中法美三国档案法规比较，本文主要内容关键词为：中法论文,法规论文,档案论文,美三国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
用法来确定档案机构在国家机关管理系统中的法律地位，以法来保护档案财富和保障公民利用档案的权利，已成为现代档案工作的潮流和特点。
作为国家法律的一条支脉，档案法规属于政治范畴，为上层建筑的重要组成部分。它是由一定的经济基础所决定。正如马克思、恩格斯对资产阶级法律的本质及其经济根源的深刻揭示：“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物，正象你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的”。[①]当代世界各国有两种基本的所有制，即资本主义所有制和社会主义所有制，因而档案法规类型亦有两种：一种是资本主义的档案法规，一种是社会主义的档案法规。对两种类型的档案法规进行比较研究，对深刻认识档案法规的本质，加强社会主义档案法律建设，具有积极的意义。笔者就中法美档案法规进行比较研究，以便从中得到启示。
一、中法美档案立法的比较
1、关于立法基础。
法国是最早制定独立的档案法规的国家，走的是一条从法律→法律的过程。早在1794年6月25日法国资产阶级革命胜利后，就颁布了著名的档案法令。这是法国档案工作的第一部根本大法，概括和发展了资产阶级革命政府的全部档案政策。一百多年来，法国制定了许多档案法规，在这些法律、法规的基础上，经过近7年的修改，1979年1月3日颁布了新的《法兰西共和国档案法》。这是一部废除和取代以往的所有立法的根本法，是一个全面的档案法。经过近两个世纪的探索，法国形成了一套较为完备的档案工作的法律规范，可以说是老牌资本主义国家管理档案和调整各方面档案工作社会关系的典型。
中国走的是一条从行政法规、党的政策→法律的过程。新中国成立以后，党和政府制定了一系列关于档案工作的原则和制度，诸如《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》、《关于加强国家档案工作的决定》、《关于统一管理党、政档案工作的通知》，确定了档案工作的原则、体制和方法。在这些原则和制度的基础上，结合建国后几十年档案工作的实践，于1987年9月5日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国档案法》。《档案法》是我国最高立法机关通过的第一个单行档案法律，是我国档案工作的“基本法”。它的产生标志着我国档案事业进入依法治档的新阶段。
美国的档案法规建设虽没有法国那么久远，但作为资本主义世界的领头羊，具有新型资本主义的管理体制和现代化的管理水平，其档案法规建设也一定有其特殊的意义。美国的档案立法过程既不同于中国，也不同于法国。它至今没有一个以“档案法”作为名称的全面完整的档案法律。它通过不同的法律形式解决了档案工作的机构、管理问题。比如：从1934年罗斯福总统建立国家档案馆的法令→1949年成立隶属于联邦总务署的国家档案文件局→1985年里根总统签署法令恢复国家档案与文件局独立地位，明确了联邦政府的档案业务领导机构及其职能；从1943年国会通过的“文件处理法案”→1976年“联邦文件管理修正法”，对文件的定义、理论、内容、范围作了解释，加强了档案文件局对联邦政府机关文件管理的指导职责；从1955年的“总统图书馆法案”→1978年11月卡特签署的“总统文件法”，规定了总统档案文件的性质和归属。
2、关于立法体系。
法国的档案管理是通过颁布档案法规来实施的。一百多年来，法国颁布了许多档案法规，近十几年来，又修订和重新制定了一系列档案法规，它的档案法规基本是成体系的。体系的构成是以《法兰西共和国档案法》为主的法律群，其中主要包括《关于公共档案部门的权限及与各机关为收集、保存和提供利用公共档案进行合作的法令》、《关于公共档案提供利用的法令》、《关于法国外交部档案的法令》、《关于法国国防部档案的法令》。
中国自1954年成立国家档案局以来，人大常委会、中国政府先后批准发布了216个档案工作方面的法律、行政法规、部门规章和规范性文件。在中国档案工作领域内，一个以《档案法》为核心的档案法规体系基本构成。与法国国民议会通过的一系列档案法律群体相比，中国的档案法律只有一部，而档案的行政法规、部门规章和规范性文件占据法律体系的主流。
美国的档案法律受其联邦制的国家体制的影响，各州都有独立的法权和治权，不可能形成调整全国档案事务的档案法律系统，其一系列档案工作的法令只在联邦机构中生效。
3、关于立法的指导思想和目的。
法律是由经济基础决定的，但不能说法律不受其他社会因素的影响和制约。实际上，法律的制定都是在一定的政治思想的支配下进行的。档案法也不例外。法国、美国的档案法规是在资产阶级世界观和法学原则的指导下制定的。而我国的档案法规以马克思主义理论和社会主义法学原则为指导；档案立法的目的，是为了调整社会成员在档案事务方面的关系，以保护和利用档案，为立法者阶级的利益服务。法美都是资本主义国家，它制定和颁布档案法规的目的，只能是在私有制的基础上解决公共档案的管理问题，并调整私人档案的社会性与私人占有之间的矛盾，以便使这些档案为资产阶级的利益服务。如法国档案法第一条第二款就规定：“从公共利益出发保管文件，既是为了管理的需要和证明公、私自然人或法人权利的需要，又是为了研究历史文献”。社会主义的档案立法，是为了在公有制的条件下解决国家所有的档案和集体、个人所有的档案的管理问题，以便使档案为国家的各项工作服务。我国《档案法》第一条开宗明义地指出：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法”。从以上可以看出，档案立法的目的，是档案法规的阶级性的体现，超阶级的档案法规是没有的。资产阶级在进行档案立法时故意掩盖档案法规的阶级性，从法、美的所有档案法规中，我们根本找不到资本主义或资产阶级的字眼，而我国的档案法则鲜明地提出管理档案是为社会主义现代化建设服务。体现出资产阶级档案立法所具有的虚伪性和无产阶级档案立法所具有的真正的公开性。
二、档案法规内容的比较
1、关于档案管理体制及其职能。
一个国家的档案管理体制是和本国的国家结构形式联系在一起的。资产阶级国家有的实行单一制，地方权力由中央授予，地方从属中央；有的实行联邦制，联邦和联邦成员无统属关系。
法国是实行单一制的国家。它关于档案管理体制的规定体现在《关于法国公共档案部门的权限及与各机关为收集、保存和提供利用公共档案进行合作的法令》中。法国档案局是管理全国档案事业的领导机关，负责指导全国的公共档案馆。包括国家档案馆、省档案馆和市镇档案馆。可以这样说，法国已建立了一个比较完整的档案机构体系。在这个体系中，既有独立的档案管理机关，又有从中央到地方的国家档案馆网。但是，这个管理体系和网络并不是严密的。根据国防和外交档案馆的法令，由外交部和国防部产生的档案就不归档案局管辖。另外，对保存有大量珍贵档案财富的教会档案馆，企业、公司、财团档案馆，家族档案馆以及其他私人档案馆，法国档案局也没有管理的权限。因此法国的集中统一管理只是在公共档案上的、相对意义的集中统一管理。
美国是联邦制的国家，联邦和各州分享宪法所赋予的权利，上下没有隶属关系。从1934年罗斯福总统签署《关于建立国家档案馆的法令》到1984年里根总统法令，美国联邦政府的档案工作经过一系列的改革，国家档案文件局成为美国政府的独立机构，负责管理国家档案馆及12个国家档案馆分馆、15个文件中心和10个总统图书馆，对联邦政府各机关的档案实行了集中统一管理。从美国全国整体看，档案管理是分散的，从联邦政府这个局部来看，其档案管理网络是严密的。
与法国、美国不同的是，我国档案法律明确规定档案工作实行“统一领导，分级管理”的原则。到今天，不仅有从中央到地方的档案行政管理网，而且一个包括国家综合档案馆、专业档案馆、企事业单位档案馆在内的共近4000个档案馆的国家档案馆网络已经形成。这是一个真正意义上的集中统一管理，是完整的全国意义的管理网络，其成就为世界所瞩目。
2、关于内容重点。
资本主义社会的经济基础是生产资料的资本主义私有制，即资产阶级占有生产资料。在资本主义制度下，资本家的企业和其他各种私人机构林立，形成了数量庞大的私人档案。由于私人档案具有国家和社会利用价值，私人档案的社会性与私人占有之间必然发生矛盾。因而资产阶级的国家机器通常把调整私人档案的社会性与私人占有之间的矛盾列为档案立法的重点。《法兰西共和国档案法》是对私人档案规定得最全面、最具体、最具有可行性的法律之一。在本法律所包含的36个条款中，对私人档案管理和利用的规定就有16条，属公共档案与私人档案关系的还有3条，合计达19条，占全部条款的一半以上。美国的《联邦文件管理法》中没有涉及私人档案的概念。但是在联邦文件中占有突出地位的总统文件，起初是作为私人财产的，此后又产生了姓“公”还是姓“私”的争论，只是到了1978年卡特总统签署《总统文件法》才规定凡是总统的文件（包括个人书信）都属于国家所有。
我国的经济基础是生产资料的社会主义公有制，绝大多数公民都参加了社会主义的政治经济组织，公民个人形成的档案很少，加之公民利益与国家利益的一致性，将公民档案纳入国家档案法规统一管理，不象资本主义制度下那么困难。因此《中华人民共和国档案法》只在四个条款中涉及个人档案的有关规定，不足全部条款的1／12。
3、关于档案的管理和法律责任。
法国的档案法律中对公共档案存在现行档案、中间档案、永久档案的概念。“现行档案由产生或收到文件的机关、团体和部门负责保管”、“中间档案可保存在由法国档案局管理或监督的中间档案库房内（即文件中心）”、“永久档案移交给法国档案局管辖或受其监督的档案库”。美国联邦政府保管文件的流程大致与法国相同。其“现行文件”保存在联邦机构，“体眠文件”保存在文件中心，“永久保存的文件”保存在国家档案馆。因此美国只把永久保存的文件才称档案。从上可以看出，法国和美国的档案管理以文件的生命周期为界划分了三个不同的保管地点：机关、文件中心、国家档案馆。而我国只经历了机关到档案馆两个流程。
档案的移交和接收期限在法国档案法中没有作出具体明确的规定，所以档案馆要派特派员到各机关进行监督和指导，具体商定移交日期和事项。美国有关档案法律规定，“政府各部门应将形成期满30年，……应由合众国政府永久保存的文件移交国家档案馆”。我国档案法则对不同级别的国家综合档案馆接收档案的时间都作了明确具体的规定。
法国和中国的《档案法》都用专门一章规定了具体的违法惩处条款。所不同的是我国《档案法》只是规定了违法的行为及执行机关。《法兰西共和国档案法》不仅规定了违法的行为达13项之多，并具体明确了适用刑法的条文或罚款的数额。
4、关于档案的鉴定。
法国法律规定：“法国档案局同有关机关一致确定：现行档案的利用期限；中间档案的保管期限。作为中间档案的保管期限届满后的最后安排，即：立即或定期销毁、全部或部分销毁，经过或不经过挑选即行销毁”。由此可见，法国已建立了较严格的档案鉴定制度。
在美国政府的文件档案管理中，鉴定工作是文件处理工作的核心。政府档案工作领导机关不仅制定了关于档案鉴定的一系列章程和标准，这些规定和标准具有一定的法规性，政府各部门必须共同遵守，因此使这项工作进行的卓有成效。经过鉴定，仅有约3%的文件进入档案馆进行永久保存。美国可称得上是鉴定工作的理论与实践结合的代表。
同法国和美国的鉴定工作相比，我国的档案鉴定工作尚停留在法规和制度里，实质意义上的档案鉴定工作未得到有效开展。
三、几点启示
从中、法、美三国档案法规的比较中可以看出，我国的档案法规有其科学性强、保障有力的特点。但是法、美两国在依法管理档案事业方面有值得我们借鉴的地方。
1、关于档案馆的布局。同美、法相比，我国建立了全国的档案管理网络，这在世界上是比较先进的，也是符合我国国情的。但相比之下，在档案馆的规划、布局上，集中一点更好。部门、专业档案馆不宜设得过多，特别是现在又出现了争相设立部门和专业档案馆的倾向。应把重点放在各级国家综合档案馆的建设上，不能因部门、专业档案馆的设置而影响档案的合理流向。
2、关于建立文件中心的启示。美国和法国的文件中心是介于国家机关和档案馆之间的文件保管、鉴定和提供利用的机构。这是一个值得借鉴的做法。
3、关于鉴定销毁制度。我国机关档案移交到综合档案馆，仅仅是保管地点的转移，可以说是有文必档。使得档案数量的无限性与档案馆藏容量的有限性这对矛盾越来越严重。因此制定内容详细，易于操作的档案保管期限表是档案管理的急需。
4、关于法律责任。从档案工作的实践来看，一些单位不按照档案法律要求建立档案工作以及档案收集难等问题相当普遍，又切实不能通过现有法律手段得到有效的扼制，需要在《档案法》中通过增加处罚的手段，加大执法的力度来解决。
注释：
[①]马克思、恩格斯：《共产党宣言》人民出版社1972年第1版268页