清末直隶煤炭业变迁中的政策问题，本文主要内容关键词为：清末论文,煤炭论文,直隶论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K25;P618.11
［文献标识码］A
［文章编号］0583-0214(2002)07-0050-05
研讨清末中央政府的矿业政策，往往较多地注意中央政府对新式矿业的提倡与鼓励，而较少关注地方政府的实行状况。对地方政府政策与中央政府政策之异同，注意更少，而这恰是分析清末中央政府政策成效如何的一个重要方面。近代直隶采煤业是中国煤炭工业的一个缩影和典型，探讨直隶地方政府对其采取的政策，对理解清末新政时期的矿业政策，具有重要意义。从中亦可看出政府政策在直隶煤炭工业变迁中所起的作用。本文拟从土法采煤业和现代煤炭企业的变迁入手，分析直隶地方政府的煤矿业政策与中央政策之异同，及其对煤炭工业发展所产生的影响，从一个侧面评估清末矿业政策的成效。
一 现代煤炭企业建立过程中的官方控制倾向
清政府对煤炭工业采取的政策，形成于甲午战争以后。甲午战争前，清政府在建立煤矿方面，虽然废除了完全禁止的政策，但限于颁照征税为主，并无制定兴办矿业的系统措施。1883年虽下诏各省煤矿可招商集股兴办，但时值上海金融危机前后，资金筹集困难，新式煤矿开办者寥寥，建成者多为手工煤矿。建立新式煤炭企业方面，侧重官方探矿开采为主。限于资金和环境条件，民间独立建立的新式煤矿微乎其微。甲午战争后，清政府制定的矿业章程屡有变化，但其趋向是鼓励民间开办，限制外资参与。1898年设立铁路矿务总局，制定了矿务章程，准许华商办矿假借洋款，华洋合股设立公司，为外资控制中国矿业留下借口。1902年，外务部改定矿章，虽然准许华洋商人一体承办矿务，但须得到批准。此后清政府对外资控制中国矿业实行限制政策，风气所及，“一时举国上下，咸以保全矿产为言”[1](p3761)。1905年，商部以洋商私占矿地矿山，奏请申明矿章，实行控制。随即各省设立矿政调查局，“以勘明全国矿产，严禁私卖为先务”[1](p3761-3762)。此后张之洞负责制定的矿务章程，亦以侧重限制外商，维护中国主权为首务。概括清末新政时期清政府矿业章程，其立足点有二：一是鉴于“矿务为大利所在，关系国计民生甚重”，鼓励国人开办矿业；二是防止外商控制矿业，因此在矿务章程中规定“清查矿地，考核矿商，慎重探矿采矿执照，又使各省分立矿政调查局，设矿政议员”[2](p1)，制定各种严格的控制措施。因此，清政府在甲午战争后对新式煤矿采取的政策，总的看来，是鼓励中寓于控制之政策。
评价清政府矿业政策的成效，既要看中央的政策，也要看地方政府具体实行的情况。直隶地方政府实际运行的矿业政策，虽然本清中央政府的政策而来，在限制外商控制直隶矿业方面，和清政府政策大的方向一致，但在鼓励民间开矿方面，有很大的不同。以煤矿业为例，在对民间建立新式煤矿的控制方面，较清中央政府的政策严厉得多。
如果说，清中央政府对民间开矿的限制，主要是为了防止外资控制中国矿业的话，那么，直隶地方政府的煤矿业政策，就不仅仅是对外资参与直隶矿业实行控制，而且对直隶民间建立新式煤矿的努力，亦进行控制，甚至违背清政府制定的矿业章程。其目的是力图使官方控制煤炭开采权。直隶是富含煤炭地区，地方政府对建立现代矿业的政策，有两种主要倾向：其一，给予官方开矿以优先权，并强调官方对现代煤炭企业的控制。其二，对民间建立现代矿业之申请审批严格，往往不予批准，惟恐外商趁机插足或控制。
磁州的情况，是官方控制煤矿开采权的典型例证。该地矿产丰富，质量甚佳，但非用机器开办，不易见效。1897年，曾有磁州知府陈忠俨在吴家洼开办，因赔累停办，并声明将来无论何人接办，都要负责归还欠款。后商人谢春田等禀请接办。直隶矿政调查局以“北洋现办著名各矿，均有洋款未清，有事时究难操纵由我。必须自办一矿，庶足以备不急之需。商人本微利薄，既不便饬还旧亏，又难冀集成巨款”为由，予以拒绝。接着，监生罗三佑要求集资兴办，并愿意代还陈忠俨所欠款项。虽然清政府制定的矿务章程中，有官矿可准商人租办的规定，但罗三佑之申请仍为地方政府所拒绝。[2]直隶总督扬土骧欲策划官督商办。后商人宋发祥禀请开办，亦未能完全如愿。这表明，在磁州地区，官方为了控制煤炭开采权，对民间建立商办煤矿，一直采取限制和拒绝政策。但迄清朝灭亡，官方在磁州建立煤矿，无大成效。
官方垄断矿产开采权，亦足以对新式煤矿的建立形成阻力。清末直隶富含煤炭且开采价值较高的地区，大多已经开采，并拥有垄断权。按照清政府的矿务章程，矿地不得超过30平方里，但拥有开采垄断权的煤矿，其开采范围超过此项规定甚多，这无疑限制了新式煤矿的建立。在这些垄断权中，有以前即获得者，也有北洋新政时期获得者。以前获得者，如开平煤矿和临城煤矿。开平煤矿获得矿地周围十里范围内的垄断权。这是条文规定，实际操作中，常扩及十里之外，即所谓“十里之内，不准他人开挖，系指土人私挖小窑而言。若置办机器，开挖矿井，虽在十里以外，亦属窒碍多端”[3](p190)。临城煤矿亦获得十里范围内的开采垄断权，即“内邱上坪村煤窑，十里以内不准他商开采”。地方官吏阻止其他商人在此范围内开采煤矿。[4]如果说这些十里范围的垄断权还符合矿务章程的话，那么，一些垄断权显然就和矿务章程不相符合。如北洋新政时期获得开采权的京张铁路局和滦州煤矿，就是典型的事例。京张铁路经过的地区的煤矿，由京张铁路局拥有优先开采权，这个规定超过30平方里不知多少倍，但由于官款有限，不足以开办。又规定如华商欲在铁路周围开采煤矿，以济官款之不足，如京张铁路局不愿承办，商人可禀请开采。但其实商人要在铁路周围开采煤矿，多遭拒绝。而官方开采者，也仅鸡鸣山一地而已。这种举动，严格说来，与清政府矿务章程的规定是相违背的。根据矿务章程，勘矿以一年为期，延期以六个月为限，限满不开，可由他人承办。滦州煤矿的矿地范围达300里。如果说，滦州煤矿的垄断权是为了和英商控股的开平煤矿竞争的话，那么京张铁路局的垄断权，则显然主要限制了华商自身。此外，磁州地区有官方开采在先，民间无法染指。井陉煤矿矿地虽然符合矿务章程规定，但井陉煤矿德人汉纳根又执井陉煤矿合同中的模糊条款，阻挠民间煤矿的建立。因此，这些垄断权基本上涵盖了直隶主要的煤炭产地。这种权力对中国民间和外商建立新式煤矿，均有束缚作用，导致清末直隶民间申请开矿者多，但真正建成者，只有为数不多的几个小矿，不足与开平、滦州等煤矿相提并论。清末新政时期，直隶商办煤矿不管在数量还是在资本额方面，均远逊于临近省份山西与河南。据统计，1906-1909年，山西商办煤矿为4家，资本额为256.7万元；1902-1907年，河南商办煤矿为4家，资本额为40万元；而直隶1905-1908年，商办煤矿只有2家，资本额只有8.9万元（注：根据汪敬虞编《中国近代工业史资料》第二辑下册第869-873页统计。）。民间投资新式煤矿的稀少，显然主要是直隶地方政府的限制政策所致。
二 土法采煤业中的保护倾向
有清一代对土法采煤业采取的政策，有两种主要趋向：一是控制，二是保护。所谓控制，主要体现在矿禁时期以及对土法煤矿进行治安管理以防止矿工“聚众滋事”上。所谓保护，则主要出自防止贫民失业，以维持生计的考虑，通过低税率和较为宽松的管理等方面体现出来。大致在废除矿禁以后，清政府对土法采煤业采取的政策，以保护政策为主。甲午战争后，仍然维持这个政策。直隶地方政府，亦奉行这个政策。这种政策，在维护清政府的稳定统治，防止产生失业大军和无业游民方面，是有积极意义的。但是，这种政策毕竟较多地着眼于稳定统治而不是发展经济、促进土法采煤业向现代工业过渡，从而使土法采煤业长期处于低水平的发展中。
清末直隶煤炭工业中分布最为广泛的门类，不是现代煤炭企业，而是土法采煤业。受地质活动的影响，直隶的土法采煤业主要集中在燕山山脉和太行山脉一带。临榆西北石门寨、北京西南煤岭、京西斋堂、井陉、宣华府蔚州、西宁、保安州东北鸡鸣山、磁州、临城、内邱、唐山等地均存在土法采煤业，而且数量众多，有的手工业者之间还形成相对严密的行业组织。光绪年间，井陉旧式采煤业者组织了煤窑会馆，采取合股形式，分别以土地、货币或人力入股，由以货币入股者负责煤窑经营。[5](p244)开平周围从明朝开始即有土法采煤业，采煤、烧石灰、制砖瓦陶器等部门之间形成互相联系、非常发达的手工业门类。19世纪80年代前后，北京附近的宛平有煤窑99座，房山有煤窑16座。每窑每年交纳课银60两，[6](p2062-2066)土法采煤业呈现繁荣状态。
土法煤矿虽然数量众多，但其技术全靠人工，设备极其落后，资金缺乏。20世纪初，宛平、房山一带虽然煤矿林立，但多不成为矿。“各窑资本多者不过万金，尚有仅资人力者”，不少煤矿作为农民的副业而存在，农民“农事闭则入山挖煤，久已成为惯习”[2](p10)。这种情况在直隶的土法采煤业中普遍存在。20世纪初，直隶总督给商部的公文中，描述直隶矿区附近民众的土法采煤状况云：
往往农闲即挖，农忙即止，水多即闭，水涸复开。甚至朝东暮西，并无定界。不特不成为矿，并不成为窿。其稍有资本者，亦不过集资数千串至数百串不等。土法所施人力有限，出煤既缓，获利难丰。[2](p11)
土法采煤业的生存发展状况，与清政府的矿业政策关系密切。清中央政府在鼓励民间兴办现代矿业的同时，对土法采煤业亦采取同情、鼓励乃至保护的政策。但是，这种保护政策，不是引导土法采煤业采用新技术，实现向现代企业的过渡，而是保护其简陋落后的性质。而直隶地方政府比中央政府的政策走得更远，考虑更为细致。这是土法采煤业得以广泛生存的重要条件。
清政府保护土法采煤业，主要通过减轻各种税收、费用等方面表现出来。如按照清末制定的矿务暂行章程，探矿执照每张交银50两，开矿执照按矿区面积征收。10方里以内纳银100两，多一方里加费10两，以30方里为限。但土法煤矿面积多不到一方里，因此其探矿执照费用减半征收。但直隶很多土法煤矿很小，仍无力负担。直隶矿政调查局建议“按资本多寡，酌分等第减低（执）照费”，得到直隶总督的批准。[2](p10)
清各级政府如此保护土法采煤业，虽然名为开发矿产资源，实则主要考虑贫民的生计问题。很多贫民赖土法煤矿维持生计，费用过多，足可导致土法煤矿破产，农民无以为生，这是清各级政府所竭力避免的。这种政策的极端结果，是限制开办新式煤矿，以保护土法采煤业。典型的表现是北京周围地区。从维持贫民生计考虑，在北京附近，清政府对新式煤炭业采取限制政策，以避免旧式采煤工人失业。19世纪末，有外地官僚想在北京西山一带用西法开采煤矿。为了避免引起土法采煤者失业，设想可在购地时，多给地价，使原地山民不致失业；或将地价作为新式煤矿股本，每年分取红利；并预计新式煤矿可吸收原来土法采煤工人为运输工人等办法，避免当地的土法采煤者失业。[3](p435)也有外商想在这里建立新式煤矿，但清政府以妨碍土法采煤业生计为由，予以拒绝。这种政策的结果，显然阻碍了新式煤炭企业的建立和发展。因此，北京周围土法采煤业能够生存的主要原因，是政府保护间接使其获得垄断地位所致。
三 结果：土法采煤业和新式煤炭企业并存
直隶地方政府对民间新式矿业的限制政策和对土法采煤业的保护政策的直接结果，是现代煤矿业的建立举步维艰，发展缓慢，占有的市场有限，虽对土法采煤业形成竞争，但远非致命，土法采煤业得以广泛生存。
土法采煤业的生存和发展，与现代煤炭企业的发展状况有密切关系。现代煤炭企业的市场扩大，直接或间接意味着土法采煤业的市场缩小，并与土法采煤业强烈竞争，从而引起土法采煤工人的强烈反应。如河南彰德、怀庆、卫辉三府多有合伙采煤，销售山东、直隶、山西等地为生者，估计总数不下20万人。[7](p185)后福公司煤矿所产之煤违约在本地销售，每百斤价格仅为制钱80文，而土法所采之煤，其生产成本即为每百斤制钱100文左右。福公司煤炭销售的结果，是本地土法开采之煤无人过问，终于在1909年发生河南绅民抗议事件。[8](p1109)
在直隶，现代煤矿对土法采煤业亦形成压力与冲击，主要集中在矿区周围，在其他地区则不明显，亦未引起河南那样的尖锐矛盾。在开平一带，由于新式煤矿产量的增加，可断言土法采煤业趋于衰落或消失，但由于开平煤矿的开办引起附近手工业的重新繁荣，因失业而产生的矛盾并不突出。在井陉、临城煤矿一带，新式煤矿均对土法采煤业形成冲击。在北京一带则主要是占领了土法采煤业的部分市场。井陉煤矿使用西法采煤，对土法采煤业形成严重冲击，“土窑遂陡形衰落”[9]。由于临城煤矿拥有垄断权，因此煤矿附近土窑到20世纪初“己一律停止”[10](p11379)。20世纪初，中英合办的通兴煤矿在门头沟成立，以西法开采。此外，临城煤矿、井陉煤矿等所产之煤，也大量销往北京，打破了土法采煤业垄断北京煤炭市场的局面，此后斋堂等地虽然土“窑遍地皆是”，但由于“开采均用土法”，因此在北京的市场逐渐为新式煤矿所夺。[10](p11379)但由于北京市场极为广阔，而附近煤矿除斋堂产量较大外，大多数煤矿年产量只有三四十万吨，产量不大，[11](p233)土法采煤仍有生存的余地。
在北京周围，土法煤矿在20世纪初因铁路的修建而获得发展。20世纪初，京汉铁路建成以后，在周口店至琉璃河一带修建运煤铁路，与京汉铁路相接，解决了长期困扰采煤业发展的运输问题。于是，西山山南之煤，“南达保定、正定，北达京城、天津，运路因以日广”。而运输西山山北煤的门头沟煤厂，则因铁路未通，煤炭销量日减，厂商相继失业，于是商人提出集股兴办铁路的要求。商部认为，此项枝路，应由国家筹款修建。1905年，袁世凯修建京张铁路的建议得到清政府的批准，于是，商部上奏清政府，“若将门头沟枝路，归并京张路工，一气兴修，最为妥善”。并估计这条枝路长约四十里，需款约四十万两。1906年，这个建议得到清政府的批准。1908年，从西直门至门头沟的京张铁路支线京门枝路建成。这条铁路的建成，改变了门头沟山北一带依靠骆驼运煤，以致价格高昂，销路不畅的局面，“开车以来，运煤颇旺”[12](p917)。
新式煤炭企业对土法采煤业影响之所以限定在特定地区，与直隶现代煤矿的发展状况密切相关。清末直隶现代煤炭企业总体发展不快，因此虽对土法采煤业形成市场冲击，但远非致命的打击。
大体以甲午战争为界，可将直隶新式煤矿业的发展分为两个阶段。从19世纪70年代至甲午战争，洋务派在直隶举办了一些探矿开采活动，主要在磁州、开平、临城等地区进行。但其实际结果是磁州探而未开，临城实系土法，且“距水程较远，专藉民车装运，不能多销”[3](p486)，真正有成就者，只有开平一家。甲午战争后，直隶新建的较有成效的现代煤炭企业，也只有滦州和井陉煤矿二家而已。而产量较大者，只有滦州一家。
现代煤矿能否对土法煤炭产生冲击，关键看它能占领多大的煤炭市场。这主要取决于新式煤矿自身的技术、产量、价格及市场状况。如现代煤矿所产煤价格低于土法煤炭，且在矿区周围销售，自会对土法煤矿产生不利影响。从市场状况来看，直隶的煤炭市场极为广阔，家庭日用煤炭较为普遍，且数量很大，20世纪初，天津每年进口煤炭30多万吨，[13](p26)磁州彭城一带，土法煤炭每年即能销售数十万吨。[2](p25)铁路亦是煤炭的主要用户。1902年，仅卢汉铁路即年需煤炭8万吨，北路用开平煤，南路用东洋煤。[3](p484)
清末直隶煤矿的销售市场，主要由交通条件所决定，集中在三类市场：（一）交通便利的北京、天津等大城市生活用煤，其中尤以天津为主。（二）矿区周围手工业及生活用煤。（三）铁路、轮船等新式交通工具。如开平煤矿的主要市场是唐山及天津等“本地市场”。1883-1889年，84%的开平煤是在地方市场销售的。其中天津是开平煤矿最有利可图的主要市场。1906年，天津及其近郊市场消费了开平煤矿22.7%的年产量。[14](p82)开平煤矿虽然也有海外等市场，但获利不如本地市场优厚，故民间农业丰收柴草增多，竟会对开平煤炭销售产生严重不利影响[15](p334)。滦州煤矿成立后，主体市场也是天津一带，因此与英国人控制的开平煤矿发生尖锐的市场竞争，也属意中之事。至于临城和井陉煤矿，其主要销售市场是北京一带。1910年临城煤矿年产量为13万吨，大部分通过京汉铁路供应北京地区。[16](p10)井陉煤矿所产之煤，主要销售到天津、保定及各铁路局。[17](p200)在天津市场，由于井陉煤运费太高导致煤价较高，销路狭窄，无足称述。[13](p26)
在广阔的煤炭市场之下，现代煤炭企业所能占据的市场，实极有限，不足以从总体上对土法采煤业形成致命打击。上述三个煤炭市场中，新式交通工具本来就不是手工采煤业的市场范围，因此无所谓对手工采煤业形成竞争。北京、天津等大城市生活用煤，新式煤矿主要在天津占领的市场较大，而尤以开平煤矿和滦州煤矿为主。在北京、保定等其他大城市，临城、井陉等煤矿由于产量有限，其能占据的市场也有限，不足以对土法采煤业形成强大压力。而在矿区周围市场，除开平煤矿外，临城、井陉等煤矿也不占绝对优势。井陉县西部一带，“不用正丰之煤，即山西之煤，而井陉矿无与焉”[3](p662)。在临城煤矿一带，单凭价格竞争，临城煤矿亦处于劣势。临城煤矿因成本较大，反受到土法采煤业的强烈竞争。土法煤炭由于价格较低而占据市场。“下等煤质充斥销售。查此种下等煤质系从浅处采出，故能廉价售卖；而华民见小利之习惯向不肯改，及见有廉价之煤，群相争先购用；殊不知购用上等煤斤价虽稍昂，其实较为合算。”[18](p42)
可以看出，除开平、滦州、临城和井陉矿区周围及天津外，其他地区基本上不是现代煤矿的市场范围。农村及交通不便地区，尤其不是现代煤矿的市场范围，而主要是旧式采煤业的销售地域，旧式煤炭业仍有发展的空间。如热河一带1897年有土法煤窑22处，每年由政府征收课银1.2万两，并规定“如出煤丰旺，即于下届酌加课数，倘出煤微细，亦于下届量为核减”。1901年下半年至1902年上半年征银1.5万多两，可见当地土法煤炭业呈发展态势。[8](p1138-1139)总的看来，清末直隶的土法采煤业，仍是“柴煤小矿，尤为无地无之”的广泛分布之局。[9](p6)
综括清末直隶煤矿业的发展状况，不难使我们对清末直隶地方政府的煤矿业政策提出质疑：新式煤矿的发展，受交通、资金等条件的限制很大，民间受资本限制，手工采煤业自身较难实现向现代企业的转化，但清直隶地方政府并未采取任何积极措施，扶持土法采煤业向现代企业转化，而仅仅是保护其简单生存。对于民间建立现代矿业，清中央和地方政府采取的政策自相矛盾。虽然中央采取的是允许、鼓励政策，但直隶地方政府在具体实施时，往往侧重官方控制，与中央政府政策有很大差异，这限制了直隶民间现代矿业的发展。从直隶土法煤矿大量存在的事实，我们似可得出启示：清中央政府鼓励兴办现代矿业的政策，往往遭到地方政府的改变而成效大减。
【收稿日期】2002-02-21