农村金融：现实挑战与发展选择，本文主要内容关键词为：农村金融论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村金融面临的现实挑战
目前，中国农村金融机构可分为正规金融机构和非正规金融机构两大类型，前者为农村金融的主体，后者为补充形式。现实表明：中国的农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的，其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱。
(1)随着商业化改革步伐的加快。中国农业银行的贷款结构不断调整，涉农贷款比重显著降低。目前农业贷款所占比重已降至10%左右，其在农村金融体系中的主体地位日趋下降。1998-2002年，包括农业银行在内的四大国有商业银行总共撤并了1万个县及县以下机构，这表明中国农业银行正从农村金融体系中逐步退出。在此背景下，中国农业银行贷款结构的非农化和城市化倾向必然进一步发展，为农业和农村发展提供金融服务的能力也将随之进一步下降。还需要指出的是，虽然农业银行在大多数地区仍然保留了县级分支机构，但由于实行了严格的贷款权限控制，县级农业银行普遍只存不贷，导致资金外流矛盾加剧，农村资金供需矛盾更趋尖锐。
(2)农业发展银行的职能不断调整，现已演变为专门从事粮棉收购贷款银行。2001年农业发展银行粮油和棉花贷款余额的比重高达97.7%。由于贷款业务局限于负责保障粮、油、棉的收购和储备资金供给，基本不涉及农村一般资金需求的满足。因而农业发展银行对农村经济发展的促进作用较为有限，特别是在粮食流通体制改革进一步深化的背景下，粮、棉、油等主要农产品购销主体日益多元化，农业发展银行的贷款业务也随之而急剧萎缩，贷款总额显著下降。这一新的发展态势表明，农业发展银行不仅在我国农村金融体系中作用有限，并且其原有的职能定位正面临日益严峻的挑战。
(5)中国农业银行从农村领域的全面退出和农业发展银行现行职能的极大局限，客观上使农村信用社占据了我国农村金融市场的主体地位。截至2003年底，农村信用社各项存款余额达23,595亿元，占金融机构存款总额的11.5%；各项贷款余额为17,451亿元，占金融机构贷款总额的11.1%；其中农业贷款余额7,358亿元，占金融机构农业贷款余额的84.5%；乡镇企业贷款余额5897亿元，占金融机构乡镇企业贷款余额的76%（韩俊等，2004）。值得强调的是，尽管农村信用社的机构网络基本覆盖了所有农村区域，并且在现有农村金融市场占有近乎垄断的地位，但在商业化改革导向的影响下，农村信用社为追求自身利益最大化而选择性贷款的特征日益明显，贷款结构同样表现出了日趋严重的“非农化”和“城市化”倾向，一般农产获得贷款的可能性则不断降低，为农户提供金融服务的覆盖面十分有限，再加之主要受体制与政策因素制约，农村信用社经营不善、亏损严重，这也在很大程度上直接削弱了其有效提供金融服务的能力。同时，从2004年再度启动的农村信用社改革试点能否取得预期成效仍有很大的不确定性，因而以农村信用社为主体改善目前十分严重的农村金融抑制现状，前景不容乐观。
(4)农村邮政储蓄只存不贷的单一金融服务功能，使其在农村金融市场中事实起着“抽血机”的作用。2002年，全国邮政储蓄网点已达34,000个，邮政储蓄余额7,376亿元，比1998年增长1.3倍。在储蓄市场的占有率达到8.5%，比1998年提高2.5个百分点，成为仅次于四大国有商业银行的第5储蓄大户（潘盛洲，2004）。由于邮政储蓄中60%以上来自县以下农村，因而其吸储规模不断扩大的过程，同时也是个分稀缺的农村资金“非农化”过程不断加快的过程。另一方面，邮政储蓄的快速扩张，对农村信用社扩大储蓄规模也构成了重大挑战。
上述简要的宏观分析表明，主要由于商业化改革的进一步推进，中国农村正规金融机构为农业和农村经济提供金融服务的能力仍在不断减弱，在中国农村发展依然面临严重的金融抑制的同时，农村资金通过农村正规金融机构不断向外部流动的规模还在扩大，由此导致当前农村金融供需失衡的矛盾十分严重。尤其突出的是农户作为我国农村发展的基本经济主体，其金融需求的满足受到正规金融机构更普遍和更严重的忽视，致使这方面的矛盾表现得尤为广泛和尖锐。
在正规金融机构从农村金融市场体系中不断收缩和退出的条件下，农户和乡镇企业金融需求越来越难以从农业银行和农村信用社获得满足，贷款难矛盾的全面加剧，必然导致各种非正规金融迅速发展，并逐步在满足农村内部融资需求方面发挥日益重要的作用。
(5)农村合作基金会是20世纪80年代后期我国农村产生的准正规金融组织，并且在很大程度上扮演了当时农村金融改革中最引人注目的角色。从根本上看，正规农村金融机构效率低下，覆盖面狭窄，为农村合作基金会提供了巨大的扩张空间。尽管在满足农户资金需求，提供农村经济发展的金融支持方面发挥了十分积极的作用，但由于排斥农户实质性参与而偏离合作金融的运行轨道，在制度体系上又存在严重缺陷。进入1999年，外部压力的全面加剧和内部矛盾的集中爆发，最终导致其被彻底解散而走向消亡。
(6)小额信贷是20世纪90年代初期开始尝试的一种小规模的信贷扶贫模式，主要目的是解决传统开发式扶贫战略中明显存在的以区域为扶贫对象，扶贫资金不能到达贫困农户的突出矛盾。小额信贷项目最早有中国社会科学院的河北省“扶贫社”项目，UNDP在四川省和云南省的项目，世界银行在四川和陕西的项目。小额信贷项目初期主要依靠国际资金支持，基本上没有政府资金进入，虽然在项目区对满足贫困农户资金需求取得了显著成效，但项目资金覆盖面窄，所能产生的作用十分有限。1996年以后，中国政府对扶贫小额信贷给予了一定的政策肯定，并且开始从资金、人力和组织方面积极推进。但是迄今为止，以国际机构的援助资金为资金来源，以非政府组织为运作机构的扶贫小额信贷项目，仍然保持典型的非正规金融活动的基本特征，并未直接由人民银行进行金融监管。
(7)民间借贷，主要包括典当业信用、私人钱庄、合会、民间集资、民间自由借贷等一切农村民间金融活动。由于农村正规金融供给严重不足，多种形式的农村民间借贷必然异常活跃，并因此成为农村私人借款的主要渠道。国际农业发展基金的研究报告指出：中国农民来自非正规金融市场的借款大约为来自正规金融机构贷款额的四倍。对于农民现实金融需求的满足来说，非政府金融市场的重要性已大大超过正规金融市场(IFAD,2001)。但应当重视的是，当农村合作基金会被关闭之后，中国农村非正规金融向有组织状态的创新过程就已正式结束。尽管农村民间借贷的存在极为普遍，地位也个分重要，但基本上处于非公开状态，规范性大都较差，高利贷也呈快速发展态势，融资成本相对较高，农民私人借款的风险较大。国务院1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》明确规定，除了部分小额信贷，不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，其他非正规金融组织或活动均属于非法（潘盛洲，2004）。所以，农村民间金融事实上并未取得合法的生存和发展地位，其在满足农村融资需求方面的作用必然因此而大打折扣。
从总体上判断：一方面我国正规农村金融机构为农村发展提供金融支持的能力正在不断减弱，商业化为主的改革取向，将使依靠其减缓农村金融抑制的可能性进一步降低。另一方面，农村民间借贷的现实作用虽然十分重要，但对经济承受能力仍然普遍较为弱小的大多数农户而言，不规范的借贷方式和较高的融资成本构成的压力仍是十分沉重的。缺乏合法地位的地下金融状态，更使其至今不能得到政府的认同和保护，不仅现实处境十分尴尬，而且作用空间受到明显限制。
显而易见，虽然我国农村金融改革正在从不同的层面展开，政府对农村金融供给萎缩及其导致的严重后果也给予了高度关注。但从总体上看，农村金融体制改革需要调整的利益关系十分复杂，面临的任务极为艰巨。
特别值得指出的是，正在全面推进的农村信用社改革，其改革目标是通过由中央提供资金消化不良贷款、向省级政府下放管理权限、实施多元化产权制度三大改革举措，全面激活农村信用社的内在活力，进而使其能够更充分有效地发挥满足农民和农村中小企业金融需求的“主力军”作用。实践表明，改革的推进虽然对降低信用社不良贷款比重和改善其经营绩效已经收到一定成效（章奇，2004），但普遍选择建立县联社和省联社的体制模式，表明地方性行政控制并不是有所削弱而是有所加强，农村信用社省、市、县联社垄断格局的形成，完全有可能再度限制农村内部金融竞争的发展。从另一角度看，产权制度的改革大多缺乏实质性进展。信用社内部管理体系基本上是旧貌不变（韩俊等，2004）。在缺乏有效的外部参与和监督条件下，农村信用社的内部人控制的”体制锁定”很难真正突破。因此，希望通过信用社改革扭转当前农村资金大规模外流趋势，较大幅度增大对农民金融支持力度，都是具有相当难度的任务。
二、农村金融体系构建的发展选择
当前中国农村金融发展面临的诸多矛盾和问题是多种复杂的体制和政策因素造成的，不可能依靠单一的改革措施加以解决。应当全方位推进改革，为构建适应多层次需求、更具活力和效率的新的农村金融体系创造良好的外部环境。为此，必须创新性地实施如下主要政策措施：
1.进一步深化体制改革，培育分工合理、功能互补的农村正规金融体系
(1)农业银行要充分发挥商业性资金融通功能，重点满足农村内部农业产业化经营龙头企业的贫金需求。国家应主要通过税收工具等对农业银行的运行过程进行导向，引导其将在农村吸收的存款的一定比例用于农业，承担发放有一定规模的农业商业性贷款的任务。
(2)农业发展银行应逐步向综合型政策性银行转变，主要满足不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村金融需求。一是针对贫困农户的扶贫资金需求，二是提供农村公共产品的资金需求，如保障粮食安全，改善农村基础设施建设，促进农业科技推广，保护农村生态环境等。从方向上看，农业发展银行应当主要发挥政策性金融功能，承担发放农村政策性贷款的任务。
(5)农村信用社应以产权制度改革为突破口，逐步改造为地方性农村股份合作银行。同样主要发挥商业性金融功能，但其融资对象应与农业银行有所区别，主要通过满足农村内部中小企业和经营大户的资金需求来争取自身的生存和发展空间，与农业银行形成互补关系。应通过立法方式，规定农村信用社必须保证从农村吸收资金的一定比例用于当地，有效遏制农村资金外流规模。
2.全面加大政策支持力度，促进农村合作金融组织快速成长
在中国现实条件下，农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户，其短期、小额的资金需求是日益向大型化方向发展的农村正规金融机构难以满足的。相对而言，小规模农村合作金融在向小农户提供金融服务方面具有显著的比较优势。其一般以乡村为边界，农户相互熟悉，信任度较高，借贷风险较小。因此，全面强化政策支持力度，大力发展多种形式的农村合作金融组织，有效改善农户金融服务严重不足的状况，同时通过良性竞争的发展，打破农村信用社高度垄断的地位，促使其提高效率，应当是当前推进中国农村金融制度创新过程中一个最为重要的方面。
必须强调，发展农村合作金融组织的根本目的是为改变农民在农村金融资源获取上的不利地位提供制度支持，让农民依靠这一制度创新形式分享农村金融发展所带来的收益。因此，农民是发展合作金融组织的最大受益者，毫无疑问也应当是主体力量。国外农村合作金融发展的历史经验和中国在小额信贷扶贫等方面的成功实践同时表明，只要能创造良好的外部法律和政策环境，农民也完全有能力充当农村合作金融的主体。
因此，中国农村合作金融的发展依靠在旧体制内部修补性的改良是很难真正有所突破的，必须最广泛地动员农民参与，以农民为主体创新性地建立农村合作金融的组织形式，这是我们需要坚持的基本出发点。在明确上述发展思路的基础上，实现中国农村合作金融的创新性发展，必须重点解决以下几方面的问题：
首先，应该赋予其经营金融业务的合法地位。如果我们肯定农村合作金融是中国农村金融体系中不可缺少的重要组成部分，合作金融的功能是其他金融组织不可替代的话，那么首要的任务就是制定具体的法律，肯定并规范农村合作金融组织的合法身份，使其能够取得与正规金融组织平等开展金融业务的经营地位，同时接受中央银行和银监会的金融监管。也就是说，凡是农民组建的符合条件的农村合作金融组织，都应当依法发给经营金融业务的许可证，依靠法律保障开展金融业务，实现规范化发展。
其次，坚持合作经济的基本原则。农村合作金融组织应当由当地农民发起建立，由会员代表大会选举产生理事会和监事会，共同决定发展方向和重大事项，确保真正成为农民自己的合作金融组织。当然，农村合作金融的发展也离不开外部力量的支持和帮助，但这种支持和帮助应当以不干扰合作金融组织的制度和运行为基本前提。
第三，有效加强政策扶持。从根本上看，农村合作金融组织作为政府与农户之间的金融中介，对农村经济增长和社会稳定能够发挥个分积极的作用。因此，政府理所当然应当对农村合作金融的发展给予有效的政策扶持，促进其健康地发展壮大。一方面，应当加强金融专门人才的培养，满足农村合作金融发展的人才需求；另一方面，对农村合作金融组织给予必要的信贷资金援助和利息补贴，以更加合理有效的方式实现政府对农业及农村发展的金融支持。
第四，支持纵向系统的建设。单个农村合作金融组织资金规模小，金融服务功能有限。因此，应当从政策上支持农村合作金融组织在一定区域内进行再合作，建立联合组织，形成更有效率的信用合作资金融通和结算体系，充分发挥农村合作金融制度的整体优势。
3.合理放松政府管制，为农村民间金融发展创造更加宽松的生存空间
必须清楚地认识到，在正规农村金融功能有限和农村合作金融基本上还是空白的现实条件下，我国农村民间金融的存在与发展在相当长的时期内都是必然和合理的，其对缓解农村资金需求矛盾，特别是满足一般农民的日常资金需求，发挥着极为重要的现实作用。但另一方面，农村民间金融的“地下金融”特征，不仅使其没有合法地位，并且直接导致高利贷现象以公开或隐蔽的形式大量存在，构成农村社会的一个不安定因素。从总体上看，农村民间金融是当前农户借贷资金的主要来源，对满足一般农户资金需求意义尤为重大，既不能因高利贷现象的存在而采取严厉的行政管制措施，又不能放任自流，任其自行发展。就当前现实而言，主要应解决三个方面的问题：
第一，抓紧制定民间金融管理法规。应当以立法方式赋予民间金融相应的法律地位，对农村民间借贷活动依法进行监管，在有效保护农村合法的借贷活动的同时，打击高利贷和从事扰乱正常金融秩序的地下金融活动。
第二，逐步推进利率市场化改革进程。应以市场需求为基础，逐步放开利率管制，实行更大范围的利率浮动，以此改变农村资金价格的扭曲，促进资金要素的合理配置。利率市场化改革的逐步推进，将在一定程度上有助于优化农村资金供求结构，进而对抑制农村民间借贷中的高利贷现象发挥十分积极的作用。
第三，合理整合农村民间金融。农村民间金融虽然存在诸多弊端，但在相当一段时期内都是不可替代的。因此，以农村正规金融的发展来抑制农村民间金融是难以收到成效的，简单的行政管制更非正确思路。从现实出发，在逐步利率市场化基础上对农村民间金融进行合理整合，为农村民间金融提供合法载体，应是可以考虑的基本选择。一是允许创建农村民间银行，将农村游离资金纳入其中进行规范化管理。二是依托农村合作金融组织吸收农村内部闲置资金，促使农村民间借贷向规范化方向发展。
4.继续支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额信贷的扶贫功能
小额信贷的主要作用是为农村贫困人口提供信贷服务，是当前不尽完善的农村金融体系的必要补充，其在实现不同区域扶贫目标方面的重要作用是其它农村正规金融和非正规金融难以替代的。从现实看，小额信贷虽然成效显著，但覆盖面仍然十分有限，更重要的是迄今为止尚处于项目试验层面，没有规范地上升到政府的政策的体制层面。因此，当务之急是必须明确制定对小额信贷的支持政策，创造条件将其融入到农村金融体系之中，既弥补现有农村金融体系的功能缺陷，又进一步提高扶贫工作的效力。在这一重要方面，主要应推进以下工作：
(1)强化扶贫资金对农村小额信贷试验和发展的支持，应划出一块扶贫资金作为发展小额信贷专项资金，由小额信贷实施机构提出申请，经扶贫机构和资金管理部门审批同意后，用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金。
(2)鼓励独立的小额信贷专业NGO开展小额信贷，形成金融部门和扶贫部门宏观管理和监控，专业NGO独立运作小额信贷的格局。稳定和发展一支小额信贷专业队伍，建立长期为农村贫困人口提供基本金融信贷服务的机制。
(3)利用小额信贷运作规范度提高，发展规模扩大、覆盖面增加的有利时机，探索建立扶贫银行的可能性；同时从政策上明确支持运作有效的跨省小额信贷专业机构发展纵向联系，进一步发挥其整体优势。
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