台湾当局南海政策的历史演变与现实困境 ^*

谭卫元^**

摘 要： 台湾当局的南海政策是在沿袭民国时期南海政策的基础上展开的，并随着国际格局、南海情势的演变以及两岸关系的变化而不断演变。总体上看，由于南海问题的复杂性以及受到岛内外政治环境的约束，台湾当局的南海政策缺乏积极作为与清晰目标，始终处于被动因应的状态。台湾当局未来如何面对菲律宾南海仲裁案后的局势，是否会改变有关南海政策的主张，以及将给两岸带来什么样的影响，都存在着一定的变数。

关键词： 台湾当局；南海；南海政策

1949年之后，台海两岸对南海诸岛的主权宣示和主权行使都是在继承民国时期中国南海诸岛主权基础上开始的，然而两岸的对立导致对于维护南海诸岛主权问题各自采取了不同的政策与行为。由于在国际社会上的特殊处境，有关南海问题中直接涉及主权的议题台湾往往被排除在外，因而，学者们往往忽视了南海问题中台湾的地位与影响。然而面对南海当前的情势，加强对台湾当局南海政策[注] 由于东沙群岛主权没有争议，而西沙群岛在大陆实际掌控之中，因此本文关于台湾当局南海政策的界定为：台湾当局在一定时期内为实现特定目标而制定的关于南沙群岛事务的行为准则以及合理、有效的方法及行动。由于南海情势的不断变化，台湾当局的南海政策往往在实施之时都要因应南海局势、政府决定及立法程序而变化。 的研究，有助于比较海峡两岸在南海主权问题上的立场，从而协调现实中两岸的南海政策，使中国对南海诸岛的主权主张能够连续一致，并进而探讨两岸在南海进行合作的可能性。从这个角度来说，对台湾当局南海政策的演变研究兼具积极、重要的理论与现实意义。

目前关于台湾当局南海政策的研究，大陆和台湾的学者大都是从国际法[注] 比如：SongYann-huei(宋燕辉)，Managing Potential Conflicts in the South China Sea ：Taiwan ’s Perspective ，Singapore：World Scientific，1999.该书涉及台湾当局的南海政策，并对台湾南海政策的目标、战略以及不足等进行了探讨。、国际关系与政治以及两岸比较的角度进行探讨，侧重于分析两岸合作的可能性[注] 这类研究主要以个案分析方式，比较海峡两岸对南海主权问题的立场与政策，并探讨两岸在南海进行合作的可能性。在这方面台湾学者的研究成果有：俞宽赐：《比较两岸对南海主权问题之立场与政策》，《理论与政策》第9卷第4期(1995年9月)；宋燕辉：《初探台湾新政府的南海政策》，《新世纪智库论坛》第10期(2000年6月30日)；刘复国：《国家安全定位、海事安全与台湾南海政策方案之研究》，《问题与研究》第39卷第4期(2000年4月)；赵国材：《从国际法观点论海峡两岸共同合作开发南海油气资源》，《军法专刊》第56卷第5期。大陆学者对于台湾南海政策的研究往往忽略了台湾方面的诉求，主要的研究成果有：戎振华、邹珲：《现实困境与未来调整——台湾南海政策评析》，《舰载武器》2004年1月；艾明江：《当前南海危机中的两岸合作及其走势》，《理论导刊》2009年第11期；冯梁、王维、周亦民：《两岸南海政策：历史分析与合作基础》，《世界经济与政治论坛》2010年第4期；蒋国学、江平原：《台湾的南海政策与两岸南海合作》，《新东方》2013年第1期。 ，鲜有从历史角度结合两岸关系及南海情势的变化讨论台湾当局南海政策的历史演变。而随着台湾方面早期档案资料的逐渐解密，有关台湾当局南海政策演变的研究有了史料基础。[注] 在这方面，两岸学者均做出了努力与尝试。如马有成：《中华民国对南海诸岛的开发与经营——以档案管理局管有之档案为主要史料》，《档案季刊》(台湾)第11卷第3期(2012年9月)。作者为台湾当局“档案管理局”研究员，该文以档案管理局所管有的“外交部”“国防部史政编译局”及“内政部”等部门有关南海诸岛档案为基础，对民国政府及台湾当局在南海诸岛的经营开发情形做了简单的史料梳理。另见张春英：《海峡两岸对南沙和西沙群岛主权的共同维护》，《军事历史》2003年第5期。作者为中南财经政法大学台湾研究所教授，该文梳理了大陆与台湾在上世纪50年代后维护南海诸岛主权的行为，其中对台湾维护南海诸岛主权的研究侧重在50年代与70年代初期。 总体上看，有关台湾当局南海政策的历史演变研究的研究成果相对较少，现有研究成果所涉及的台湾当局南海政策偏重于某一特定时期，而未从历史演变的角度深入细致地加以阐述。本文试图从历史角度来探讨台湾当局的南海政策，以从调整、挑战及趋势等不同层面，梳理出台湾当局在国际格局变化、两岸关系互动背景下关于南海政策的演变过程，进而探讨其南海政策之可能发展趋势。

一、消极退守时期(1950—1956年)

1950年5月，蒋介石政权败退台湾。对台湾来说，西、南沙群岛孤悬海外，补给实在不易。当时台湾“陆军力量分散，空军兵员八万五千人，各型飞机四百架，唯缺乏维修的零件，真正能作战的仅有半数，汽油储存量两个月。海军官兵三万五千人，舰艇约为五十艘，和空军面临相同的困难：零件不继。”[注] 江南：《蒋经国传》，北京：中国友谊出版公司1984年版，第225页。 在人民解放军解放了海南岛后，台湾当局承受了巨大的防务压力，南海诸岛平时补给已属不易，遑论战时。因此，西、南沙群岛虽处在台湾当局防务前哨地位，但出于战略收缩的需要，台湾当局决定先将南沙群岛驻军撤回，然后视情势发展决定是否再撤回西沙群岛驻军。5月初，为集中兵力，台湾当局计划撤离南沙群岛。1950年5月8日，台湾当局“内政部”代电“外交部”称，“准海军总司令部本年五月二日萤舞许字第九九五号代电略称：西沙南沙两群岛孤悬海外，虽占国防前哨地位，但既无居民又乏生产，且当此长期作战运舰派遣时感不敷，经奉准先将南沙群岛戌守员兵撤回，俟必要时再继续撤回西沙群岛，等由。此种措施，对于防范菲国政府觊觎南沙群岛一节，有无影响，特电请考虑，并请与海军总司令部迳洽为荷”。[注] 《为撤守南沙群岛事》(“内政部”代电，1950年5月8日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，1995年5月31日，第802页。 经过台湾当局内部讨论协商，5月8日，太平岛守军及物资奉令由“中胜”舰撤离回台湾左营，岛上仅悬挂“中华民国”国旗。[注] 《关于呈奉核准戍守西、南沙两群岛之官兵撤回一案报请鉴察》(“海军总司令部”代电，1950年5月12日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，1995年5月31日，第802页。 此后，西沙群岛驻军也随即撤离。

然而，台湾当局此次撤离西、南沙群岛，并没有宣布放弃西、南沙群岛主权。台湾当局以“中华民国”名义，继续坚持对南海诸岛的主权，并声称“惟该项撤离，一如我政府之自大陆撤退，一俟相当机会，即将重返该项地区。他国政府如拟强占，我政府必将郑重反对。惟友邦政府基于共同防共立场，为军略需要请求共同防守，则我政府当可另作考虑。”[注] 《关于南沙群岛节略》，《南沙群岛案》， 《“外交部”档案》，“中央研究院近代史研究所档案馆”藏，馆藏号：019.3/0013。 考虑到南海各方势力暗潮涌动，在撤离西、南沙群岛的同时，台湾当局“外交部”会商“内政部”拟具应对方案，曾计划“口头密洽菲政府，告以菲政府为本身安全计，如愿派兵接防南沙群岛，我政府基于中菲共同反共立场，可不提异议。惟菲政府须先行书面同意，将来我政府拟自行防守时，即将菲驻军撤退”。[注] 《“内政部”、“外交部”会呈行政院关于太平岛撤军案》(台内地字第1621号、外39东二字第2971号)， 《南沙群岛案》，《“外交部”档案》，“中央研究院近代史研究所档案馆”藏，馆藏号：019.3/0013。 可见由于意识形态缘由，在台湾当局看来，若大陆控制南海诸岛后，苏联势力必然也会延伸至南海，直接威胁到英美等国在东南亚各处的战略基地及交通线，英美等国必不会坐视不理。由此，在台湾当局立场，基于共同反共的需要，应与(美)菲、(法)越等有关国家协商共同防共之策。也正是在这种思想指导下，台湾当局虽然明白菲、越有企图侵占南沙群岛之野心，仍试图在坚持主权前提下，与菲、越进行合作。台湾当局“外交部”的这种想法，最终并没有得到最高层的准许而得以执行。蒋介石对“外交部”、“内政部”拟定的处理方案表示严重不满，指示“对于此事不可与菲方成立任何了解”[注] 《“外交部”电驻菲大使馆总统批示南沙群岛撤守事》，《南沙群岛案》， 《外交部档案》，“中央研究院近代史研究所档案馆”藏，馆藏号：019.3/0013。 。应当说，蒋介石的此番决策是正确的，并没有以意识形态因素凌驾于民族利益之上。菲、越当局正企图以防卫领土安全为由占据南沙群岛，而“外交部”方案正合其意，与其合作，无异于引狼入室。一旦菲、越进驻太平岛，台湾当局将非常被动。

同时，在美国主导下，1952年台湾当局与日本政府正式缔结所谓“和平条约”，在台湾当局的坚持下，“日台条约”再次重申了1951年《旧金山和约》的相关条款，“兹承认依照公历1951年9月8日在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约第二条，日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义和要求”。[注] 秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》(第七编)，“中国国民党中央委员会党史委员会”，1981年，第1063页。 在日台议和的历史背景下，根据日方“吉田书简”的原则，该和约“适用于现在，或以后可能属中华民国国民政府管辖的全部领土”，说明日本已经接受台湾当局关于西沙、南沙群岛的主权主张，且日本全权代表也明确表示“本约系对于中华民国政府所控制之全部领土，概予实施”。[注] 同上，第1068页。需要指出的是，此后经过漫长的谈判，日本先后于1956年与菲律宾、1959年与南越政权分别签订了有关和平及赔偿的双边条约，均未涉及南海诸岛问题。

可见，尽管这一时期台湾当局消极收缩防线，弃守西沙群岛与南沙群岛，但仍坚持南海诸岛主权不变。

每一个历史境遇中的视域都存在着变体，因为人们都是从自我生存状态出发，来关注本我的价值，不同的生存状态，其关注点也就不同。异议的声音，打破了传统的关注点，为我们探索新的生存状态的表现开启了新的空间。

二、恢复建设时期(1956—1971年)

随着两岸局势的逐渐稳定，而越南与菲律宾在南海活动的频繁，特别是菲律宾政府以“红色威胁”为借口，以所谓的“地理邻近”“国家安全”等为理由，妄图侵占南沙群岛部分岛礁。台湾当局认识到南沙群岛孤悬海外，若不积极恢复驻军而被菲、越占领，日后在外交上恐难于应付。因此，为策万全，台湾当局“海军”方面派兵重新驻防该群岛之主要岛屿太平岛，并积极筹划进行设治、移民，开发矿业、渔业等计划，以确保领土主权，杜绝外人觊觎。

鉴于菲律宾以“人道王国”事件与“自由王国”事件为由，开始明确提出南沙群岛的领土主权诉求，使得台湾当局不得不采取更加强硬的有效措施，以有效断然的行动制止其侵犯行动，以保护领土主权并维护国家尊严。1956年5月22日，台湾“内政部”部长王德傅发表严正声明，重申对南沙群岛的主权，并强调“任何国家均不得以先占为理由，对我国固有之领土非法侵占，否则必遭受我国最强硬之抗议，甚至采取有效的防卫行动，倘因而发生任何不良后果，亦应由该主动侵略该群岛之国家负其责任。中菲两国素极友好，余深信菲律宾国政府必能尊重我国之领土主权，余更深信我国三军之战斗力足以保卫我国所有该群岛之固有领土”。[注] 《我对南沙群岛主权事王内长发表严正声明》(1956年5月22日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第829页。 随后于6月19日，台湾“国防部”奉“总统”谕“南沙群岛我应派军驻守”之指示，下令“海军总部”派兵驻守南沙群岛。于是，台湾当局“海军总司令部”拟定“威远计划”[注] 《极机密(派军驻守南沙群岛)》(45松仑字第233号，1956年6月19日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1026—1027页。 ，并函请“经济部”密派渔业专家随舰前往南沙群岛实地考察研拟计划，以备实施。[注] 《极机密(驻兵南沙，发展远洋渔业计划)》(45松仑字第259号，1956年7月3日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1026—1027页。 在恢复进驻之后，为加强对太平岛的控制，台湾当局将其视为“敌前地区”，将该岛的内控警戒线定为6海里，实施日常警戒，严禁外来飞机和舰艇抵近距岛岸3海里内空域或海域。太平岛是台湾方面由东北亚进出南海的战略要地，对太平岛的控制使台湾战略纵深得到很大延伸。同时，也成为台湾当局维护其对南海“主权”的重要象征。在恢复进驻太平岛同时，台湾当局也积极研商是否进驻南沙群岛其他岛屿问题。“国防部”提出“是否续行进驻南沙群岛其他各要岛(南威岛、西月岛等)及两栖攻略西沙群岛中匪占之永兴岛与派兵进珊瑚岛、甘泉岛(本部正研究中，并准备与美军协防台湾司令部协商)，应请外交部与美方协商，保证我进驻西南沙群岛之各要岛后之安全问题”。[注] 《极机密(应否进驻南威、西月、中业等岛)》(45松仑字第264号，1956年7月5日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，湾“外交部研究设计委员会”编印，第1031页。

同时，为落实1955年第一届国际民航组织太平洋区飞行会议关于要求台湾当局在南沙群岛加强气象观测工作的决议[注] 由于冷战格局，在西方世界眼中，“中国”的国际代表者为居于台湾的“国民政府”。因此，这一时期台湾当局代表中国，处理着南海诸岛问题。其中1955年10月27日，在菲律宾首都马尼拉召开第一届国际民航组织太平洋区飞行会议，共有16个国家或地区的代表出席，包括英、美、法、日、韩及菲律宾、南越政府等。会议由菲律宾民航局局长担任大会主席，法国代表出任第一副主席，南越政府派出其民航局长为全权代表出席大会。大会认为南海诸岛中的东沙、西沙及南沙群岛位于太平洋航线要冲，关于这些地区的气象报告对于国际民航组织相当重要。因此，大会通过决议，要求台湾当局在南沙群岛加强气象观测工作，恢复南沙群岛之气象报告。详情见：《“内政部”函“外交部”送我国南沙群岛主权证明请查照作为对法越交涉之参考由》(46内溥字第310号)，《南沙群岛案》，《“外交部”档案》，“中央研究院近代史研究所档案馆”藏，馆藏号：019.3/0001。 ，台湾当局于1960年将南沙群岛气象台予以扩建，增建高空站房及有关设备，并按要求进行每日四次播送有关该地区地面及高空气象报告。

据此，1956年9月27日，“内政部”拟定《南沙群岛移民奖励办法(草案)》及《南海群岛管理局设置办法(草案)》。[注] 《拟具南沙群岛移民设治办法函请查照汇办由》(45内溥字第0246号，1956年9月27日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1113—1121页。 此后，“国防部”“内政部”等机关又多次召开会议，商讨南沙群岛开发、移民与设治事宜，并先后订有详细实施方案，但由于南沙群岛距离遥远，面积狭小，资源有限以及经费无着等原因，均无实际行动，以致一再错失良机。

面对南海的复杂情势，台湾当局认识到仅有军事存在仍不足以确保主权，必须要有政权及人民，无论是诸岛主权的维护还是南海资源的开发都必须建立在行政建制的基础之上。只有建立行政管制，才能更好地进行资源开发与主权维护。而在行政建制问题上，最基本的要素是常居人口，最核心的内容是确立行政区划。只有有了常住人口，才能进行管理，而常住人口有了稳定的生活环境，有利于促进对资源的有效开发，将加强对于南海诸岛的实际控制，更有利于对南海诸岛主权的维护。同时，建立行政制度本身也是一种主权的彰显与维护。因此，在“海军”进驻太平岛后，如何移民垦殖南沙群岛成为台湾当局面临的首要问题。“关于南沙群岛之建设开发案，应以政治问题及战时情况视之，希望迅速确实，马上解决。因目前我方尚可采取主动，如时日过久，恐由主动变为被动，反为不美。”[注] 《为函送南沙群岛问题部际会议记录由》(45盈益字第738号，1956年9月11日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1104页。 对菲、越政府造成的南沙紧张局势，“我已先后提出严重抗议，值此我争取东南亚各反共兴国之际，在越南政府未采取进一步之步骤以前，除严正声明该群岛系我领土外，移民设治实属当务之急”。[注] 《关于南沙群岛主权与越南政府交涉事复请查照由》(外46东二字第1135号，1957年1月28日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1195页。 经过有关部门的多次开会协商，台湾当局逐步形成对于南沙群岛案应对的全面预案。1956年9月4日，“内政部”召开“南沙群岛移民设治问题研究会”，并邀请“海军总司令部”“经济部”“总政治部”“救济总会”“国防部”“外交部”等部会代表与会，对南沙群岛移民与设治问题作最后决议。在此次会议中，经过各方代表的充分讨论，最后决定由“内政部” “经济部” “国防部” “行政院国军退除役官兵就业辅导会”“大陆救灾总会”等五单位组成选拔小组，优先选拔忠贞、有操作生产能力者200—300人，移居太平岛、中业岛、西月岛、南子礁。同时决议设立“南海群岛管理局”，该管理局直属“行政院内政部”，辖区范围为包括东沙、南沙、西沙与中沙之南海全部岛屿，局下设乡，乡下设村。[注] 《检送有关开发南沙群岛第一、二次会议记录》(“内政部”函“外交部”，1956年9月18日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，第1088—1095页。

1995年中菲“美济礁事件”爆发后，台湾“行政院”批准“内政部”成立“南海突发事件紧急处理小组”，成员包括“内政部”“外交部”“国防部”“陆委会”四个部会的首长，以及“行政院”秘书长。该小组层级高于1992“行政院”所成立之“南海小组”，作为处理南海突发问题最高指导单位，显示了台湾当局对南海“主权”问题的坚定立场。

综观这一时期台湾当局的南海政策，可借由下面一段话作总结：“我方在目前国际险恶形势之下，权衡轻重缓急，除于必要时仍须发表声明或提出抗议，以为记录之用，准备将来继续交涉时之根据外，似宜本暂时委曲求全之旨，尽量避免争端之扩大，但若越方不能了解我方此一立场，罔顾大局，再起争端，则我为维护国家领土主权，亦不能因越南反共立场而不加以纠正。”[注] 《中越(法)间关于西南沙群岛主权之争执》， 《“外交部”档案》，《西南沙群岛说贴图表资料》，“中央研究院近代史研究所档案馆”藏，馆藏号：019.3/89001。

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三、困中求变时期(1971—1992年)

1971年，联合国大会通过第2758号决议案，恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，并把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。由此，台湾当局的对外活动空间大为收缩，它在南海政策制定上丧失了主导权。在南海争端日益激烈的同时，台湾当局在争端中的角色与地位由此也更加边缘化。由于没有正式外交关系，台湾当局想通过双边谈判来解决南海争端显得困难重重，也无法参与多边区域安全对话机制，这使得台湾当局在这一时期的南海问题上渐趋消极保守。

还有那时候就已经开始流行高跟鞋了。可是在我们本街上却不大有人穿，只有我的继母早就开始穿，其余就算是翠姨。并不是一定因为我的母亲有钱，也不是因为高跟鞋一定贵，只是女人们没有那么摩登的行为，或者说她们不很容易接受新的思想。

随着第三次联合国海洋法会议提出新的海洋制度，南海周边国家先后采取行动侵占南沙群岛。菲律宾与越南等东南亚国家利用两岸间的微妙局势，成为最大受益者。1971年10月，菲律宾政府派兵进驻南沙群岛六岛屿(中业岛、南钥岛、西月岛、北子礁、南子礁、马欢岛)。菲总统马克斯于1978年发布第1596号行政命令，以“历史”“无主地”“先占”及“邻近原则”等理由，将包括太平岛在内的大部分南沙群岛划入卡拉扬群岛(Kalayaan Islands Group)行政辖区，隶属巴拉望省。而南越政府不顾历史事实，声称西沙群岛和南沙群岛属于越南，并于1974年出兵侵占南沙群岛的南威岛、南子岛、景宏岛、安波沙洲、敦谦沙洲、鸿休岛。此后，又侵占清沙洲、中礁、日积礁、奈罗礁、渚碧礁等。马来西亚在1979年12月公布的领海及大陆架的新地图中，将南沙群岛东南端的十二个岛礁纳入其中，提出领土诉求。1983年8月22日，马来西亚把一支22人组成的海军突击队派到弹丸礁(Swallow Reef)，声称是为了维护领土主权。1986年12月，马来西亚又组织了一次军事行动，非法占领了南海礁与安度滩。

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在这种困境中，台湾当局只能以加强对太平岛的主权宣示来表明在南海的存在。1980年台湾“内政部”人员登临太平岛，设立“南疆锁钥”石碑，重申对南海之“主权”。同年2月16日，“行政院”核定高雄市成立管理委员会，代管太平岛，隶属高雄市旗津区。

可见，这一时期台湾当局的南海政策停留在历史主权的声索上。由于不具备足够实力与影响力来支持其所主张的主权权益，台湾当局对南海采取一种较为柔性的政策。既强调中国在南海的主权，又希望和平处理争端，寻求共同开发区域内的石油资源，谋求台湾方面利益的最大化。然而，台湾被排除在所有的官方和正式的场合之外，在国际和地区性对话机制中可以操作的空间非常有限。在这种情形下，台湾当局一直缺少一个通盘考虑、战略明确的南海政策，对于南海争端的激化，只是不断地重申对南沙群岛的“主权”，未实际采取任何行动，造成其在南海问题中不断边缘化。

四、“主动”调整时期(1992—2000)

以往对于轨道换乘站客流拥塞风险的研究，主要包括对客流特性的研究和对轨道站点拥堵状况的评价. Hoogendoom等[1]研究了轨道站内双向客流与交织客流的运动规律. Helbin[2]分析了轨道站内各类通行设施对客流的影响.

我们商量了一下，想到了一个绝妙的办法。我先过去拍了一下那个小偷，小声说道:“你偷别人东西。”“去去去，小屁孩儿，关你什么事儿，别吵到那个人了，我还要干事儿呢。”我看了一下那个被偷钱包的人，他居然还浑然不知。过了一会儿，我给小娟做了一个手势，意思是让她开始行动，我则时不时地踩一下那个小偷的脚。他不耐烦地看着我。我又拿了一瓶水泼在他的外套上，他把外套脱了，放在地上，说:“小屁孩儿，你烦不烦，等我回来再收拾你。”这时，我发现钱包果然在他的外套里。于是，我们就趁小偷去换衣服的时候把钱包拿出来，还给了它的个人。

以及教师的教学能力(36.4%)。对于其他几项则选择较少。排在前三位的因素均与学生有关，这与ESP权威学者的研究结论相符合。Hutchison和Waters指出，ESP课程建设应使课程目标和学习者的需求取得一致[5]；Robinson认为，ESP课程实质上是一种目标导向课程，应建立在需求分析基础之上[6]。

这一时期，台湾当局开始正视其在南海问题上的边缘化角色，逐渐认识到海洋事务尤其强调长期的经营与管理，而不是就某些特定或突发事件，采取临时性的回应。因此，为维护南海的岛礁“主权”与海域“权益”，需要确立明确、一贯与有效的海洋政策。在这种情况下，台湾当局先后制定了《南海政策纲领》与《海洋白皮书》，作为其海洋政策的主要文件，从而确立了以海事安全为主导的南海政策，其内涵包括保障航运安全、控制海洋环境污染、促进合作性海事科学研究、建立海洋法律制度。从而将南海政策与海事安全、海疆规划结合在一起。

1992年8月5日，为有效掌握南海情势发展及统一事权，台湾“行政院”核定“南海小组设置要点”，正式于“内政部”下设立跨部会的“南海小组”。该小组设于“内政部”，召集人由“内政部长”兼任，副召集人为“内政部政务次长”，委员十人，除高雄市由市长兼任外，其余九个部会均由副职兼任，分别为“外交部”“国防部”“经济部”“交通部”“卫生署”“环保署”“陆委会”“国科会”和“农委会”。“南海小组”经数次详加会商后，拟订了《南海政策纲领》，并将应办事项依“实施纲要”分为九类，包括“内政”“国际合作”“安全维护”“交通”“卫生”“环保”“两岸关系”“学术研究”“资源开发”，分别指定“主办机关”“协办机关”及“处理进度”等。1993年4月13日，台湾当局“行政院”核定“南海小组”拟定的《南海政策纲领》，作为台湾当局在南海政策执行上的最高指导方针与原则。该纲领明文规定，“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛，无论就历史、地理、国际法及事实，向为中华民国固有领土之一部分，其主权属于中华民国。”[注] 该纲领已于2005年12月15日停止适用。 同年5月，“行政院”核定了《南海政策纲领实施纲要分办表》，这一措施体现了台湾当局对维护南海“主权”的积极态度。同时，“南海小组”率领多机关代表及研究人员至太平岛，针对开放南海观光、南海卫星通信、兴建机场等进行全方位的探勘作业。

可见，台湾当局主观上积极倡导开发南沙群岛，然而因各种客观条件所限未能实施。同时为了谋求建立所谓的“反共同盟”，台湾当局在南沙群岛问题上存在一定妥协性，对于菲、越政府侵占西、南沙群岛采取尽量避免直接冲突的原则，导致台湾当局所能运作的空间始终有限，只有发表声明抗议，难有进一步作为。“越南自独立后，该国官方以各种方式公开对西沙及南沙群岛主权提出主张已有多次，鉴于中越两国共同反共立场及友好关系，我对此问题之一贯立场为在不损及我对该群岛等之主权原则下，在目前尽量避免与越方发生争执……对于越驻华大使馆出版之刊物中著文主张越南对西沙、南沙两群岛主权一节，我似可暂不予驳斥，以免徒增两国间之龃龉，于事无补。”[注] 《“外交部”函“总统府”第一局关于西沙南沙群岛主权事》(外48东二字005865号)，《西沙群岛案》，《“外交部”档案》，“国史馆”藏，入藏号：020000023236A。 在这种情况下，菲律宾、南越政府不但没有收敛，反而认为是侵占中国南沙群岛的有利时机。

然而，由于台湾当局和大陆对南海诸岛的主权论述一向是重叠的，双方所主张坚持的是同一事实。因此，台湾当局在南海问题上，一直处于矛盾与困境中。一方面排斥大陆，导致在南海问题上自己逐渐被边缘化；另一方面，台湾当局虽一再宣布南海诸岛主权归属“中华民国”，却无力从政治、军事等方面来确保“主权”。加上台湾当局在南沙群岛中只控制着太平岛，南海各国推动着南海问题国际化，造成台湾当局处境极其被动，其在南海问题上不能有所作为，也不敢有所作为。台湾当局把上述原因归因为台湾没有国际法上的主体地位。因此，在李登辉执政后期，推行所谓“宪政改革”，淡化“一个中国”，鼓动“台独”，推动台湾当局重返联合国，拓展所谓“国际空间”。台湾当局试图通过这些活动，谋求台湾独立的南海诉求，从而突破与大陆在南海主权上论述一致的形象。这一时期，台湾当局逐渐在南海立场上“去中国化”，使得复杂的南海问题增添新的不确定因素。

随着冷战结束对国际与亚太区域政治、经济、军事等情势所带来的影响，以及《联合国海洋法公约》的生效，台湾当局视《联合国海洋法公约》为改变其环境的有利时机，积极“主动”地调整南海政策，着眼构建在南海问题上综合性的战略与政策。

五、摇摆与不确定时期(2000—2019年)

2000年之后，台湾进入政党轮替时代，其南海政策也因执政党的变化出现波折。由于执政党不同的政治诉求，导致岛内政治上缺乏共识，加上受对外困境制约，台湾当局的南海政策制定与执行均出现消极的行为。

民进党执政后，“台独”的声音与影响越来越大，南海政策也成为其“台独”政策的一部分。民进党在其《2000年政策纲领》中提出民进党关于“国家安全”的主张，强调多边多元的区域安全合作[注] 《民主进步党2000年政策纲领内容摘要》，《中时电子报》，http：//forums.chinatimes.com.tw/report/newgov/policy/520-a.htm，登录时间：2019年5月2日。 。它在南海问题上则主张南海周边国家摒弃本位主义，寻求多边合作模式。同时，抛弃主张“中华民国”对南海的“主权”，以台湾“政治独立”为中心，试图以“台湾”名义代替“中华民国”来主张对南海的“主权”。可见，民进党把南海争端作为促成台湾“独立”的平台，积极谋求参与南海多边国际协商，提高台湾的国际能见度。

在陈水扁执政时期(2000—2008年)，台湾当局不再推动国民党执政时期制定的《南海政策纲领》。为了配合推动台湾“独立”，民进党当局在南海主权立场上趋于消极，淡化对南海断续线的主张，强调台湾对东沙群岛与南沙群岛太平岛的实际控制。2005年，陈水扁政府重新调整南海相关业务机关，有关南海问题在机构内部明升暗降，交由“国家安全会议”统筹管理，原专司南海政策的“南海小组”由“周边海域情势会报”接管。

面对这种复杂局势，台湾当局多次发表抗议，坚持南沙群岛领土“主权”。然而，尽管台湾当局有心捍卫领土“主权”，声称一定尽各种有效的办法，继续维护“领土主权”，“任何人要侵我疆界，犯我主权，中华民国国军健儿誓必奋其‘流血五步’的决心，为国族的荣誉而战，与国土共存亡。在此错综复杂的局势中，政府必能为维护南中国海诸群岛而尽其最大而有效的努力”。[注] 《我们对南中国海诸岛的立场》，《中央日报》(台北)，1974年2月8日。 然而，基于复杂的国际环境，面对菲、越当局在南沙群岛的步步进逼，台湾当局却一再声称将“尽最大的努力来避免”同派向南沙海域的南越军队“交战”。[注] 合众国际社台北，1974年1月31日电。转载张良福编著：《南沙群岛大事记(1949—1995)》，中国科学院南沙综合科学考察队1996年，第33页。 在台湾当局看来，台、越同属反共阵营，面临共同的“敌人”，“正应和衷共济，团结作战，以巩固民主阵营保卫自由与安全的力量。当此大避危急之秋，从亚洲抗共的全盘战略得失而言，越南方面的行动，徒令亲者痛而仇者快。所以我们在此恳切呼吁中越双方，应经由外交途径妥善处理。”[注] 《我们对南中国海诸岛的立场》，《中央日报》(台北)，1974年2月8日。 相对大陆而言，台湾当局在南海维权方面的表现比较软弱。基于意识形态因素，台湾当局坚持不介入军事冲突的立场，竭力避免陷入大陆方面与其他南海周边国之间的冲突，以防止岛内外的政治攻击。“惟目前该岛群之情势错综复杂，共匪、越共、菲律宾均曾宣称为其版图，以我当前革命情势，若使用强大舰队，长时巡弋该海域或加派军队驻守其他各小岛，非但形成兵力分散，且易引起国际纠纷，故现阶段仍以维持现状为宜”。[注] 《答复立委有关南沙群岛之质询》(台71秘字第9493号，1982年6月18日)，《“外交部”南海诸岛档案汇编》(下)，“外交部研究设计委员会”编印，1995年5月31日，第964—965页。

因此，尽管陈水扁2000年上台不久即前往东沙群岛，2008年2月又作为台湾地区领导人首次登上太平岛[注] 《陈水扁前往南沙太平岛宣示主权》，BBC中文网，2008年2月2日，http：//news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_7220000/newsid_7224000/7224078.stm，登录时间：2019年5月2日。 ，以显示台湾当局对南海“主权”的维护。但究其目的，是为了彰显台湾的“国际存在”，试图以此来谋求提升台湾的国际地位。而对菲律宾、越南等国非法侵占南海诸岛的行为，台湾当局仅由“外交部”与“国防部”对外表达立场，重申南海岛礁主权，始终缺乏实际作为。同时，台湾当局不断要求参与南海问题的多边国际协商框架，试图在国际法与海洋法的框架下寻求突破。2008年2月，即将离任的陈水扁再次登上太平岛，发表所谓“以环境保护取代主权争议，以生态存续代替资源掠夺”等四点内容的《南沙倡议》[注] 《陈水扁登南沙，推销所谓“南沙倡议”》，搜狐网，2008年2月3日，http：//news.sohu.com/20080203/n255050531. shtml，登录时间：2019年5月2日。 。台湾当局公开声称在有关南海的区域安全对话和共同开发合作问题上，将台湾排除在外是非常不公平的，并表示台湾愿意在“主权平等”的基础上接受《南海各方行为宣言》的内容。在主权问题上，陈水扁特别指出台湾是南海争端的“主权国”之一，将台湾是主权独立国家的论述推上南海问题的国际舞台。可见，民进党当局对南海问题一直采取“去历史化”“去中国化”的叙述，试图以“台湾”作为主体论述对南海诸岛的主权主张，以区别与大陆的主张，从而切断台湾与大陆的历史联系。

2008年初，马英九在竞选时提出了海洋方面的立场与政策，其将“蓝色革命、海洋立国”视为政策目标，认为应跳出“重陆轻海”的原有思维，走出“第一岛链”的地缘意识与“锁国”思想，努力发展“海洋战略”，积极面对海洋问题。在南海问题上，马英九提出应改变过去民进党时的消极做法，确立“无主权，则无渔权”的意识，重申“中华民国”对固有领域与传统海域的利益与“主权”，积极与海域问题上的争议国进行渔业蹉商与谈判。“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”成为马英九政府的执政思路。[注] 马英九、萧万长：《海洋政策：蓝色革命海洋兴国》，http：//www.ndc.gov.tw/dn.aspx?uid=15515，登录时间：2019年5月2日。

因此，自2008年国民党执政后，台湾当局对南海问题的看法和处理开始务实，重回1993年颁布的《南海政策纲领》轨道，采取了一些较为积极的措施。马政权认同也支持“一个中国”原则，因而重新强调历史权利，回到“中国”的主权论述。这一时期，台湾当局积极宣示“主权”。与民进党时期的低姿态，避免与越、菲等国发生正面冲突的做法不同，马英九认为要重塑台湾当局在南海问题上的影响力，获取各方对“中华民国”在这一地区角色上的认同，就必须采取更为积极的作为，以确保台湾的海上利益。可见，虽然马英九政权的南海政策隐含“一个中国”认同，但其目的是显现“中华民国”的存在，强调“一中各表”，即从“中华民国”的立场出发，让台湾参与南海议题，从而拓展其“外交空间”与“国际空间”。

2008年10月，台湾当局“经济部”成立“南海小组”，以加强台湾在相关海域的经济主权维护。2009年初，针对菲律宾总统阿罗约签署“领海基线法”，公然将南沙部分岛屿和黄岩岛视为菲属岛屿，台湾“外交部”向菲政府提交抗议函，重申“中华民国”对南海海域和南海诸岛拥有“主权”的立场。2009年7月，台湾将南沙太平岛行政区划隶属高雄市旗津区中兴里。2010年1月，“海巡署南部地区巡防局”申请在南沙设籍，将“巡防局南沙指挥部”大楼之地址设为“南沙1号”。2011年4月，台湾当局宣布提升东沙及南沙驻防能力，“海巡”驻守官兵改由“海军陆战队”代为训练，同时加强兵力及装备。2012年3月底，台湾部分民意代表搭乘C-130运输机前往太平岛视察，其表示鼓励政府采取积极作为，捍卫台湾在南海的“主权”。5月，台湾当局“外交部”与“国防部”向“立法院”提出“维护钓鱼台及南海主权应有之作为”专案报告，提出为提升“海岸巡防署”在东、南沙地区守备能力，在“国家安全会议”指导下，“国防部”须定期督访，协助“海巡署”各项战备工作推展，使其达到“等同陆战队坚强战力”目标。2013年，在菲律宾非法提起“南海仲裁案”后，台湾当局密切关注南海局势的发展，并重申主权。2014年9月，台湾当局为增进民众对南海海疆的了解，由台“内政部”等多机关共同筹划“南疆史料特展”，首次对外公开展出台当局保管的南海档案史料。马英九在开幕典礼致词时表示，在南海主权争议高度敏感之际，透过档案史料向各界正式呈现中华民族早年经营南海诸岛的过程，彰显中国拥有南海历史主权的正当性，意义重大。[注] 《台当局推“南海史料特展”，马英九重申南海主权》，环球网，2014年9月2日，http：//taiwan.huanqiu.com/photo/2014-09/2745671.html，登录时间：2019年5月2日。

可以看出，马英九当局重新回到了《南海政策纲领》中台湾当局对南海的主张，即积极维权、加强合作的政策立场，将维护“国家安全”视为战略目标，把台湾参与南海问题定位在拓展国际“生存空间”与提升“国家”影响力的高度。因此，马英九政权在《南海政策纲领》基础上做出部分调整，以适应新的南海形势：一是重申“中华民国”对南海拥有“主权”，突出“主权在我”，只是在具体操作上更加强调层次性与经济主题，期望通过“和平互惠、共同开发”的方式维护台湾的“经济主权”。二是合作意识有所增强，合作对象更趋灵活性和多元化。不仅积极推进与大陆方面的共同开发与商业合作，还积极谋求与促进南海周边国家的合作。三是海洋定位更高，注重组织机构建设，筹设“海洋部”，在“经济部”下设东海、南海任务小组等，为台湾的海洋战略提供一定的机制保障。[注] 林红：《论两岸在南海争端中的战略合作问题》，《台湾研究集刊》2010年第1期，第68—69页。 尽管国民党执政的台湾当局在南海问题上渐趋积极，但由于台湾当局南海政策缺乏明确与长远的目标，始终处于被动因应突发事件的状态，如何协调经济利益与政治目标之间的矛盾，始终是马英九政权面临的难题与困境。

2016年5月20日之后，民进党的蔡英文上台。与美国重返亚太、挑动南海情势相呼应，民进党的“去历史化”“去中国化”的“台湾”主权论述立场契合美国在亚太地区的战略利益。因此，蔡英文政权的未来南海政策需要放在中美关系的框架下思考，而不能仅以单一政策来理解。

方案三：沿测区边界像控点布设方法与方案二相同，测区内航向相邻像控点平均间隔基线数为5，航线东西两端按3至4条基线布设一个像控点。即测区边界布设像控点的方式与方案二相同。测区内，旁向间隔一条航线布设一排像控点，航向方向像控点的布设与方案二相同。

蔡英文在就职演说中提出“新南向”政策，未来其有关南海政策将与“外交”上的“新南向”政策具有一定的关联性，将更侧重于努力参与东盟国家倡导的南海多边机制。在这种情况下，蔡英文政权对主权问题采取低调、软性、模糊的态度，而对有关海洋权利如南海断续线的定位上，也趋向更加保守回避。在菲律宾“南海仲裁案”裁决结果出来前夕，台湾当局“外交部”高层官员透露，“外交部”对仲裁案已做过多次推演，所谓的“坚持主权、不挑衅大陆与让美国满意”原则确实存在。[注] 联合新闻网，2016年7月7日。 7月19日，在菲律宾“南海仲裁案”结果公布后，蔡英文政权虽表达“不接受、不承认”的立场，但其对南海的“主权”宣示仍被质疑过于模糊。[注] 联合新闻网，2016年7月20日。

因此，就南海问题来说，蔡英文政权将延续过去民进党的立场，强调台湾对东沙群岛及南沙太平岛的实际控制，淡化相关历史的论述。在这种立场下，在菲律宾“南海仲裁案”宣告南海断续线“违反”国际法后，面临国际法舆论的压力，台湾当局可能会不再坚持断续线的主张，顺势切割与大陆的历史联系。[注] 据《中时电子报》等台媒报道，2016年7月20日，台湾“教授协会”的一些学者呼吁蔡英文政府接受菲律宾“南海仲裁案”的结果，并且与中国大陆的立场切割。 台湾当局有意通过这种方式表达其对国际法的尊重，通过与相关东盟国家表达意愿，强化台湾与东南亚各国的关系，以此来达到其“新南向政策”的目标。而在太平岛问题上，蔡英文政权如果高度配合美国的“亚太再平衡”甚至是“印太战略”，美国将在南沙群岛获得至关重要的基地，从而影响中美在南海的角力。由此，以民进党为首的台独势力通过南海政策追求台湾“不同于中国”的目标，可能造成两岸关系形成“一边一国”的情况，这将对“一个中国”原则形成严重的挑战。同时，台湾方面对实际控制的强调，也将影响到东海钓鱼岛问题的走向，实际上暗中支持了日本对钓鱼岛的实际控制。

六、结语

长期以来，台湾当局始终将政策重心放在台湾海峡上。随着国际政治、经济格局及南海情势的演变以及两岸关系变化，台湾当局不断调整南海政策。在两蒋威权时代，台湾当局在南海问题上始终坚持“一个中国”的立场，努力维护南海诸岛主权。此后，随着“台独”意识在岛内的泛滥，台湾当局在南海问题上的立场开始蜕变。民进党以台湾“政治独立”为中心，试图以“台湾”名义代替“中华民国”来主张对南海的“主权”。 可见，民进党把南海争端作为促成台湾“独立”的平台，南海政策也因此成为其台独政策的一部分。而国民党执政时期坚守“南海政策纲领”原则，但由于台湾方面缺乏维护南海主权的实力，在南海问题上陷入困境。目前民进党政府重新执政，台湾未来如何面对菲律宾“南海仲裁案”后的局势，是否会改变有关南海政策的主张，以及将给两岸带来什么样的影响，都存在着一定的变数，仍需要持续追踪观察。

BIM所具有的特征主要为协调性、优化性和可视性这三点。可视性是指的是应用BIM技术能够直观的将工程建设信息显示出来，便于工作人员找出施工中存在的问题，并加以改善；优化性指的是BIM中涵盖了较多工程建设所需信息，能够为各项工作的开展提供充足的数据支持；协调性则是通过该技术的应用加强了各部门之间沟通，保证了施工作业的有序开展。

An Analysis of the Historical Evolution and Present Dilemma of Taiwan Authority ’s South China Sea Policy

TAN Weiyuan (Wuhan University)

Abstract ：The South China Sea policy of the Taiwan authorities developed from the Republic of China，and has evolved with the changes of international political and economic structures，the South China Sea situation，and the cross-strait relations. Generally speaking，due to the complexity of the South China Sea issue，and to be bound by the inside and outside political environment，the Taiwan authorities’ policy is lack of enthusiasm and clear goals，which makes it always in passive state to cope with unexpected situations. There are certain variables in how the Taiwan authorities will face the situation after the South China Sea arbitration，whether it will change the opinions on the policy and what impact it will bring to the two sides.

Key words ：Taiwan；the South China Sea；the South China SeaPolicy

* 本文系国家社科基金项目“20世纪20—50年代主要大国对南海的认知与南海问题的成因研究”(18BGJ027)及“中央高校基本科研业务费专项资金”资助的武汉大学自主科研项目(人文社会科学)“台湾当局南海政策的历史演变与未来展望”的阶段性研究成果。

**谭卫元，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师；湖北武汉 430072。

●责任编辑： 胡 杰

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