城乡统筹视域下城市边缘地带的基层党建——困境、根源与路径探析，本文主要内容关键词为：视域论文,城市边缘论文,探析论文,党建论文,根源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462(2014)04－0076－07 新中国成立尤其是改革开放以来，中国共产党根据自身历史方位和中心任务的变化，不断加强自身建设，提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，最大限度地完成了自己身上肩负的历史使命，带领全国人民实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的历史性转变。经过三十余年的发展，我国的经济社会形势发生了天翻地覆的变化，新的形势不但给党提出了新的任务与使命，更带来了全新的问题和挑战，这就要求党必须更加重视加强与改进自身的建设，才能更好地应对这些问题与挑战。正是在这一背景下，党在十七届四中全会上适时通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，其中更是专门提到了要“做好抓基层打基础工作，夯实党执政的组织基础，构建城乡统筹的基层党建新格局。”[1] “基层党组织作为党全部工作和战斗力的基础，也是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”[1]，无疑是党建工作的重中之重。在“构建城乡统筹的基层党建新格局”这一具体要求下，无论是农村还是城市社区的基层党建工作都必须做出相应的调整与转变，而其中最为必要与重要的，当属加强与改进对城市化进程中大量涌现的城市边缘地带基层党建工作的探索。首先，处于由乡村向城市社区过渡阶段的城市边缘地带，在城市化的冲击之下，既不再是传统的农村，又还未真正发展成为城市社区。党建工作也既不同于农村经验，又与成熟的城市社区模式存在很大差别，因此对于城乡统筹的党建格局有着最为迫切的需要；其次，由于城市边缘地带同时具备乡村与城市社区的特点，无论是在经济社会发展还是党的建设上，都自然地成为了城乡统筹发展的典型地带，因此做好这些地区的党建工作无疑能够为“构建城乡统筹的基层党建新格局”提供极为丰富的经验总结。正因如此，学术界近年来已经有越来越多的研究者注意到了城市边缘地带党建工作的重要性，做出了一些卓有成效的研究。 当前，学界对于“城乡统筹背景下城市边缘地带基层党建”这一主题的研究主要集中于两个面向。一方面，韦廷柒[2]、王正宁[3]、张书林[4]等研究者从理论层面论述了“构建城乡统筹的基层党建新格局”的重要性、必要性、存在问题以及路径选择等问题；另一方面，史艺军[5]、肖剑忠[6]、马宝娟[7]等学者基于各自所在地区的相关经验，总结了当地在“构建城乡统筹的基层党建新格局”方面所做的尝试，取得的成效以及存在的不足。这些研究起到了很好的开创性作用，为后续研究提供了必要的基础。不过，相对于这一问题的重要性，现有的研究仍然存在着较大的不足，不足之处一方面表现为，理论层面的探讨缺乏必要且丰富的经验材料的支撑；另一方面则表现为基于地方案例的经验研究往往局限在对当地个案的分析与总结，缺乏普遍性或一般性意义上的提炼与升华。总结起来，就是还未对以下三个问题做出较为全面的考察与梳理：首先，随着我国城市化进程的不断推进而大量涌现出的城市边缘地带，与传统的农村和成熟的城市社区相比，有着怎样独特的经济社会特征？其次，这些独特的经济社会特征又给党的建设工作在这些地区的展开带来了哪些具体的困难与挑战？再次，导致这些困难出现的根源又是什么？最后，化解这些问题与挑战可能的措施又是什么？因此，本文将基于对城市边缘地带经济社会环境特点的分析，综合梳理这些地区基层党建工作所面临的困境及挑战，考察导致这些困境与挑战的社会文化以及体制根源，并在此基础上对探讨化解这些困难和挑战的出路。 一、城市边缘地带的社会样态特征 根据普里沃的经典定义，城市边缘地带是“一种在土地利用、社会和人口特征等方面发生变化的地带，它位于连片建成区和郊区以及具有几乎完全没有非农业住宅、非农业占地和非农业土地利用的纯农业腹地之间的土地利用转换地区。”[8]202正是这种特定的区位条件，导致这些地区相对于传统的乡村与成熟的城市社区，无论是在经济社会结构、人口构成、文化观念还是在制度机制等方面都呈现出独特的样态特征，具体表现在： 1、地域空间结构的动态性。城市边缘地带的出现与城市化进程密切相关，随着城市化进程中各个具体城市在空间范围上的不断扩张，原本处于城市外围的传统乡村被逐渐纳入到城市的范围之内，然而这些被纳入城市范畴中的乡村又不可能迅速转变为成熟的城市社区，城市边缘地带或城乡结合部由此产生。作为城市化这一动态进程的直接产物，城市边缘地带在地域空间结构上也呈现出明显的动态性。这首先表现为它们在区域位置上的变动性，随着城市的不断拓展，旧的城市边缘地带逐渐转变为真正的城市社区，而原本处于其外围的传统乡村则同样被纳入城市范围内而成为新的城市边缘地带。由此，城市边缘地带在区域位置上就随着城市化进程的逐步推进而由内向外不断的迁移。其次则表现为土地利用方式上的过渡性，原本用于农业生产的耕地不断地被开发为城市建设用地，而尚未被开发的土地要么被圈围起来成为待开发的荒地，要么暂时仍被用于农业生产，但随时可能被开发为城市建设用地。这种地域空间结构上的动态性意味着城市边缘地带的基层党建工作不仅要面临因土地开发而引起的诸多复杂矛盾所带来的挑战，还将是一项必须被长期重视的历史任务。 2、人口构成上的复杂性。城市边缘地带在经历了一系列城市化进程的冲击后，人口构成上逐渐呈现出异常复杂的特征。除了在拆迁过程中未搬走或在建设工程完工后回迁的原住村民外，还存在着大量被这一地区相对较为低廉的生活成本(主要是房租及物价方面)所吸引过来的外地商品房购买人口、个体工商业主以及工作于城市中心却租住于此的流动人员，并且外来常住人口与流动人员在数量上已经远远超过了原住村民。这些规模庞大的外来人口与流动人员不但在身份特征上极其多元(既有刚刚毕业参加工作的学生群体、又有外来务工人员、甚至还有不少暂未找到工作或无所事事的社会闲散人员)，职业分布上十分广泛(几乎涵盖了第二、第三产业的各个领域)，而且在社会阶层属性上也非常复杂(既有纯粹的底层体力劳动者，又有具备一定技能的工厂企业蓝领，还包括少量入职时间不长的办公室白领)。外来人口与流动人员的大量涌入不但加剧了城市边缘地带的人口构成结构，同时也导致了“人户分离”与“空挂户”等现象的大量出现，这无疑给当前主要以户籍体制和单位体制为依托的党员管理工作增加了难度。 3、社会关系的异质性与利益格局的多元化。随着城市化程度的日益深入，由这一地带原住村民之间基于血缘、亲缘及地缘关系形成的同质性的“熟人社会”，逐渐在大量涌入的外来人口和流动人员的冲击下被打破，开始向成熟城市社区中异质性的“陌生人社会”过渡。不过，由于这种转型尚未完成，这种异质性社会关系与成熟的城市社区之间又存在着很大的不同，具体表现为在这一地区活动的不同群体之间存在着较大的异质性社会关系，但在诸多次级群体，如仍然生活于此的原住村民，在原籍存在着同乡关系的外来人口之间仍然明显呈现出同质性的“熟人社会”关系。也就是说，这一地区社会成员之间所形成的，实际上是一种不同群体之间呈现出的异质性“陌生人社会”的同时，又在群体内部社会成员之间并存着同质性“熟人社会”的“半熟人”社会关系。这种“半熟人”社会关系的形成最直接的后果就是会导致这一地区不同群体间利益格局的极端复杂化与多元化。原住村民与村/居委会、村/居委会与城市开发者、城市开发者与原住村民、原住村民与外来人口、外来人口与村/居委会等不同群体之间存在着极其多元复杂甚至是尖锐对立的利益格局，从而导致基层党组织在城市边缘地带的工作开展异常艰难。 4、行政与社会管理体制上的二元性。作为一个由乡村逐步向城市过渡的特殊地区，城市边缘地带在经济社会样态上既呈现出明显的非农非城性，又表现出强烈的亦农亦城性。这种亦农亦城性在行政与社会管理体制上，则体现为适用于传统乡村的管理体制与应用于城市社区的管理体制同时并存于这一地区，甚至还间或存在着“村转居”正在进行的过渡性管理体制。传统农村的行政和社会管理体制一般分为县—乡、镇—村民委员会三级系统，而城市社区则一般分为市辖区—街道办事处—居民委员会三级系统。但在城市边缘地带，管理体制则往往“存在着区—镇—村三级行政管理体制和区—街道办事处—村、区—街道办事处—居委会两种管理模式并存叠置现象。”[9]12这种管理体制上的二元特征也给当地基层党建工作带来了诸多困扰与不便。 二、城市边缘地带基层党建工作面临的困境与挑战 城市边缘地带既区别于传统乡村又不同于成熟城市社区的独特经济社会样态，给长期以来主要专注于纯粹的乡村地区与城市社区的基层党建工作带来了全新的环境与挑战，导致这些地区基层党建工作在自身职能角色定位、党员管理与组织生活保障、领导干部选拔与腐败预防等诸多方面都陷入了极大的困境。 1、基层党组织自身职能定位困难，难以适应城市边缘地带居民群众的实际需求。对于基层党组织在我国经济社会发展进程中的职能定位，中共中央有着十分明确的规定。依据党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中的界定，在职能与承担任务上，农村基层党组织的任务是“发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定，发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用”；而城市街道社区党组织的任务则是“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用”[1]。如此清晰明确的定位，无疑能够较好地指导基层党建在传统乡村地区与城市社区的实践工作开展。 然而城市边缘地带的基层党组织，中央却没有给出这样明确的职能定位，甚至现有的定位方式还会给这些地区基层党组织自身的职能定位带来一定的困难。处于由乡村向城市过渡阶段的城市边缘地区，既有尚未完成转型的由原住村民组成的农村社区，又存在着已经完成城市化进程的城市社区。对于前者，发展村集体经济，带领群众致富，仍然是原住村民对基层党组织的迫切期待；而对于后者，为社区居民提供更多更好的公共服务则成为了党组织不得不承担起来的工作。同时并存的双重任务显然极大的牵扯了这些脱胎于农村，且自身同样处于转型阶段的基层党组织的精力，从而导致它们疲于应对，任何一方面的工作都难以做好，进而引发当地群众的普遍不满，极大地影响了基层党组织的战斗力、执行力与凝聚力。 2、党员管理教育难度日益加大，党员的组织生活以及党的组织活动开展得不到保障。随着我国经济社会环境的持续开放，开始有越来越多的人员因工作或学习在城市与乡村或城市与城市之间往返流动，这其中也包括大量的党员。而无论是从人口规模还是流动频率上看，都以城市边缘地带最为突出。受城市开发导致征地拆迁的影响，许多得到了相应补偿的原住村民离开了这一地带，搬入了成熟的城市社区生活。与此同时，在远低于城市中心生活成本的吸引之下，越来越多的外来人口和流动人员纷纷涌入这一地区。不过，这些大量流入的外来人口并未打算长期居住生活于此，他们往往是迫于生活的压力而暂住在这里，随着其工作的逐渐稳定，经济状况日趋好转，大部分人将会转入城市社区生活。取而代之的，则是新的刚刚来到这座城市不久，工作生活尚不稳定的外来人口。 如此规模庞大的流动人口，给传统上更多依据“属地原则”和“单位体制”管理党员的基层党组织带来了极大的困难。具体表现为当地的基层党组织联系不到原本归属于其管理但早已外迁他处的原住村民党员，而暂住于此的外来党员由于党组织关系并未随之迁入本地而找不到对其进行教育管理的党组织，于是出现了大量的“口袋党员”和“隐形党员”，导致基层党组织和党员正常组织生活的开展都得不到应有保障。如何能够将基层党组织与散布在其周围却找不到自己党组织的党员有效联系起来，无疑是城市边缘地带基层党建工作必须面对的一个全新挑战。 3、适合于城市边缘地带工作需要，具备相应综合素质的基层领导干部选拔配备困难，且一些地区的基层领导干部贪污腐败问题频发。处于城乡交错地带的基层党组织不但要努力发展集体经济，还必须承担起向社区居民提供公共服务的职能。此外，随着越来越多的区域被纳入城市开发建设用地，大量的拆迁征地工程上马开工，基层党组织还不得不肩负起繁重的拆迁安置与维护社会稳定任务，这一切都对其领导班子成员的综合素质提出了极高的要求。然而，这些地区的党员绝大多数都是由当地原来的农村中过渡而来，不仅在年龄结构上老龄化严重，知识结构上文化程度不高，而且普遍视野不够开阔，缺乏能够适应上述工作任务需要的综合素质。这就导致基层党组织很难从当地现有党员中选拔配备出具备相应能力素质，能够有力肩负起各种高难度工作任务的领导班子。因此，如何选拔配备出能够满足城市边缘地带工作需要的高素质领导班子，将始终是城市边缘地区基层党建工作面临的一项重大挑战。 与此同时，在城市化进程不断推进的情况下，越来越多的征地拆迁、工程建设以及招商引资项目在城市边缘地带破土动工。而所有这些项目，尤其是那些涉及对由原住村民集体所有土地进行开发的项目的筹备与推进，都离不开当地基层党组织的协调配合，甚至是直接组织管理。这就在客观上导致了城市边缘地带基层领导干部所面对各种利益诱惑的增多，在监管不到位的情况下，就会极大地增加这些领导干部滑向贪污腐败的风险。在2013年广州市自云区开展的专项整治村干部腐败活动中，短短几个月时间，便立案查处了违纪违法村社干部43人；[10]而在寸土寸金的广州市天河区冼村，纪检部门更是查出了一个村集体腐败窝案，在冼村当了30多年党支部书记的卢穗耕在被免职后潜逃国外，冼章铭等4名村干部集体落马。[11]这些城市边缘地带基层干部腐败案的发生，无不与当地的征地拆迁、工程建设以及集体“三资”交易等事务密切相关。更为严重的是，这些基层干部的腐败行为，损害的基本上都是本该由当地全体居民共同所有的集体资产，因此极易引发群众与党委、政府之间的矛盾、对抗甚至是冲突，从而严重腐蚀中国共产党在基层地区的执政基础。由此，如何有效地预防与治理基层领导干部在开发与建设进程中的腐败问题，显然是城市边缘地区基层党建工作所必须严肃对待的一项严峻挑战。 三、城市边缘地带基层党建工作面临挑战的根源分析 通过前文分析发现，既不同于城市社区又区别于传统农村的独特社会样态，确实给城市边缘地带的基层党建工作带来了诸多挑战。不过，需要指出的是，城市化进程快速推进所产生的这些城市边缘地带本身，与这些地区中基层党建工作面临困境之间，却并不是真正的因果关系。问题的症结是基于传统农村和城市社区经验所形成的基层党建工作的体制机制，已经很难适应城乡结合地带全新的经济社会环境。而现行党建工作体制机制的形成与运行，显然离不开其所处经济社会结构以及制度环境的长期塑造。因此，导致当前基层党建工作不适应城乡结合地带新情况的根源，无疑隐藏于这些经济社会结构以及制度环境之中，也只有探寻到这些根源所在，才有可能找到真正化解当前城市边缘地带基层党建工作面临上述挑战可行的应对措施。总结起来，这些根源主要包括： 1、经济社会的城乡二元结构。新中国建立后，为了扭转百年以来由于工业化水平落后而导致的被动挨打局面，党和国家确定了优先发展重工业的经济发展思路，认为“只有依靠重工业，才能保证整个工业的发展，才能保证现代化农业和现代化交通运输业的发展，才能保证现代化国防力量的发展，并且归根结底，也只有依靠重工业，才能保证人民的物质生活和文化生活的不断提高。”[12]203然而，建国初期我国的经济形势在长期战争的破坏之下已经处于崩溃的边缘，可用于发展以资金密集型为主要特点的重工业的资本十分匮乏，因此只有通过一方面在城市尽力压低产业工人的工资福利水平，降低人工成本，另一方面尽可能地提高从农业生产中获取资本的力度两条途径获取可用于重工业发展的原始资金积累。对农业剩余产品的过度提取无疑会导致农村生活水平的降低，甚至是农村经济的凋敝，这就使得农民有了足够的动力脱离农村涌向城市，如此必然会影响重工业发展计划。为此，国家又制定了严格的户籍政策，通过属地化以及带有代际传承性质的户籍制度将一代又一代农民牢牢地禁锢在土地上面不准自由流动和迁徙，从而保证了国家工业化进程能够得以推进下去，同时也形成并固化了经济社会在城乡之间几乎完全不同的发展格局与模式，也就是城乡二元结构。 在城乡二元的经济社会结构之上，党的建设尤其是基层党建工作也分别在城市和农村发展出了两种不同的组织体制与运行机制。依托于严格的户籍制度和单位体制，城市的基层党组织管理着当地城市社区居民中的党员，而农村基层党组织则管理着本村村民中的党员，中央甚至也为农村和城市的基层党组织各自设置了不同的功能定位。改革开放后，随着经济社会的发展以及城市化进程的不断推进高，我国城市与农村之间在经济社会活动中的交流日益密切，人口在城市与农村以及城市与城市之间的流动也日益频繁。然而，以户籍制度为基础的城乡二元的经济社会结构却并未发生根本改变，大量流入城乡结合地带的外来人口也并未成为真正意义上的当地居民，与此同时，依托于城乡二元结构形成的城乡迥异的基层党建体制也并未随着党员流动性的增加而进行相应调整。从而导致了一方面是大量涌入城市边缘地带的外来农村党员，因户籍和党组织关系未能迁到此地，而不能接受当地基层党组织教育和管理，难以参加正常的党组织生活，而另一方面是城市边缘地带的基层党组织因本地党员外迁而少有甚至没有党员可管理，却对于身边大量存在的流动党员却管理不到的尴尬局面的出现。显然，这种城乡区隔的基层党建体制也是导致城市边缘地带基层党组织自身职能定位困难的根本原因所在。 2、“条块分割”的行政管理体制。新中国成立后，与城乡二元经济社会结构伴随形成的，还有高度集中的计划经济体制，这一体制最为显著的特征就是在中央集权的控制下，将经济计划指令由中央向地方纵向传递，从而实现中央政府对国民经济发展方向的整体计划与掌控。为此，国家就必须制定出一套严格地依据下级服从上级原则运转的行政管理体制，以保证中央制定的各种经济计划指令能够有效地传递到全国各地。这样，更多强调上下级机构与部门之间纵向的“条”状联系，而较少重视地区部门与机构之间横向的“块”状互动的“条块分割”的行政管理体制逐渐形成。行政管理体制上的“条块分割”，不但深刻地影响着我国的国家治理机制，也在客观上对党的建设尤其是基层党建方式带来了一定的负面影响。 中国共产党自成立以来尤其是建国之后，基层党组织基本都是依据行政隶属和属地管理的原则建立起来的。这种组建方式有两个最基本特征，一是党委、党总支、党支部等党的各级组织机构依照行政层级分别设立，而每一地区或单位的基层党组织基本上都只与其所在地所属行政链条的上一级党总支、党委发生联系；二是不同地域或部门中的基层党组织受到行政管理体制的制约，相互之间很少或很难进行横向互动。经过三十余年的改革开放，我国的经济体制已经基本完成了由计划经济向市场经济的转型，然而“条块分割”的行政管理体制却并未随之发生根本的转变，依托于行政管理体制的党建机制更为进行相应的调整。这就导致了基层党建工作在城乡之间互动频繁的城市边缘地带面临极大的困难。 3、基层干部教育、培养与监管机制的相对缺失。长期以来，依据党章要求，我们党一直重视对基层党员干部的教育、培养、监督以及管理，要求各级党组织的书记必须努力抓好基层党的建设工作，尤其不能放松对基层党员干部进行不断地教育和培养，以提高其党性素养、学习并坚持党的各项方针政策，有力地保证了党在基层地区的执政基础。不过，随着改革开放的持续推进，市场经济的不断发展，部分地区尤其是经济活动异常活跃的城市边缘地带的基层党组织，逐渐出现了重视发展经济而轻视党员干部教育培养的观念与倾向。其结果就是经济发展虽然取得了较大进步，但党员干部的综合素质却并未得到明显的提高，从而导致城市边缘带基层党员干部的综合素质与党性素养，越来越难以适应这些经济社会环境已经发生了巨大变迁地区党建工作的需要。 与此同时，相对于较高级别的领导干部，纪检监察机关对基层党组织领导干部的监察力度明显不足。其原因一方面在于随着经济的发展，各种利益诱惑的增加，许多地方出现了级别相对较高，涉案规模相对较大的腐败案件，“大老虎”几乎占据了各级纪检监察部门的主要精力，难以抽出经历对于基层出现的一些小“苍蝇”及时查办；另一方面则由于基层党组织的领导干部向来官微权小，普遍被认为即使出问题也不会出什么大问题，从而未能重视建立健全针对这些基层领导干部的检查机制。然而实际的情况却是，随着城市化进程的推进所带来的土地价值的急剧增加，城市边缘地带虽然级别不高但却能够影响当地集体土地使用的村支书或社区书记，也有可能卷入涉案规模庞大的腐败案件之中。 四、完善城市边缘地带基层党建工作的路径探析 随着城市化进程日益深化，城市边缘地带在社会结构、人口构成、社会利益格局以及管理体制等诸多方面呈现出的既不同于传统农村，又有别于城市社区的独特经济社会样态，给党的基层建设工作在这些地区的开展带来了不同面向的挑战与困难。而造成原有的基层党建机制难以适应新的经济社会环境的根源，则深藏于建国后几十年来形成的经济社会结构、行政管理体制以及基层党员干部的教育、培养和监管机制中。通过对这些结构性根源的分析，我们认为化解当前基层党建工作在城市边缘地带遭遇的上述困境与挑战，有必要从以下几个方面着手，切实加强城市边缘地带基层党的建设工作，以实现中央关于“构建城乡统筹的基层党建新格局”的要求。首先，要进一步打破城乡二元的经济社会结构，努力构建城乡一体化的经济社会发展格局；其次要继续深化行政体制改革，打破基层党建工作在地域和单位间的“条块分割”，同时有必要通过合理利用现代信息技术，增强对流动党员的管理与服务；再次要明确城市化进程中，城市边缘地带基层党组织的职能角色定位；最后则要健全对城市边缘地带基层党组织领导干部的教育培训、选拔配备与监督管理机制，在努力提升其自身素质的同时，着力预防与遏制腐败现象的发生。标签：社会管理论文; 农村人口论文; 人口问题论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 社区功能论文; 工作管理论文; 城市化进程论文; 时政论文; 经济学论文; 党组织论文; 党建论文;