环境治理的两个维度，本文主要内容关键词为：维度论文,环境治理论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国要在21世纪中叶基本实现现代化，就必须保持较快的经济增长速度，而中国作为一个发展中的大国，经济起飞的跑道要比一般中小国家长得多，经济增长的规模（预期“十五”期间GDP年增长率为7%）和沉重的人口负担（预计“十五”期间每年将净增加人口1300万左右）都必须有相当高的资源和环境支持。中国科学院可持续发展课题组设计了实现中国可持续发展战略目标的三个零增长方案：2030年实现人口数量和规模的零增长；2040年实现能源资源消费速率的零增长；2050年实现生态环境退化速率的零增长。我们只有逐步登上这三个台阶，才能达到预期的现代化水平。
但严峻的现实是：相对于世界平均水平，我国的综合平均发展成本要高出1/4（这意味着世界上平均1美元能办成的事，在中国要耗费1.25美元），尤以环境成本（包括自然保护、土壤侵蚀、自然灾害、生态恢复和区域开发成本等等）为甚。由于经济增长的粗放模式没有根本改变，我国每单位产值的广义能耗是世界平均水平的3-4倍，是发达国家的8倍以上；而随着我国人口的增加（未来30年间，我国人口将达到峰值15-16亿），人均资源拥有量势必持续减少。“九五”期间，我国在环境治理方面投入了巨资（1998年以来，环境投资已占当年GDP的1%以上），但经济的高速增长还是使我们付出了很大的环境损失代价。根据测算，这个代价大约占了GDP的3-8%，如果再加上因生态破坏而引发的各种自然灾害损失，这个比例很有可能超过10%。
庞大的人口总量，使得中国按人均资源拥有量来算是一个资源穷国，而按污染总量来算就是一个污染大国。我国除了现在不具备（将来也不会具备）发达国家工业化进程的资源储备和环境容量外，特殊的社会人文条件（譬如比较松散的社会结构和根深蒂固的小农意识）还会使许多在别国行之有效的环保措施在我们这里未必奏效，或者事倍功半。近年来，尽管我国的环境恶化状态已得到不同程度的控制，但生态破坏加剧的趋势并未得到有效遏制。1997年黄河断流长达226天，1998年长江流域爆发特大洪水，最近两年北方地区沙尘暴愈演愈烈，所有这些，均表明我国的环境压力达到了一个高峰。
日前，国家环保总局和教育部公布了迄今我国范围最广、样本量最大的公众环境意识调查。调查报告显示，一套满分为13分的环保知识题，人均得分只有2.8分。这表明我国公众的环境意识普遍低下，亟待提高。事实上，“与其说我国的环境问题是因为人口太多，不如说是因为以低效和滥用方式在生产和消费活动中使用环境和自然资源的人太多。与其说我国的环境问题是因为经济的长足发展，不如说是因为发展过程中的浪费太大。与其说环境问题是由于客观条件不好，不如说是因为对资源的挥霍性使用”。为了抑制人为的环境破坏，保证环境投入的最大效益，开展卓有成效的环境治理就显得格外重要了。
一
环境问题的一大特点就是公共性。环境属于非排他和非竞争的公共物品。就消费而言，某个“人”（自然人和法人，如企业这样的利益集团）的环境消费不会影响“别人”的同样消费，这种消费的社会边际成本被认为是零（并非真正为零，而是因为没有被认识到以为是零）；而就生产来说，即使有人并没有承担生产公共物品的成本，也能“自动”（不管喜欢与否）享受公共物品带来的效应（正面的是公益，负面的是公害）。改善环境，相当于生产环境公益（也就是减少公害），这种生产必须支付成本，但产品却是共享的（大家都可以从中获益），有人不付费也能享用，这就出现了“搭便车”(free riding)现象。原则上不能排除人人都有搭便车的动机（即所谓“机会主义”倾向），这就意味着环境公益生产，或者市场在提供环境公共物品方面的无奈。
另一方面，人们对环境的所作所为，如果没有经过交易方式反映出来，就会表现为某种外在于市场的效应（“外部效应”，负的外部效应典型的就是环境污染）。“当生产或消费的所有副作用没有被包括在市场内时，外部经济效果就发生了。”经济活动的外部性产生了并没有反映在私人成本中的社会成本和未来成本，价格也不能真正反映环境资源的社会边际成本——效益，这就是“市场失灵”。
许多环境问题，或因价格不合理、或因产权无法界定显示的市场缺陷（Failure，即失灵），就必须由非市场的政府行为来进行干预。政府的干预主要是提供制度或激励性的“制度安排”(institutional arrangement)，引导人们的行为并许可，使外部效应尽量内部化，通过价格、税收调节，使环境成本比较准确地反映在产品价格中，改变“免费”使用环境资源的情况；并制定各种法规来完善市场机制，实行“谁污染，谁付费”的原则，还要监督有关环境的收益分配和费用分担公开化等等。
制度本来就是从习俗到惯例，再到法规发展过来的，实际上是一种社会或组织的规则，它提供了人们在交往活动中可以预期的行为准则，在很大程度上就是治理（governance，而government即政府）的产物。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。……当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”因此，环境治理必须要有一个好的制度，而环境不经济在很大程度上就是某些制度的一个消极后果，一个没有环境维度的制度很可能加速环境退化，无论历史上导致一些文明衰落的制度，还是现代一意孤行的计划体制，其破坏环境的后果都是非常严重的。也就是说，环境能否得到保护，关键在于制度设计者的环境理念，以及在这种理念指导下的制度安排。我们需要的是一个激励人们保护环境，有利于经济、社会和生态可持续发展的制度。
政府针对市场失灵的制度措施，一是征收环境污染附加税（庇古税），这种税收通过增加有污染产品的成本，提高价格来减少社会需求，从而减少生产和污染；政府还可以用税收作为治理污染的直接投入。庇古税使生产者承担治理污染的成本，这就把外部效应内部化了。二是排污权交易许可，政府对排放的污染量实行强制性限制，超过限额者处罚；但对于全社会来说，重要的是控制污染总量，这个量在生产者之间如何分配其实是无关紧要的，因此政府可以确定一个排污总量，允许生产者按照市场规则进行排污权（许可证）交易，通过这种交易，不管其原来配置如何，最后一定是有效率的。排污权（许可证）交易也减少了政府征收污染税和实行污染管制的成本，使治理环境从行政手段扩展到市场手段。当然，排污权交易还有赖于比较发达的市场经济，比较健全的法制和公共管理，比较强大的环境监测力量。
市场途径为解决环境问题提供了一条比行政干预更为有效率的出路，而市场机制的有效发挥又必须依靠制度方面（最重要的就是产权制度）的正确引导。根据科斯定理，只要存在交易成本（包括所有与交易有关的费用，如获得信息、讨价还价、制定规则、监督和执行合约等等），不同的产权界定就会有不同的资源配置和经济效率，这就表明了制度和产权界定在经济社会生活中的极端重要性。有效的产权结构的一个主要功能就是在生产者和消费者利用公共物品时，激励外部效应内部化；明晰的产权归属既保证了权利不被侵犯并能在市场交易中实现其价值，又要求权利不能逃脱相应的责任约束，防止滥用权利导致对资源合理配置的破坏。而当产权难以界定时（环境公共物品就是一个典型），政府可以通过立法实现间接产权界定。例如媒体关注的浙江义乌市准备出资2亿元购买东阳市5000万立方水资源的永久使用权，尽管在具体操作上还有不少异议，但这个事件对我国水权制度的改革，以及进一步规范水权交易、水市场和健全水法，都具有十分重要的意义。合理分配水权，利用市场机制来配置水资源肯定比行政协调更有效率。随着我国相关政策法规的出台，环境资源的产权界定和市场交易将逐步规范化，跨区域环境补偿的问题也会提上议事日程。
值得注意的是，“在现实生活中，过去有些浪费资源和破坏环境的行动却是政府反市场的政策诱发出来的，例如人为压低煤炭价格的政策，制约了煤炭利用的技术创新，造成煤炭利用的大量浪费和环境问题”。我国的人均淡水拥有量只有世界平均拥有量的1/4，但与普遍缺水（尤其北方）并存的是浪费水资源的情况比比皆是，一个最主要原因就是政府补贴的水价与水的实际价值严重背离（我国水费在工农业产品成本结构中的比例，居民水费支出占总支出的比例均远远低于世界平均水平）。建立合理的资源价格体系，将有助于抑制某些紧缺资源的消费，有助于发掘人们的节约潜力，促使生产者依靠科技创新、完善管理和优化产品结构来维持企业生存，提高生产效益。
有偿使用环境公共物品的合理制度，供方只能是代表公共利益的政府。但由于环境效益往往不会在短期内见效，政府制定有关政策法规，将环境成本计入商品价格的做法，势必会引起不满和抵制，因此，没有法律的强有力措施是很难使之落到实处的。
笼统地说，法律就是制度的保障。“制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存，这些制度传播和实施的方式就构成了那个社会的法律系统。”作为建立和维护环境秩序的依据，环境法（规）明确规定个人在环境方面的权利和义务，制定和实施促进可持续发展的行为准则，以及避免和解决环境纠纷的具体方法，这就为今天的法制（治）社会增添了新内容。“政府的许多政策直接采用立法的方式，或者至少成为立法的根据。这一点在环境法上表现明显。此外，政府发布的规范性文件，也被普遍承认具有法律效力，并被包含在‘环境法规’这一类概念中。”
环境法规不仅必须依据一个国家的发展水平和环境状况来制定，还必须与国家其他部门的法规相互衔接合作，共同构成一个有序、有效并不断改进的法制体系。“在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具，它不仅通过‘命令和控制’的手段予以执行，而且还是经济计划和市场工具的一个框架。”法以其权威性和普适性，既要求所有公民和法人都知法、守法，更要求政府部门依法行政和执法。
不过，并非所有的法都是“良法”(good law)。因为政府担任的其实是代理人角色，理应为委托它的社会公众谋利益；但构成政府行为还是要具体到个人（官员）的行为，“经济人”假设同样适用于他们（即也是追求利益最大化的特殊利益集团），即往往会利用某些垄断权力为自己谋取利益（既包括经济利益，也包括如政治资本这样的非经济利益）。当政府（官员）这样做的时候，就很可能违背委托人（社会公众）的利益。事实上，我国经济在超常规发展过程中，条块分割的行政权力就为一些地方、部门谋取局部的、眼前的利益而不惜破坏生态环境，提供了更大的可能。一些地方或部门在有关审批、许可制度上巧立名目地设“租”，甚至通过立法来巩固和扩大自己的利益，充当使这种利益合法化的保护伞（地方保护主义、部门保护主义），这就肯定不是良法了。
而如果有了好的环境法规，不能严格执法就是政府的失职了，或者说政府没有做它应该做的事。该做的事不做，不该做的事却做了，这就出现了所谓“政府失灵”(government failures)。政府失灵的情况包括：政府制定的政策法规已经不合时宜但还在僵化地执行；政府干预反而扭曲了原来正常工作的市场机制，或者干预的结果比市场失灵的结果还要糟；在需要政府干预的时候却没有干预，或者在某些方面干预的正效果导致了另一些方面的负效果（譬如化肥补贴对水土资源产生了外部负效应）；更有甚者，就是政府导致的“寻租”(rent seeking)行为。
20多年来，我国已初步建立了从中央到地方四级环境和资源保护管理体系，但严峻的环境形势表明我们的制度建设和法治效率还远远不能适应可持续发展的现实要求。主要表现在：第一，对环境制度的基本原则及其价值取向的研究还缺乏深度，法律体系也比较分散，有的部门法甚至与环境法规相矛盾。我国的环境立法往往比较笼统，可操作性也比较差；特别是环境法规更应注重事先的约束，而不是事后的制裁，这就更要有切实可行的可操作规范。第二，普遍存在制度虚设和有法不依的情况。良好的制度法律只是环境治理的前提，但我国的大量环境问题与地方、部门政府行为有非常密切的利益关系，有的地方、部门的保护主义精于与环境法规捉迷藏，掩护环境违法的事情司空见惯，而环保部门却经常是行政权力中的最“弱”者。这是我国生态环境破坏趋势未能得到有效控制、局部反而恶化的一个主要原因。第三，相对于环境决策和立法，我们的制度实施机制和监督机制都很不健全，而如果违法者得不到应有的惩罚，环境违法乃至犯罪活动就会肆无忌惮。有的地方、部门政府甚至出面干预环境执法。大大抵消了执法的力度，现行环境法规却很难对之追究责任，对地方行政违法审批和包庇纵容环境违法也缺乏有针对性的约束。
毫无疑问，健全环境法制（治）不是一日之功，我们必须始终坚持依靠制度和法律治理环境，不但有法可依，而且违法必究，执法必严，对于破坏环境的事件必须绳之以法，不管惩罚对象是个人、法人，还是地方、部门政府。这已经是刻不容缓的大事了。
二
尽管环境法制（治）是环境治理的最有效手段，但这种手段也有欠缺：
一是建立制度必须付出相当大的成本，包括制度的设计和实施、立法程序、执法组织等等成本，还包括制定法律（规）的信息成本、谈判成本、监督成本、修订成本、教育成本。一个社会如果时时处处都要依靠强制来维持秩序，任何制度都将不堪负担，法治效率也要大打折扣了。环境违法的一个特点就是众人参与，“法不责众”正表明了个中的尴尬。
二是制度的实施效果还要受到社会文化等诸多因素的制约，很可能与立法的期待有不小的距离。法律通过“禁止”和惩戒提供了一种行为准则，但那只是一种起码的标准，不违法无论如何算不上高尚。考虑到环境违法所造成的环境损失，往往因其长期性和隐蔽性难以觉察，而眼前的明显利益又充满诱惑，环境执法的难度就可想而知了。
也就是说，仅仅靠制度法律来治理环境是不够的。法只是一种抑恶的强制力量，还不是扬善的感化力量，“法律常常以一定的道德信念为基础——这些道德信念指导法律学家制定法律——所以法律能够使道德上已经具有最大的社会重要性的东西形成条文和典章”。离开了道德的支撑，任何法制（治）都将捉襟见肘，事倍功半。
环境问题为什么又是一个道德问题、而不是一个“非道德”（nonmoral，即与道德无涉，注意其与“不道德”[inmoral]的区别）问题呢？因为环境问题实际上是通过人与自然之间的矛盾表现出来的人与人之间的利益冲突。利益是一切道德的基础，环境道德正是通过规范人的行为对环境利益进行再分配。任何制度法律都是由人制定、执行和遵守的，这里的人不仅仅是“经济人”，而且也是生活在人际关系中的“社会人”。正是基于对自己和他人作出回应(response)的能力，人作为道德主体才是“有责任的”(responsible)。某个“人”为谋取自身利益而损害环境的行为将危害“他人”（也包括“后人”），这个“小我”(self)的局部利益、短期利益就损害了“大我”(Self)的整体利益、长远利益，构成了对他人的不公正，而“公正”（justice，或译“公平”、“公道”或“正义”）正是道德和法的一项最重要原则。
事实上，人的违规（包括违法和违道德）行为有三种情况：第一种是违法（广义的法包括各种规章制度）同时又违反道德，这比较好理解；第二种是违法但不违反道德，譬如生活中一些“合情（情理，即道德）不合法”的事情，这种情况不多，但还是有的；第三种是违反道德但不违法，大多数有关环境的破坏行为就属于这种情况，即可能还不到违犯环境法的程度，但已经有违环境道德了，这些情况恰恰是环境法制（治）的“盲区”。特别是在环境法规有所不逮或执法成本较高之时，人们的环境道德认同(identification)和道德自律就是环境守法的基本保障了。
经济学的成本—效益分析为环境道德提供了一种比较直观的评价方法。人们在谋利活动中须支付必要的成本，而环境成本则往往被忽略不计，这就导致了它的外部化，即由社会来承担。以前人们并不认为这是一个道德问题（即以为是非道德问题），但类似“公地悲剧”（指牧人都想在公共牧地上增加自己的牲畜，结果公地不胜负担，大家受损）的环境恶化使越来越多的人意识到，社会所承担的环境成本，可能远远超过某个经济人的短期获利。这在经济上是不合理的，即环境不经济；在道德上也是不公平的，即环境不道德。
也可以用“帕累托改进”(Pareto improvement)来评价环境配置的效益和环境道德的关系。某种行为当它不损害任何他人的福利，但至少使一个人的福利增加，即社会的总福利增加时，才是帕累托改进的。谋利行为不破坏环境，当然再好不过了，但完全不破坏其实是不可能的，这就要求经济人承担由自己行为产生的环境成本，或作出相应的补偿，以增加（至少不减少）社会的总福利，实现帕累托改进，这才是环境道德的；而如果转嫁环境成本，损人利己，减少了社会的总福利，那就是环境不道德的。
环境道德认为，凡有利于保护环境的就是善，凡不利于保护环境的就是恶，并根据这个原则规范人们的生产、交易、交往和消费等行为，体现人与自然和谐进化、人与人合作相处的新的价值观念，而所谓“好的制度”、“良法”其实就蕴涵了这种道德诉求。环境道德旨在培育善待环境的情感和习惯，建立与环境承载能力相协调的生产方式、生活方式和思维方式。环境道德既意味着“代内公平”(Intragenerational justice)，人人都享有平等的发展权和环境受益权，还特别强调了“代际公平”(Intergenerational justice)，如果当代人的福利增加是建立在牺牲后代人发展机会的基础上，那对后代人来说就不公平，尽管当代人不必为后代人设置什么福利标准，但应该将机会留给他们，否则就是不道德的。而这正是“可持续发展”概念的要义。
如果说，刚性的制度法律代表了环境治理的“必须”（相当于“正式规则”），它的实施由强制的力量予以保障，违犯了就要受到惩罚；那么，弹性的道德约束就是体现这种治理理念的“应当”（相当于“非正式规则”），它主要是通过无形的压力（文化传统、价值观念）迫使人们按照社会认同的方式行事。正式规则必须与非正式规则相互配合才能有效地发挥作用，没有这种配合，再好的规则也会走样。从某种意义上说，制定正式规则容易，改变非正式规则就很难。环境制度的出台并不是一桩太费劲的事，但要按照新制度的要求改造人们的环境意识，并使之成为自觉的、习以为常的行动，却是一个非常艰难的过程。
为了贯彻这些规则，必须具备健全的实施机制；强有力的实施将使任何违规行为得不偿失，无利可图。正式规则、非正式规则和实施机制共同构成了某种习惯性的约束条件（也就是诺思所说的‘路径依赖’[pathdependence]）引导人们的行为方式。同样，环境治理也既要有“法治”的正式规则，又要有“德治”的非正式规则，以及对应的实施机制。
环境道德可以补环境制度之缺，它具有如下特点：
第一，节约环境治理的成本。较之事后惩罚，道德更具有防范的作用，提倡道德可以减少违规行为，增进社会秩序，降低制度运行的成本。而要对那些道德水准比较低、自控能力比较差的人群进行管理，成本是非常高昂的，因此环境道德的教育必不可少（即便其效益未必立杆见影）。随着社会进步和人的素质提高，强制性的法律约束应该逐渐缩小，而自律性的道德约束应该逐渐扩大。一个有道德的社会将更有助于提高效率和加强协调，一个讲求环境道德的社会风尚无疑将有利于可持续发展。
第二，环境道德的约束、调节和激励功能是经由“他律”到“自律”逐步实现的。他律是社会对作为道德主体的人形成的外部约束力，不道德的行为要受到公众和舆论的谴责，从而迫使个人意向顺从集体意向，这就对个人行为具有某种导向作用，进一步表现为内在的自我约束力（自律）。环境道德意味着个人放弃某些自由，这不仅仅是指遵守环境法规，而且要求从保护环境的小事做起，不以善小而不为，也不以恶小而为之，自觉地节约(Reduce)、再利用(Reuse)和循环利用(Recycle)环境资源，而不是盲目地高消费。
第三，环境道德的可普遍化。道德本身就具备可普遍性(Universalizability)特点，即对于某个人来说的“应当”，也是处在同样条件下其他人的应当。环境道德作为道德进化的一种现代形态，反映了人们改善环境的共同愿望；但如果仅仅满足于某个“小我”的完善，那对于解决“大我”的环境问题是无济于事的，最终也要危及这个小我的利益。任何普遍的道德原则都要由个体来实践，每个人都来关心环境，保护环境；这种情感有助于淡化对自我利益的过分关注，并排除个体拥有普遍规则的例外选择权。
在一个缺乏制度规范和道德约束的社会中，机会主义就会大行其道。如果每个成员都想“搭便车”，这个社会就不会有效率，所以产权必须明晰，以促使市场充分发挥正效用。但产权的界定、行使和考核都要支付成本，当这个制度成本很大时，就需要有道德的力量起作用，“任何一个成功的意识形态必须克服搭便车问题，其基本目的在于促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的个人的计算来行事”。环境道德（应该说也是一种意识形态）既可以内化为信念和习惯，又可以通过制度外化为行为规则，形成与人为善、与环境为善的良好社会风尚。
由于我国社会根深蒂固的小农性质（小农决不仅仅限于“农”。事实上，地方、部门的保护主义就是一种放大了的“小农意识”），小农对“小我”的东西锱铢必较，但对“大我”的公共物品则滥用无度；而且，在这种分散的组织形式下，很难形成有效的契约、信任和合作等协调机制，自觉自律的道德约束力更是十分稀缺的。“在环境问题上，小农的一盘散沙特性显示出极大的负面作用。这是因为随着社会的发展，公共物品的作用日益重要，需要维持、保护和发展的方面也越来越多，因而必须由个人、社会和政府三方面共同承担。在良好的法制条件下，政府的行政管理、社会组织的协调和个人自我约束与参与相结合，才有可能保护好环境。”
人们注意到，道德调节是市场调节（“无形的手”）、政府调节（“有形的手”）以外的第三种调节，它在现代社会经济生活中（特别是在大量非交易活动中）起着越来越突出的作用，这种作用是市场调节、政府调节所替代不了的，也是法律所替代不了的。当然，道德调节并不是万能的，因为总有人想尝试“道德冒险”(moral hazard，或道德风险）或从事不道德的行为，这就不能光靠说教来制止了。“没有公民的广泛而自觉的遵守，任何法律都不可能得到实现：不可能有足够多的执法官去督促每一个人。但是，自觉遵守取决于这一前提：即使那些不愿服从的人也被要求这样做。这样一种伦理不仅要得到鼓励，而且要得到强制执行，否则它基本上就是无用的，纯粹私人性的、自愿的环境伦理学不可能带来预期的效果。”然而，“从制定法律到培养出人们的良知，这需要一段时间。最健全的法律所包含的规范内容，也不会多于起码的消极性的公共伦理的内容。法律能禁止那些最严重的违规行为，但却无法使公民主动行善。”没有道德，公平就根本无从谈起；没有法，扬善抑恶就得不到保障。
人们之所以采取一致的行动，是因为对这样做的理由达成了共识，环境法规和环境道德就是这样的行动。我们必须充分利用“法治”和“德治”这两种手段，把两者的结合看作一个完整的环境治理；环境守法是环境道德的起码要求，只有通过自律，环境道德的积极作用才能显示出来，也只有具备这种素质的人才能自觉遵守和维护环境法规。重要的是，不能把环境法治和环境德治分割开来，更不能用后者淡化甚或代替前者。
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