国外农业政策性金融体制的组织模式比较与借鉴，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融体制论文,国外论文,模式论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外农业政策性金融机构的名称比较
即使是从形式上看，各国农业政策性金融机构的差别也是巨大的，但是这些差别的背后仍然隐藏着其共同的特征，那就是作为支持农业的专门机构，都与农业发展、农村发展以及农民发展有重要的关系，其核心业务也是围绕上述内容展开的。世界各国的农业政策性金融机构或体系，可谓种类繁多、复杂多样、形式各异。但是我们仍然可以把它们进行分类比较。
1.以“体系”或“集团”命名的农业政策性金融机构。有些国家的农业政策性金融体系一般是由众多机构组成的，其中有一个核心机构，其他相关机构只是作为这一核心机构的附属机构或者为执行某一项特殊政策或使命建立的，如美国的农业信贷体系(The Farm Credit System，FCS)和法国的农业信贷集团(Crédit Agricole Group)。前者中的农业信贷管理局(The Farm Credit Administration，FCA)是核心机构，是美国政府农业政策金融的一个独立执行机构，它负责组成农场信贷体系的银行、协会和相关实体的规则制定和检查，而其中的实际业务机构大部分都在特殊法律框架(如特定的农业政策性金融法)内按照商业性原则运作，其服务对象主要是与农业有关的经济活动。后者以法国农业信贷战略联盟(Crédit Agricole S.A.)为核心，其前身为法国农业信贷银行，除了这些核心机构之外，还有众多的、名称各异的职能机构。
2.以“农业发展银行”、“农村发展银行”等命名的农业政策性金融机构。一般情况下，农业政策性金融机构基本上是作为一种特殊的开发性金融机构出现的，这一点在发展中国家表现得尤其明显。在众多的发展中国家，农业政策性金融机构的名称都能直接表明其机构性质和职能。如印度农业与农村发展银行(National Bank for Agriculture and Rural Development)、越南农业和农村发展银行(Vietnam Bank for Agriculture and Rural Development)以及莱索托农业发展银行(The Lesotho Agricultural Development Bank)等等。有些国家的农业政策性金融机构最初为另外的名称，后来又改为“农业发展银行”，如缅甸农业发展银行(Myanma Agricultural Development Bank)，其原名为国家农业银行(State Agricultural Bank，SAB)。
3.以“农业银行”、“农业合作社银行”等命名的农业政策性金融机构。有些国家的农业政策性金融直接表明与农业的关系，称为“农业银行”或“农业信贷银行”。需要指出的是有些国家的农业合作经济较为发达，这种农业经济组织形式对于农业发展具有特殊意义，政府相信对农业合作社的支持也就是对农业、农民和农村的支持，所以有许多国家的农业政策性金融运作体系是以农业合作经济组织为依托或纽带的，这些国家的农业政策性金融机构通常称为“农业合作社银行”，但是机构本身并不一定是合作性质的，而一般都是政府独资或者政府与合作社共同出资建立的农业政策性金融机构。这些类型的农业政策性金融机构包括伊朗农业银行(Agricultural Bank of Iran)、泰国的农业和农业合作社银行(Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives)、伊拉克农业合作社银行(The Agricultural Cooperative Bank)等等。
4.直接以合作性金融机构为依托的农业政策性金融机构。有的国家是以合作社系统为依托的农业政策性金融机构，从性质上来讲这些机构不能算是政策性金融机构而是合作性质的机构，但是里面确实又带有政府干预、管理以及支持的重要成分，成为政府实施农业政策性金融政策的主要机构，因此这些机构又可以在某种程度上看做是农业政策性金融机构。如韩国农业合作社联盟(National Agricultural Cooperative Federation)、德国的雷发巽以及其他欧洲国家类似德国雷发巽的机构，如荷兰的拉博银行等。
5.以“土地银行”命名的农业政策性金融机构。有些国家或地区的农业政策性金融机构则称为“土地银行”，这种把农业经营中最重要的生产资料——土地得以强调的做法早在历史上就有过。通过对世界金融史的考察，我们发现在欧洲早期的一些资本主义国家就曾经建立过“土地银行”，包括沙皇俄国，后来在这些资本主义国家的殖民地国家也建立了以“土地银行”命名的金融机构，但是这种金融机构还与现在有些国家或地区的“土地银行”有着本质的区别。因为早期的“土地银行”实际是以土地作为抵押品而发行货币——有时被称为“土地货币”的银行，而现在的“土地银行”则没有上述意义，而主要是为农业生产提供信贷支持的农业政策性金融机构。这种类型比较少见，典型的如菲律宾土地银行(Land Bank of the Philippines)。
6.以“公司”命名的农业政策性金融机构。在世界各国的农业政策性金融机构中，实际上很难看到真正政府部门意义上的机构(这当然不包括那些专门的农业政策性金融机构的管理部门，如美国的农业信贷管理局)，而更普遍的形式是政府出资设立政策性金融机构，实行企业化经营，讲求财务核算，政府作为经营损失的承担者为这些机构的运营提供保障。在形式上，这些机构也就表现为有限责任制的公司形式，无论是以“银行”命名，还是以“公司”命名都是如此。只不过有些国家的农业政策性金融机构业务种类繁多，不仅提供一般意义上的银行业务，还提供诸如咨询业务、农业保险业务、农产品购销服务等等，这样，这些机构从本质上讲就不是纯而又纯的“银行机构”，而变成“金融超市”或者业务更复杂的特殊企业。世界范围内，这种类型的农业政策性金融机构也不在少数。典型的如肯尼亚农业金融公司(Agricultural Finance Corporation，Kenya)、约旦农业信贷公司(Agricultural Credit Corporation)，等等。
7.有些国家没有专门的农业政策性金融机构而是由其他机构兼营。有些国家的农业政策性业务是由开发性政策性机构或者中央银行等提供的，典型的如所罗门群岛的开发银行(Development Bank of Solomon Islands)；在蒙古，农业政策性金融业务是由蒙古农村发展促进中心(Rural Development Promotion Center)提供的。从严格意义上讲，韩国的农业政策性金融机构也属于这种类型，因为韩国的农业政策性金融业务是由全国农业合作社联盟(The National Agricultural Cooperative Federation，NACF)的金融部门提供的。
8.以其他方式命名的农业政策性金融机构。少数国家的农业政策性金融机构采取其他方式命名，一般情况下，从其名字很难看出其机构性质，但是这些机构却在行使着农业政策性金融的职能。如阿塞拜疆农业信贷联合股份信用组织(Agrocredit Joint-Stock Credit Organization of Azerbaijan Republic)、澳大利亚的开发合作基金(Foundation for Development Cooperation)等等。
二、各国农业政策性金融机构的设置模式比较
(一)独特的多元机构设置模式
这种模式以美国的农业政策性金融体系为典型。这种复杂性主要表现在以下几个方面：(1)机构的非单一性。在美国的农业政策性金融机构中，除了美国农业信贷管理局作为监管机构以外，我们很难找到其他机构中哪一个是主体或主导机构。(2)机构之间不存在交叉关系。美国的农业政策性金融体系中，不同性质的执行机构之间仅仅具有业务关系，一般不具有监督和被监督、管理和被管理的关系。系统实体机构主要有三家，包括联邦农业信贷银行融资公司、农场信贷系统金融援助公司和联邦农业抵押公司。(3)农场信贷系统保险公司。类似与美国的联邦存款保险公司与一般商业性存款机构的关系。(4)其他服务性机构。
这种模式的优点在于：能够照顾到各地区之间的差别，尤其是联邦制的政治制度相配合；功能复杂，能够满足出多样性化的需求；系统自成一体，管理机构与业务操作机构严格分开，有利于国家的监督管理。缺点在于：机构复杂，运行成本相当高昂；不同机构性质不同，在政策制度上很难寻求统一的模式。因此，这种模式不太适合发展中国家，也不太适合中央高度集权的国家。
(二)总分行模式
大部分发展中国家的农业政策性金融机构都是单一型金融机构，且实行总分行制度。这种模式的组织形式，就是在总行设立有各种职能的部门，然后在地区设立分支机构，分支机构中的职能部门与总行具有对应关系。另外不同国家还根据本国的具体情况，在不同级别的政府行政区域设立有级别不同的分支机构。典型的如前面提到的泰国农业和农村发展银行、菲律宾的土地银行、摩洛哥国家农业信贷银行等，中国农业发展银行也基本上属于这种类型。
这种模式的优点在于：便于协调管理，统一领导尤其是对统一政策的制定和实施创造了条件；运行成本相对较低，由于金融行业具有很强的范围经济特征，政策性金融可以把相关的政策性金融业务纳入统一机构经营。缺点在于：机构单一，很难照顾到不同区域之间的差别，容易形成“一刀切”的现象。这种模式比较适合发展中国家和中央权力比较集中的国家。
(三)农业合作社中央银行模式
日本的农林中央金库比较典型。它是作为农业合作社的中央银行而存在的。日本在地方一级的农业(广义上)合作社基本上包括三类：地方农民、渔民和林业业主分别组成农业(狭义上)合作社、渔业合作社和林业合作社。这些合作社再组成高一层地方性合作组织。日本农林中央金库在整个合作社体系中扮演着资金供给的中介和进行调剂余缺的职能，并为其他国家级农业合作联盟提供融资。
这一模式的优点在于：能够体现差别化的特征，尤其是突破了按行政区划设置农业政策性金融机构分支的障碍；运行成本相对低廉，基本不需要建立分支机构，农业合作组织成为农业政策性金融的重要运行媒介或载体。缺点在于：必须以发达的农业合作经济组织为基础；由于通过合作经济组织作为传导，存在政策执行不畅或扭曲的可能性，从而降低了国家农业政策性金融的效果。这种模式适合于农业合作经济比较发达的国家。
(四)上官下民的“金字塔”模式
这种模式以法国的农业政策性金融体制为典型。早在19世纪90年代，法国就已经着手筹建“金字塔”的基础。当时有官员就给议会提交议案，建议形成一个法律框架，根据协会的标准章程以创建合作性质的农业信贷公司。这一建议得到议会的响应，随即实施，通过了最初的“组建法”(founding act)，根据这一法律成立了农业信贷公司，后来演变成“地方银行”(local banks)。到1889年，建立起“金字塔”的第二层。当时根据第二部“组建法”，创立了“农业信贷地区银行”，也就是地区银行(Regional Banks)，这些地区银行就是把已经建立的地方银行聚集在一起。这些银行也是在法国政府积极支持下建立起来的新银行，它们负责分配政府的贷款，当时一共建立了9家地区银行。到1920年，建立起了“金字塔”的最高层，根据1920年8月5日的法案，建立了全国农业信贷办公室(Office National du Credit Agricole)，它是一个公共部门中央机构(public-sector central body)，作为一个整体负责监督和协调机构的金融活动，该机构在1926年改为全国农业信贷银行(Caisses National de Credit Agricole，CNCA)。这样整个法国农业信贷银行最终形成。
这种模式的优点在于：自下而上，基础牢固；运行成本相对低廉，以合作金融组织为载体；人为构造特征明显，适应性强。缺点在于：建立周期较长，不利于统一管理；必须以合作金融的发展为基础，制约因素较明显。因此，这种模式比较适合农业合作经济发达，中央干预经济力度比较大的国家。
(五)依附于农业合作经济组织的模式
这种模式以韩国的农业政策性机构为典型，韩国的农业政策性金融职能由全国农业合作社联盟行使。该联盟及其成员合作社建立于1961年，在过去近半个世纪的时间里，该联盟通过不同的业务活动，一直支持农民、农村社区和农业的发展。在2000年6月1日，以前的全国农业合作社联盟、全国牲畜合作社联盟(the National Livestock Cooperative Federation，NLCF)以及全国高丽参合作社联盟(National Ginseng Cooperative Federation，NGCF)合并成了现在的新的全国农业合作社联盟。从而为进一步促进成员农民的利益和权利而提供了稳固的组织基础。前面提到的法国的农业政策性金融、日本的农业政策性金融都与本国的农业合作经济组织有着重要关系，但是组织模式又存在着明显的差别。韩国的农业政策性金融不是建立单独的农业政策性金融，像日本或法国的情况，而是把整个农业政策性金融体制内含于或者“嫁接”于本国的农业合作经济组织上面。
这种模式的优点在于：成本相对低廉，国家只负责制定某些政策或提供一定量的资金支持即可，不需要单独建立相关机构；政策性金融与其他业务相配套，可能增强政策性金融的效果。缺点在于：必须以完善的农业合作经济组织为基础；由于政策性金融功能与其他一些合作性经济业务相融合，可能存在政策执行不畅或扭曲的可能性。
三、政策建议
1.从战略高度充分认识农业政策性金融的应有职能。世界上大多数发达国家以及相当数量的发展中国家都建立了适合本国农业发展的政策性金融体制。在我国，政策性金融在机构上的独立存在和发展，也仅有10多年的时间。在理论与实践上，长期以商业性金融为主，忽视甚至无视政策性金融功能的倾向客观存在，且又存在许多误解、曲解与错解。如果这一问题不从根本上解决必将影响中国农业政策性金融的健康、持续和稳定发展，从而不利于中国经济、社会的健康发展。农业政策性金融涉及与“三农”发展相关的众多领域，其基本职能应该定位于为农业的稳定发展、农村的振兴以及农民进入“小康”社会的高度，也只有这样才能真正认识到农业政策性金融的不可或缺性和重要意义，也才能增强办好农业政策性金融的信心和决心。
2.扩展农业政策性金融的业务领域。农业政策性金融的应有职能决定了农业政策性金融机构的业务种类。“三农”问题的复杂性和多样性决定了农业政策性金融机构的业务多样性和非单一性。在现实社会中，与农业相关的人群、地域和产业等总是处于“弱势”地位。农业是整个国民经济中的“弱势”产业；农民是整个社会群体中的“弱势”人群；农村中的大部分中小企业是经济中的“弱势”群体；农村是整个社会中的“弱势”地域。“三农”综合发展需要支持的领域很多，而这些都与农村社会的进步有着重要的关系，这些问题同样涉及农业和农村的稳定与发展。因此，必须从系统的角度认识农业政策性金融的应有职能，从而在此基础上合理设置农业政策性金融机构的业务种类、范围和规模。
3.重新构筑中国的农业政策性金融体制。建立适合中国国情的农业政策性信贷与农业政策性保险于一体，相对独立分权的运行模式。具体内容包括：(1)分设四级机构。中央级机构相对独立，设立农业政策性金融总公司。负责研究制定有关政策，包括业务范围、支持重点、支撑程度以及业务的检查监督和评价等方面；省级机构也相对独立，作为农业政策性金融总公司的子公司。全国可以按每省级地区设立一家公司的模式，公司股份可以采取中央政府和省级政府联合入股的方式进行，省级机构直管县级分公司，县级分公司对乡镇办公室直接管理，地市级不设机构。(2)政策性信贷与政策性保险分账户经营，互不干预。因为，信贷与保险业务具有不同的运行规律和风险特征，可以设立不同的账户经营，从而有效防止风险传递，也便于日常的监督管理。
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