中国强制性金融制度变迁对农村金融发展的负效应研究——以农村信用社和政策性银行改革为例，本文主要内容关键词为：负效应论文,政策性论文,为例论文,强制性论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府主导型的强制性制度变迁是我国金融制度变迁的主要特点。纵观农村信用社制度变迁的每个阶段，无不折射出政府强制性制度供给，政策性银行改革更是政府强制性制度供给的典型。由于有限理性甚至非理性、强制性制度变迁崇尚市场，追求商业利润，忽视了合作性和政策性，因而导致农村金融向商业性方向发展，使农村金融弱化、退化、边缘化的同时，进一步成就、加深、凸显了“三农”问题。
一、农村信用社制度变迁的回顾
（一）合作化时期，政府控制动摇了信用合作的基础
新中国的农村信用社制度起源于合作化时期。它的产生受到当时金融制度环境的影响，是打击高利贷，缓解农民贷款难的理性选择。1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国金融工作会议，提出了加强农村金融工作和积极发展信用合作的任务。自1951年下半年开始在全国范围内进行信用合作试点，允许地方根据自己的条件和经验，试办不同的信用合作组织形式。在试点的基础上，农信社在全国范围内全面铺开，即进入了实现信用合作化阶段，具体表现为1954年全国信用合作化高潮阶段，全国70%的乡建立了信用合作社。1955年实行“坚决停止发展，全力转向巩固”阶段，对已建立的农村信用社进行整顿。1956年批判“右倾保守观点”，农村信用社大发展，实现“一乡一社”。
虽然1954年2月召开的全国第一次农村信用合作会议明确指出了农村信用社不是官办而是民办的，强调信用社完全由群众组织，决不强迫命令，但从农村信用社的成立及随后的发展来看，都带有明显的政府控制的痕迹，政府的意志很大程度上取代了社员的意志。更为重要的是，农村信用社在成立之初，尚能够承认个人产权，从表面上看产权是清晰的，但随着合作化运动的完成，合作化却变成了集体化，社员个人的金融产权也就变成了集体金融产权，尤其是由小社合并为大社，停止股金分红之后，社员的个人所有权无法在经济上体现，农村信用社的产权由清晰变为模糊。社员个人产权实际上的丧失或被剥夺，使得他们对农村信用社的经营也变得漠不关心，同时也被排除在经营管理权之外。
（二）人民公社时期，信用社管理体制动荡反复，逐渐演变成政府的附属工具
人民公社时期的农村信用社深受当时经济管理体制和多变的政治环境的影响和制约，其管理体制也随着摇摆变化。1958年全国掀起了“大跃进”运动和农村“人民公社化”运动，之后进行了财贸体制的调整，即根据“两放、三统、一包”的财贸管理体制，把银行在农村的基层机构（营业所）和农村信用社合并，下放给人民公社，成为公社的信用部。将农村信用社同银行营业所合并交由人民公社管理后，出现了直接威胁到信用部生存的诸如信贷资金被大量用于基本建设导致信贷规模失控、流动性差等严重问题。1959年5月，中国人民银行召开了全国分行行长会议，决定把下放给人民公社管理的银行营业所收回，重新交由银行管理；将农村信用社从公社信用部分离出来，下放给生产大队，变成信用分部。农村信用社交由生产大队接管以后，不但民主管理形同虚设，而且出现了比归属人民公社管理更为严重的问题，使农村信用社的经营难以为继。1962年9月，中国人民银行拟定了《关于农村信用社若干问题的规定》，规定农村信用社在业务上受银行领导，在执行国家金融政策方面受银行的领导和监督，将农村信用社的管理权又收回了银行。1974年6月，中国人民银行召开了全国金融工作会议，重申了农村信用社的性质、任务和作用，实质上否定了贫下中农对农村信用社的管理，将农村信用社再次收回到银行手中。1977年8月，中国人民银行召开了全国分行行长会议，要求明确规定农村信用社是国家银行的基层机构，以便于加强对农村信用社的统一管理。1978年5月，中国人民银行在《关于农村金融机构的几点规定》又进一步强调，农村信用社与银行营业所合并，完全按照银行的规则运作。1979年2月，农业银行恢复，农村信用社又划归农业银行管理，成为农业银行的基层机构。
人民公社时期的农村信用社，管理权先后被三次下放，又两度被收回，既反映了银行同地方政府对农村信用社控制权的争夺，也反映了中央政府多重目标之间的冲突，农村信用社的管理体制被政府“强制性变迁”的特征表现得淋漓尽致，合作金融从此名不副实。
（三）改革开放至2003年，力图恢复合作性质，收效甚微
农村信用社成为银行的基层机构以后，其存贷规则和工作作风同银行完全一样，离农民越来越远，自身也缺乏应有的灵活性。1982年，中共中央和国务院召开全国农村工作会议，要求恢复和加强农村信用社的“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，要求农村信用社坚持合作金融的性质，“把农村信用社办成真正集体的金融组织”。此后，主管农村信用社的农业银行开始农村信用社改革的试点，并在试点的基础上在全国展开。尽管这些改革措施使农村信用社有了一定的自主权和灵活性，并较原来更为贴近农民，但是，由于这场改革是在农业银行领导下进行的，农村信用社权力的扩大是同银行对农村信用社的金融控制权相冲突的，银行对农村信用社的改革是在中央政府的压力下进行的，加上农信社职工基于自身的利益考虑，也不愿意让农村信用社变成真正的群众组织，未能从根本上进行产权改革。这就注定了这场改革只能是走过场，成效不大，效果也不可能巩固。
农村信用社恢复“三性”的改革，是在银行对农村信用社行使管理权的原有体制框架下进行的微调，这种改革缺乏制度保障，在宏观经济形势偏紧的情况下，被迫回到老路上去。1996年8月，国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》，提出要建立以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的新的农村金融体系。该决定在肯定农村信用社合作制基本方向的前提下，还倡导在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农村信用社，经整顿后可合并建成农村合作银行，其性质是股份制商业银行。合作制规范，并未解决农民贷款难问题，特别是1997年亚洲金融危机爆发后，四大国有商业银行纷纷从县域以下地区撤并了31000多家基层机构，这一问题变得愈来愈严重。信用社一是无资本实力满足农民贷款需求，二是出于经营风险考虑，贷款条件变得苛刻，尽管人民银行1999年底通过支农再贷款支持农村信用社开展农户小额贷款，但收效甚微，农民贷款难的局面难以改观。加上产权改造不成功，农村信用社仍在政府的控制中，不可能成为自主经营、自负盈亏的金融法人实体。
（四）2003年以来的新一轮改革，商业化趋势形成
2003年6月27日，国务院印发《关于农村信用社改革试点方案的通知》，拉开了农村信用社新一轮改革的序幕，首先在吉林、山东等8个省市进行试点。一年后，国务院又颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将除西藏、海南、台湾以外的其余21个省（市、区）作为进一步深化农村信用社改革试点的地区。重点指出了农村信用社存在的主要问题，归结为产权及法人治理问题、管理体制问题和资产质量问题，并针对上述问题提出了改革的指导思想和总体要求，明确了深化农村信用社改革应遵循的原则以及改革农村信用社的产权制度和组织形式，并将农村信用社的管理权下放给省级政府。
同历次改革一样，中央政府的初衷和实际执行结果相背离，指出信用社存在的问题只注重提高经营效益的诸多因素恰恰忽视了最为重要的合作金融问题，改革措施中只强调产权和效益恰恰又忽视了为谁服务的问题。无庸讳言，股份制、股份合作制以及合作制三种产权模式以及可选择的相应的三种组织形式，不论从地方政府还是农村信用社职工而言，由于缺乏利益激励，事实上已将合作制这种产权和组织形式排除在外。
中国农村信用社自成立以来，四个阶段的发展都由政府对其直接左右，强制性制度变迁特征明显。从农村信用社的发展方向来看，在政府的主导作用下，农村信用社一步步向商业化方向发展。
二、政策性银行制度变迁概述
政策性金融的产生、存在和发展有其深刻的理论依据和社会根源，它是市场性与公共性、财政性与金融性、微观性与宏观性、有偿性与无偿性、直接管理与间接管理、市场失灵与政府干预巧妙的结合体与统一体。政策性银行是政策性金融机构的主体，在我国，政策性银行是指国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。
（一）我国政策性银行的实践
1994年成立三家政策性银行，一方面是为我国经济改革转轨服务，另一方面是使当时的四大专业银行能够摆脱政策性贷款业务，解决“一身二任”问题，真正转向商业银行。我国三家政策性银行成立12年来，在支持国家重点建设，促进机电产品出口，保护和稳定粮棉油市场等方面成绩斐然，为国有银行改革创造了有利条件，在经济体制改革、调整生产力结构、优化资源配置、弥补市场失灵、促进经济运行等方面发挥了不可替代的作用。同时，政策性银行在十几年的运营过程中暴露了不少问题，如业务范围狭窄；人员素质不高；资产质量低下；收入严重依赖补贴造成财政负担过重；业务发展较慢呈萎缩态势等等，当然，很多问题都是政策性银行的《章程》等外部因素造成的。鉴于此，加上农发行总行副行长胡楚寿、于大路因贪污和挪用公款案件，点燃了政策性银行去留争议的导火索。其实，在排除了停办政策性银行后，政策性银行改革已是大势所趋，关键是如何改革的问题。选项有两个：一是改良，坚持政策性银行的办行方向，巩固发展政策性业务；二是转型，按照经营效果较好的国家开发银行的路线，向准商业性方向转型，提高经营效益。不论改良还是转型，都应当查找问题存在的根源和改革的原因，客观公正、实事求是地对各家政策性银行做出评价，分析各种方案的利弊，预测改革后各种方案的综合效果，在广泛征求意见并进行论证后做出合理决策。多数问题如效益不好，业务范围狭窄，是由《章程》造成的，不是经营管理的问题，对策就是修改章程，甚至颁布《政策性银行法》加以规范。制度建设存在漏洞，责任不在政策性银行，而在决策高层和管理者，业务范围是动态调整的，但必须作出规定。人员素质不高、效率不高，属于内部管理的问题，对策是要加强内部管理，改革内部经营机制，规范员工行为，加强内部考核。但由于种种原因，决策者脱离实际，选择了第二条路径，将农村信用社的强制性制度变迁用于政策性银行改革，使政策性银行集体向所谓的“开发性金融”转型。
（二）政策性银行转型
央行行长周小川曾于2005年11月在数个场合表示，我国政策性银行的发展已进入一个新阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成“符合市场经济需要的，财务上可持续的，具有一定竞争性的开发性金融机构”。2006年4月28日，由中国金融学会主办的“政策性银行改革与转型国际研讨会”在北京召开，中国人民银行行长、中国金融学会会长周小川，国家开发银行行长陈元以及来自银监会、财政部、中国进出口银行、中国农业发展银行等部门的领导，来自世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织的专家出席了本次研讨会。但与会的专家并没有对政策性银行的转型达成共识，多数发言专家甚至持谨慎、保留和反对态度。在明知央行使政策性银行转型决心和决定的情况下，与会的专家学者能够站在公道、正派的立场，说真话，说实话，不阿谀奉承，表明自己的观点和态度，表现了高度的社会责任感和严谨的治学态度，同时也说明了政策性硬转型是多么的不合时宜。但转型是既定的和注定的，不是研讨会研讨的结果。2007年初的第三次全国金融工作会议，按照四大国有银行的改革思路，国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行三家政策性银行将根据各自条件，按照一行一策的方针进行商业化改革，实现自主经营、自负盈亏、自担风险，并对政策性银行的转型列明了时间表。
（三）一个悖论
截至目前，我国尚无一部政策性银行法出台，政策性银行自组建以来其业务发展一直处于进退失据的状态。如果把各家政策性银行成立时的《章程》作为行为规范和指南的话，中国农业发展银行和中国进出口银行是《章程》的实践者和维护者(内部管理有问题另当别论)。而国家开发银行早在1998年就突破《章程》的园囿，公然参与商业性业务，利用政策优势和高层的人脉强势，与商业银行恶性竞争。后来国家开发银行在总结开发性金融经验时将其作为先知先觉的“制度建设”予以美化，再后来被决策高层给予了肯定、褒奖和高度的评价，令业内哗然。诚然，国家开发银行不论在业务发展和内部管理方面均取得了骄人的业绩，但这并不能将功折罪，甚至将缺点美化。现举一实例说明：建设银行某市分行一名票据交换员利用职务之便和内部控制管理漏洞，挪用客户存款3000万元投资于轮船运输，打算存款到期前（一年期）归还。但距离其归还挪用巨款前几天时案发，变卖轮船投资追回赃款4000多万元，用于归还客户本金和利息后仍结余800多万元。这桩案件应如何处理？稍有点儿法律知识的人自然晓得，不会认为该交换员为建设银行作出了贡献，更不会给予表彰和奖励。交换员的命运不言而喻，受到了法律的严惩，然而，国家开发银行却能因祸得福，甚至因此成了政策性银行的领军者，引领其他政策性银行按照自己的路线向开发性金融转型。
可以说，自我国政策性银行成立以来，决策者根本没有弥补市场失灵、服务公共事业和保护强位弱势群体的宏观考虑，政策性银行成立是国家为了让国有银行剥离出政策性业务，使其成为真正的市场主体，实际上是金融体制改革的“副产品”。政策性金融集体转型三个理由均不充分。尽管随着社会经济发展和市场经济体制的建立，政策性银行的外部和自身条件都发生了较大变化，但不论从我国实际出发，还是借鉴国际经验，理论上和实践上都不支持政策性银行商业化。决策者有意无意地把开发性金融与政策性金融混淆，犯了认识上和逻辑上的错误，是无视、漠视、误解政策性金融的表现，也是寻租妥协的结果。
三、强制性制度变迁对农村金融发展的负效应
农业的基础地位不言而喻，“三农”问题的解决离不开金融的支持。尽管近年来各方面都加大了农村金融的改革力度，也取得了较大的进展，但是我国农村金融的发展仍面临着信贷资金供应不足，农村资金外流严重；农户难以从金融机构获得贷款，民间借贷活跃；农户小额信用贷款不能完全适应农户的需求等问题。三农问题由来已久，但仍会长期存在，如果强制性金融制度变迁仍是有限理性或非理性，继续忽视政策性金融和合作金融的功能，盲目夸大市场机制的作用，不加论证、不切实际地向商业化转型，那么结果必然继续加深农村金融不协调、不均衡、不健康和畸形发展的程度。
笔者认为，农村金融不是单单增加农村金融的竞争性能够解决问题的，市场辐射不到的领域恰恰是合作金融和政策性金融功能发挥的领域，商业性金融与政策性金融、合作性金融不是对立和替代的关系，而是相辅相成、相互促进的关系。发展商业性金融不应也不能排斥政策性金融和合作性金融，对待“三农”问题尤其如此。
政府主导的农村信用社商业化加剧了农村资金外流的程度（见表），2003年以来的新一轮改革，允许农村信用社自行选择股份制、股份合作制和合作制三种模式，只是从产权角度而未从“三农”角度出发制定的改革措施，在政府主导农村信用社商业化趋势的背景下，在广大农民有合作之名无合作之实无利益激励的前提下，在农村信用社职工利益集团无约束决策的前提下，农村信用社只能朝着商业性方向发展（图1），因而将会进一步加剧农村资金外流的程度。
由国家开发银行强势引导，人民银行奋力主导的政策性银行的转型，实际上是政策性银行由政策性向商业性发展的一次“大跃进”，在第三次全国金融会议和2007年“一号文件”的决策指导下，在标榜“世界一流银行”国家开发银行的强力示范作用下，农业发展银行和国家进出口银行决策高层在双重利益的激励、驱使下，短期内由政策性向商业性发展是惟一可能的出路（图2）。
政策性银行转型前后对农村金融发展的负效应可由图3和图4示意。区域①代表商业性金融业务覆盖的区域，区域②代表政策性金融和商业性金融业务共同覆盖交叉的区域，区域③代表政策性金融业务覆盖的区域。可以看出，在政策性银行转型前(图3)，商业性金融（a）业务覆盖了政策性金融和商业性金融业务交叉的区域，政策性金融（b）业务基本上被限制在政策性金融业务区域，政策性银行和商业性银行分工相对明确，摩擦较小。而政策性银行转型后（图4），中国农业发展银行和中国进出口银行纷纷效仿国家开发银行开展所谓的“开发性”业务，业务范围突破了原来的界限③，向政策性业务与商业性业务共同覆盖的区域②甚至向纯商业性业务支持的①区域转移。在绩效考评的压力和政策性银行决策层政治利益的共同驱使下，政策性银行开始追逐经营利润，并建立了以利润为中心的考核体系。在政策性银行资本实力相对较弱、人员素质和业务能力相对有限的情况下，高风险、低收益的业务领域③几乎形成空白，难以得到应有的关注和支持，弱势群体、落后行业等仍然得不到应得到的信贷资金，政策性银行特有的功能难以有效发挥。
自新中国成立以来，共有8个涉及农村金融的中央“一号文件”，记录了我国农村信用社和政策性银行（主要是农业发展银行）的制度变迁过程。但农村金融发展仍然相对滞后，原因是金融制度变迁不遵循金融发展规律。从农村信用社制度变迁来看，经过多次反复，总体上呈现了从合作性金融到商业性金融发展的过程，政策性银行在未定型之时就向开发性金融转型，不论从功能的发挥来看，还是从金融体系协调均衡的程度来看，农村金融都是忽视了质性发展的量性发展，商业性及盈利能力在增强，支农的功能、效率却在降低。
有人把商业性金融（主要指农业银行）、政策性金融（主要指农业发展银行）与合作性金融（指农村信用社）比作农村金融的“三驾马车”，但政策性金融和合作性金融商业化以后，新农村建设必须直面商业性金融功能辐射不到的政策性银行和合作金融缺位的无奈与尴尬，“一驾马车”连“一农”都不堪重负，何况“三农”？尽管中央政府打出了许多搞活农村金融的牌，如降低成立农村合作金融组织和信用合作社的门槛，让农业银行在农村金融中发挥“骨干和支柱作用”，但由于金融业有其严密性和严肃性，农业银行是即将上市的追逐商业利益的商业银行，对于高风险、低收益的业务商业性金融避之惟恐不及。和以前7次中央一号文件一样，2007“一号文件”支农号召最终可能成为空洞的口号，解决不了实际问题，更可能产生极消极的影响。
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