强调管理规章制度过程的民主程度，规章制度执行过程和结果的公开透明程度，研究如何通过公开性以保证公平性的关系。
制度分析的作用是非常明显的：一是通过对现行管理体系中的各种规章制度进行比较，择优去劣，从而建立起更科学、合理的规章制度系统；二是通过对管理中出现的个体行为与制度关系的分析，找出制度与行为之间需要磨合、协调之处，从而提出新的解决方案；还可以发现制度对管理过程覆盖的遗漏环节和真空地带，对管理行为现象进行理论抽象和概括，形成出新的管理制度；三是制度分析研究的结果揭示了管理制度中的成功与失误之处，往往更能引起管理者与被管理者对制度的高度重视，这种群体制度意识的提高更有利于制度建设的完善；四是有利于发挥制度管理的威力，使制度意识渗透到管理的全过程，有利于大家对制度达成共识，自觉遵守制度管理，能有效抑制、减少非规范行为的发生。
对管理体系运行进行制度分析只是认识的一个侧面，对事物仅仅进行单方面的认识显然是不够的，而且很容易陷入片面性，所以，还必须从另一个侧面去认识管理体系的运行。制度对于管理体系来说虽然是至关重要的，但制度从哪里来？是由管理的主体——人去设计、制定出来的，人为了约束自己的行为，使独立的个人行为变得有序协调，才制定出大家必须共同遵守的游戏规则——制度，人的行为是制度产生的源泉，任何一种制度都是由人进行操作的，操作的好坏直接影响管理的质量和目标的实现，因此，对人的行为规律进行分析是必不可少的。
行为分析是依据管理主体（管理者与被管理者）的心理、思想意识及其引发的行为活动，揭示出管理主体的行为与管理体系运行之间关系的一种研究方法。行为分析特别侧重于对以下几个方面进行分析：一是心理性，管理体系运行效果的好坏完全取决于人的行为，而行为又是受心理影响的，所以，行为分析特别注重对人的心理分析，注重对人的心理产生影响的相关因素，如人的物质需要、事业追求、工作环境、生活环境、管理环境等等进行分析，心理学是行为分析的重要理论基础。二是思想性，管理目标能否实现与人的工作能力、思想态度相关，在能力与态度二者中，能力是相对稳定的定量，个人能力或群体能力几乎不可能一夜之间产生质的飞跃，而思想态度是活跃的变量，个人完全有可能在一夜之间发生质的变化，所以，行为分析非常注重对人的思想态度的研究。三是情感性，制度产生以后，更多地是给人以约束、规范、严厉的感觉，每个人对制度的态度并非是完全认同的，有的甚至会产生抗拒感，所以，制度与情感之间的关系也是行为分析研究的重点。四是个体性，行为分析强调个体行为在管理体系运行中的作用，群体行为的作用也是受个体行为决定的，个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的行为关系也是行为分析关注的重点。五是社会性，管理体系的运行中，个人之间的行为无法回避竞争与合作这两种关系，竞争与合作的关系处理得好，则成为进步的动力，否则反而会产生阻力。物以类聚，人以群分，竞争与合作最终反映的是不同类型群体的社会关系，所以，行为分析也特别注意从社会性的角度研究管理主体的行为。
行为分析有着不同于制度分析的作用，一是它以管理主体行为本身作为对象，通过个体人的心理、情感、思想、行为的研究，能揭示出管理体系运行过程中人的行为特征的复杂性和普遍性，从而寻找到管理行为的规律性；二是能揭示出当一个经过精心设计的管理运行制度在实际的运行中成功或失败时，人的行为因素所起的作用是什么，从而找出管理制度运行成功或失败的主要原因；三是能揭示管理行为事件与管理制度之间的逻辑联系及相互影响的关系，有利于在错综复杂的管理行为中寻找行为与制度的内在联系，有利于管理制度的调整和完善；四是通过行为分析的研究成果，预测到未来新的管理体系运行下所需要的各种条件，为新的管理体系运行提供对策性的意见。
二、制度管理与行为教育在干部人事管理中的误区
制度分析与行为分析的方法在管理研究中被人们经常地运用，成效很明显，这两种分析方法与管理实践的联系是非常密切的，这种联系明显地表现出它的一一对应性，也就是说，管理实践中存在着制度管理与行为教育两种不同风格的方法，实践也证明了它们是管理中最主要、最普遍使用的方法。应该强调的是，任何一种管理模式都不可能是至善至美的。人们抱怨管理中出现混乱现象时，往往归结于要么是制度不好，要么是思想、行为教育不到位，其中的真正原因很多是由于对制度管理或思想、行为教育运用的不当而造成的，这就是管理中的“误区”。管理从某种意义上说就是管人，人管好了，事情就好办了。领导干部对群体、个体的思想和行为起着决定性的影响作用，所以，管人之中最主要的是要抓好领导干部的人事管理。目前，许多领域的改革难以深化，甚至停滞不前，主要原因之一就是由于干部人事制度管理体系中存在着种种弊端，这些弊端是与制度管理、思想和行为教育的运用不当而陷入“误区”分不开的，表现大体可归为十类：
1.制度过于笼统，依赖解释代替具体规章。现行干部人事制度大体是按照中央—省—市—县的层级模式运行的，这种模式的特点呈现为宏观—微观，抽象一具体的趋向，下一级的制度必须比上级制度具体。比较普遍的错误现象是下级领导为了保持与上级精神一致，所制定的制度几乎就是上级文件的翻版，没有明文具体措施，操作起来缺乏标准，只好依靠领导或当事人的理解去操办，导致的后果是办事标准不一，缺乏公正公平，甚至黑箱操作、滋生腐败。
2.制度繁琐，操作困难。与上一种现象相反的是，制度过分追求详尽，极力想把所有的行为、现象都纳进制度管理中去，致使操作起来费时费力。例如有些地方对干部考核的指标，多达五、六十项，甚至细化到参加一次政治学习、做一件好事、写一篇学习心得各占多少分。另一种表现是制度操作起来牵涉部门太多，手续繁杂，互相推诿，最终反而达不到制度管理的目的。
3.制度缺乏系统性、科学性。缺乏系统性的表现是，为了强调某一方面的重要性而制定的制度往往缺乏对全局的思考，执行起来失之偏颇，甚至产生制度冲突。缺乏科学性表现为对管理中应规范的行为没有按程度、层次进行概括而列入制度中，或是虽然列入了但规范定得不科学，无关重要的或是难以用制度去规范的反而占了相当的比重。例如国家公职人员的职责主要是对社会公众服务以及对上级领导负责，但按现行干部年终考核制度，他的考核等级主要取决于下属的评分，而最有发言权的人——服务对象的意见却被屏除在外，这样很容易滋生一种不良倾向：“年终要想评上优秀，服务对象、社会公众根本不用去理会，工作好坏也不是主要的，关键是要搞好与周围同事的关系，平时多用心思搞感情投资”。又如，人的思想属于内心深层的东西，很难做出定量标准，只有在长期的工作、学习、生活中考察才能看出真实结果，而对干部思想政治的考核采用自评、问卷、打分、检查读书笔记之类的方法，操作虽然简便，但真实度极低。
4.制度管理缺乏刚性责任制。表现为两个方面，一是制度本身只注意到“做什么、怎样做”的过程，而对于“没做到、做不好”却缺乏相应的惩罚措施，做好做坏一个样；二是对制度的执行缺乏保证措施，职、责、权、人、财、物不明确，很易导致出了成绩众人争功，出现问题扯不清是谁的责任。缺乏刚性责任制的明显后果就是渎职，轻者导致工作任务不能完成，重者给国家造成重大损失，报刊上屡见不鲜的渎职案，对国家和人民的利益造成的危害甚至比贪污受贿严重，但由于渎职行为具有一定的隐蔽性，往往被人们低估或忽视，这与人们对刚性责任制的重视不够是分不开的。
5.“制度万能”，忽视人的思想、行为教育。表现为过分夸大制度管理的作用，片面性地认为只要把管理过程的所有环节、行为都用制度去规范起来，管理目标就能实现了，用制度管理的功能替代了对人的思想、行为教育，不愿意深入了解群众的思想动态，未能及时发现和解决制度执行过程中出现的新情况、新问题，即使制度定得再好，由于思想、行为教育跟不上，制度最终也无法落实。
6.过分依赖人的思想教育，忽视制度建设。表现为片面性的思维方式，认为制度是死的，人是活的，“上有政策，下有对策”、“遇到红灯绕道走”之类现象，使持这种观点的人更坚信只有靠人的思想觉悟、靠干部的自觉性才能做好工作，于是把制度建设看成可有可无，或是搪塞应付、敷衍了事。陷入这个误区的同志没有正确认识到，人的思想觉悟固然重要，但要使每一个人都有很高的思想觉悟是非常难的，而且人的思想是动态、易变的，好干部也会犯错误，不少先进模范、英模人物就是由于缺少有效的制度约束和监督，导致思想蜕变，最终沦为人民的罪人。
7.思想教育方法陈旧空泛，理想变成说教。传统的思想政治教育方法曾受“左”的影响，在市场经济体制逐渐建立的新形势下，更显得难以适应，需要创新，例如“毫不利己、专门利人”等口号本来是共产主义的理想道德标准，但由于教育方法不当，尽管呼唤了几十年，真正能做到的人不多，由于教育方法空泛，往往是口号越高，收效越低。难怪面对禁而不止的领导干部的腐败行为，群众调侃说：“不指望领导做公仆，不腐败就是好领导”，“不求领导大公无私，只求能先公后私”。
8.群众意见“高”于制度。简单地认为“制度是为群众服务的，群众有了意见制度就得立刻改”，理论上看这种观点是成立的，但关键在于“群众意见”是否代表了绝大多数人真正的意见，有没有假象在其中。即使是大多数人的意见，是否一定是正确的，比如，当年的希特勒都是多数票选出来，这很能说明问题。群众对制度有了意见，并非马上就得修改，制度最终是为群众服务的，但制度具有相对的稳定性，不能轻易出台，更不能轻易变动，制度管理要有一个运行过程，有时甚至需要比较长的时间，才能看出其成效，如果一听到少数群众的意见就惊惶失措、草木皆兵，甚至对制度朝令夕改，最终将一事无成。
9.用“集体决定”代替制度管理。表现为领导班子对制度不够尊重，认为制度是领导班子主持下制定的，领导班子也就有权随时变通执行，当领导班子的意图与制度有冲突时，经常用临时动议的方式变相修改制度。这种做法的后果是对领导班子的约束与监督削弱了，如果“长官意识”逐渐滋生蔓延，最终是群众支持率下降，失去民心。
10.片面强调“首长负责”，管理制度形同虚设。普遍表现为“一把手当家，出了问题我负责”，对制度的解释和执行几乎是一把手说了算，班子其他成员的意见只是附和应合，成为“民主决策、民主管理”的摆设。这种现象在官场上相当普遍，根源是对“行政首长负责制”的错误认识，认为既然一把手是责任负责人，出了问题他得负责，就应由他说了算，其他人不必多操心。其实，行政首长只是对自己的岗位责任负责，并非是对单位、部门进行年终性的“承包”负责，他只能是在岗位职责权的范围内依法、按制度行政。国家公职人员违规行政失误的后果，当事人绝大多数是负不起责任的，比如国企投资决策失误的巨额亏损，盲目上马的城建项目带来的交通、生态问题，贪污腐败对国家造成的政治、经济损失，个人能负得起责任吗？即使对当事者追究行政责任或刑事责任，也只是亡羊补牢，警示世人而已，实际损失已无法弥补。
三、制度分析与行为分析在干部人事制度改革中的运用
从我国社会主义发展阶段的历史角度来看，我们的干部队伍正处于整体性的新老交替重要时期，如何建设好一支符合“三个代表”要求的干部队伍，关键是要进一步搞好干部人事制度的改革。改革要善于运用理论的指导，善于运用科学、先进的技术手段和方法，制度分析和行为分析是广泛适用于管理领域包括干部人事制度改革领域的科学方法，在运用它们时，应注意下面几点：
1.要正确理解和把握制度分析与行为分析的内涵和二者的对立统一关系。对于任何应用方法来说，正确理解是运用是否得当的前提，正确把握是提高运用艺术的基础。(1)制度分析从一个管理体系是依据什么规则运行的角度出发，在制度改革中特别强调制度的规范、标准、约束的作用；行为分析从一个管理体系内的主体是如何行动的角度出发，特别强调制度改革中要注意到人的心理、情感、思想以及由此派生的行为对改革的影响。(2)制度分析是在管理主体的行为作用既定的前提的条件下，去研究应该如何进行制度的调整和改革，它把行为看成常量，制度看成因变量；行为分析却是在现行制度作为既定前提的条件下去研究人的行为应该如何调适，以及应该如何进行思想、行为的教育，它把制度看成常量，行为看成因变量。(3)二者分析方法上的区别不是对立关系，而是对立统一关系，既可以平行运用，更需要互为补充，才能避免陷入思维的片面性，发挥二者的互补作用。(4)人事管理制度的改革，制度建设是根本，没有科学的制度体系，就难以规范、约束、激励人的行为；思想、行为教育是保证，科学的制度要通过人的行为去实现，所以，改革制度的同时，要考虑人的心理、思想、行为因素，尽量把这些可变的因素纳入制度规范中。
2.干部人事制度改革对制度分析的运用要注意三个原则：(1)制度系统性原则。我国的改革是从经济体制改革开始起动的，经济基础决定了上层建筑，随着经济体制改革的深入，对行政体制、人事制度的改革提出了许多相应的要求，上层建筑的变革必须与经济基础相适应，反映到干部人事制度改革中，就是要注意建立与发展社会主义市场经济体制相适应的选人用人机制，比如，在人事方面的政企分开、政事分开，适应市场原则引进人事竞争机制、按劳分配为主的多种分配机制、干部激励与约束机制等等。(2)制度规范化、标准化原则。制度管理是人的行为进行自我约束的一种方式，它具有法理意义，是防止和克服用人上的不正之风的根本之策，要求在制度面前，人人必须遵守，人人都应平等，要做到这一点，制度就应行文明确，规范、标准，使人对其操作规程明白无误。比如对领导班子成员的配备要求老中青结合，但这只是原则要求而非具体制度，只有明确无误地规定领导班子成员的年龄搭配比例，才能使这个原则得到真正落实。(3)制度民主、公开的原则。制度管理的成功与否，取决于干部与群众，这就要使广大干部和群众能知道、能理解制度的精神与内容，才能得到他们的支持。所以，在制度的制定和执政过程中，需要扩大群众在干部人事管理的知情权、参与权、选举权、监督权，这也是在干部人事制度改革中发扬民主、坚持走群众路线的有效途径和重要方式。
3.干部人事制度的改革对行为分析的运用要注意以下原则：(1)理想与现实相结合的原则。理想是对未来的一种向往，它源于现实又高于现实，我们对干部、群众的思想、行为教育，必须有理想成分的参与，例如共产主义道德标准，这才能发挥积极向上的激励作用。但理想教育与历史现实的结合度必须适度得当，过分地超越历史阶段，反而适得其反，变成说教，空洞而乏力。所以，我们既要提倡共产主义的道德理想，也要注重社会主义初级阶段义利观的教育。(2)行为与制度相结合的原则。公仆角色是我党、我国对党员干部、政府官员的本质规定，人民公仆包含了制度属性和道德规范的要求，从制度来说，要求我们的党员干部、政府官员依法行政，按规办事，按照《党员领导干部廉洁自律行为规定》、《国家公务员暂行条例》的要求规范自我行为。但是，现实中并非每一个党员干部、政府官员都能完全符合公仆角色的要求，因此，仅仅有了制度规定还远远不够，从行为分析的角度来看，还需要根据制度的具体要求，进行行为规范的培养教育，才能使绝大多数干部真正成为人民的公仆。(3)思想与行为相结合的原则。行为分析方法认为，行为是受思想支配的，但两者并非是同步的，一般地说，除了无意识的动作以外，没有思想就不可能有行动，但有了思想并不等于就有行动，现实中光说不做、“雷声大、雨点小”的人为数不少，传统的思想教育方法收效不大的一个原因就是与行为教育脱节。所以，管理制度定出来后，不但要在思想认识方面对大家进行教育，更需要按照制度的要求，对工作、生活、学习等方面“应做什么，不应做什么；能做什么，不能做什么”进行行为规范教育，才能收到好的效果。