我国审计对象合法权益保护模式的构建研究，本文主要内容关键词为：权益保护论文,对象论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计对象合法权益是指审计监督客体在审计过程中所享有的合法权益，包括实体性、程序性权利、其他一般性的合法权益。对审计对象合法权益保护之重视，我国可谓是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”，2006年《审计法》的修改，重点增加了审计对象合法权益保护的内容，至此，审计对象合法权益的保护才正式登台亮相，开始成为我国审计制度关注的焦点，并推动了我国其他审计制度的革新。但是由于传统上我国审计界一直以监督审计对象、保证权力制约、实现政府宏观调控为宗旨，审计监督与审计服务水火不容，因此，在审计主体与审计客体之间的关系上，一直也是一种对立性的关系，而不是一种平等、和谐的关系。因此审计对象一直处于弱势的地位，其合法权益之保护一直未名至实归，这与我国传统的审计理念、“一元化”背景下的审计行政模式、审计组织的非中立性、审计人员素质的偏低和审计法律规范的不足有直接的关联。正所谓“射人先射马，擒贼先擒王”，解决矛盾要抓重点抓关键，对于审计对象合法权益的保护，当然也不例外。仅仅靠审计法律制度是不够的，空乏的条文即使完美无瑕，若无相关配套制度的鼎力支持，审计法律制度恐怕只能是杯水车薪、纸上谈兵而已。因此，要实现审计对象合法权益的保护，我们要从直接关涉审计对象切身利益的制度寻求突破，才能事半功倍，逐步推进依法审计的发展进程，建立一种平等、和谐的审计法律关系，真正实现尊重和保障人权。 众所周知，中国审计制度文化源远流长，一直以审计机关的组织制度与法律规范制度为主，审计理念虽然无形，却是整个审计制度的灵魂和精髓，是我国审计制度发展变化的方向标，正所谓“精神也出生产力”。要改革中国的审计制度，审计理念是否正确直接关乎审计体制改革的命脉。审计监督是审计制度的核心内容，是保证我国权力制约、审计事业健康发展的保障。审计组织制度是审计职能发挥的物质载体，其作用举足轻重。随着市场经济环境的变化，审计风险越来越大，审计风险虽然是客观存在的，但是从对审计对象合法权益保护的资源利用率来看，审计风险预防制度却是一项急需得到发展和完善的审计制度。“人才兴则国强”，毋庸置疑，审计人员素质是促进依法审计的关键，为我国审计质量的提高、审计对象合法权益的切实保护提供源源不断的智力支持。审计法律规范是促进依法审计、维护审计对象合法权益的法治保障，只有将审计事业纳入到法治的轨道，才能使中国的审计制度一改往日行政权力越俎代庖、李代桃僵、审计制度形同虚设之风，促进审计制度的民主化、法治化，并逐渐与国际接轨，使审计对象的合法权益得到切实的保护，以尊重和保障人权。这几项制度相辅相成、唇齿相依，是实现依法审计、提高审计质量、保护审计对象合法权益的支柱，因此，要进行审计制度改革，尊重和保障人权，这几项制度是否成功是关键所在。 二、审计对象合法权益保护之前提：审计理念 我国现行审计体制属于行政型审计体制，正处于传统审计向现代审计的转型过程中。我国审计制度文化传统理念，由于受传统审计模式的束缚，审计侧重于监督制约而忽视服务是我国的传统审计理念。审计人员总是跳不出旧有的框架，审计处理过于简单，对审计对象的权益保护一直不是审计制度的重点，其合法权益之规定只是蜻蜓点水，过于形式化。法律制度上一直侧重于对审计对象的监督和制约，并未强调对审计对象的服务，对审计对象合法权益保护的内容一直寥寥无几，只是新近才规定了审计对象的知情权、商业秘密权、求偿权、司法救济权等，但是即使规定了，也大多形同具文，名不符实，保护审计对象合法权益之理念更不可能贯穿于整个审计制度之中。由于我国整个审计制度的价值观错位，致使审计制度的内容设计不合理，这当然不符合我国审计制度的发展规律和国际发展潮流。当然我国审计制度伴随着我国政治体制改革而不断发展完善，审计理念也在与时俱进，自2006年以来，“人性化审计”、“人本审计”、“树立科学的审计观”，积极创新审计工作思路在如火如荼地进行着。2010年全国审计工作会议明确提出审计工作要紧紧围绕“经济又好又快发展”这个中心，切实提高审计水平，全力促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变。2012年十一届全国人大五次会议之后，温家宝总理在政府工作报告中指出：要推进改革开放新进程，维护人民的根本利益，推进民主法治建设，重点改革民生领域，推进社会公共服务事业改革，从始至终都以“民本思想”为主线。因此，审计制度事关民生社稷，决定着社会经济稳定发展的大局，必须倡导“以人为本”的科学审计观，应以审计事业的协调发展为基础，以不断满足经济社会发展对审计的需求为目的，以审计创新为核心，以合理的体制和机制为保障。融审计与服务于一体，在法律和道德双规范的约束下，在尊重被审计对象合法权益的前提下，按照一定的程序进行文明的、理性化的经济监督执法行为。例如海南省审计机关以创新谋发展，倡导审计新理念，构建业务新格局，把审计理念优势转化为审计实务优势，把思想解放的成果转化为审计实践的成果，把审计新理论细化、实化、深化，加强可操作性。他们倡导“审计服务论”的理念，把服务的理念贯穿审计全过程。2012年4月审计署驻济南特派办紧紧围绕树立“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观，坚持以人为本，提出四项措施加强审计机关文化建设。山东省淄博市级预算执行审计工作突出“五抓”，认真贯彻“人本审计”理念，积极创新审计工作思路，审计署重庆办提出“入脑”、“入心”、“入行”，从全国各省市正在开展的审计制度改革如火如荼，审计服务理念的转化，必将有利于我国审计事业的科学发展，推动审计理念“权利本位”之确立，是充分尊重和保障人权，切实维护审计对象合法权益的前提条件。 三、审计对象合法权益保护之关键：审计监督制度 审计监督是审计主体与审计对象接触最密切的领域，也是审计对象合法权益保护最为薄弱的环节。因为在这个领域审计主体和审计对象之间的关系，是一种对立的、矛盾的关系，这与我国传统的审计监督理念、监督制度体制有直接的关系，审计监督一直以完善权力制约，保证审计机关严格依法办事为指南，对审计对象即审计客体也主要是监督管理为主，无论在监督的内容上、范围上、方式上都以监督制约为本，从未将对审计客体的服务职能纳入到审计监督制度之中，而且审计界一直主张审计监督与审计服务是矛盾的，审计监督无法与审计服务共生共荣，审计监督主体执行的更多的是社会功能，追求的是宏观经济效益的最大化和社会效益的最大化，而审计监督客体更多追求自身利益的最大化，审计监督只能是强制性、命令性的行政行为，而审计服务是温和性、契约性的行政行为，审计监督属于一种行政强制行为，不能与审计对象进行温和性的协商、谈判。但是这是不符合审计制度的发展规律和国际发展潮流的，因为审计监督制度是一种经济监督行为，而不是仅仅的行政监督行为，审计监督是服务于政府，这种服务并非是一种行政体制下的从属服从，审计监督应该摆正自己的角色，促进政府职能的有效转变，审计监督是审计主体依据法律规定和某种授权对一定的经济行为进行监控和评价，从监督的层面、监督的作用范围、监督的效果和对国家经济宏观调控的影响力来看，国家审计监督作为经济监督的一种表现形式，高于其他种类的经济监督，审计监督的着眼点在于通过对一定范围的经济主体的经济行为进行审核，从而保证经济行为的合法性、合理性等，以实现促进整个国家经济运行处于良好的循环状态。如果审计监督过程中一味地强调审计监督主体的审计权力，强调权力的制约，不顾实际情况，采取“一刀切”的强制手段，而忽视审计客体的合法权益的实质保护，忽视审计调查和审计公开，忽视审计质量的效益，包括社会效益，这样审计的结果将不利于服务型政府、阳光型政府、法治型政府的构建。这也与国际上审计监督制度之发展背道而驰。我国审计机关一直从属于政府，实质上并未独立，不可能做到如国际上其他发达国家一样的审计独立和“效益审计”，审计机关并未发挥在咨询、调查方面的功能。因此，我国不可能一步到位的把审计监督转变到审计服务的道路上来，但是目前我国审计界已经在朝着这个方向努力发展，审计监督的过程就是审计服务的过程。审计监督与审计服务实质上是审计主体和审计客体的关系，实际上我国《审计法》及2006年修正案已有明确规定，只要能贯彻执行，有法必依，加大执法的力度，必将理顺审计机关与审计对象的关系。2006年审计法更多地侧重于对审计对象合法权益的保护，“窥一斑而知全豹”，我们可以透视审计监督的发展走向，必将实现审计机关的职能转换。实现审计的社会效益，建立温和、契约式的审计监督模式，扩大审计调查和咨询，并深入审计对象的内部，使审计机关和审计对象共同参与到社会公共服务的事业中来，以降低审计成本，提高审计效益，审计法律制度也将如鱼得水，如虎添翼。审计监督制度的完善也就成为审计对象合法权益是否能得到保护的关键所在。 四、审计对象合法权益保护之物质载体：审计组织制度 审计组织制度是实现审计对象合法权益保护的物质载体，没有强有力的审计组织，尤其是在我国“一元化”政治体制下，审计机关隶属于政府，受政府和上级审计机关的领导，如此体制下构建的审计组织在功能上已弱化。虽然在法律上规定审计机关有独立的审计权，不受政府、其他国家机关、社会团体的影响，但是实际上的制度设计难免受到政府行政权力的制约，导致一部分审计监督权限虚置。审计组织机构的非中立性，必然会带来权力的滥用和审计过程的不公正，审计体制改革无法游刃有余，其发展无意中带上了枷锁，无法得到较快的完善和发展。加上目前我国审计组织的职能过于单一化，过于侧重监督的行政职能，缺乏服务、咨询、调查功能。导致我国审计的社会效益无法得到提高，有碍实现依法审计的进程。提高审计质量、审计对象合法权益之保护恐怕也就只能如缘木求鱼，成为空中楼阁了。因此笔者以为，要实现审计的独立，必须建立如美国审计署一样具有广泛社会职能的审计组织，启动审计组织的调查、咨询功能，大力推进审计组织制度的改革。我国可以借鉴美国建立独立的审计署或者充分发挥“第三部门”的审计权限，依法进行行政委托、保持审计组织的独立，发挥审计组织的行政职能，才能推动我国审计制度的民主法治化。才能为审计对象合法权益的保护提供制度支持，但是由于我国的传统审计行政模式和“一元化”的政治模式无法突破，审计组织制度改革，实现审计组织之独立性恐怕步履维艰。审计组织制度是审计制度的核心制度之一。所谓“牵一发而动全身”，审计组织制度之发展完善，必将开始审计政治体制改革之破冰之旅，为其他审计制度的改革铺开一条光明大道。审计组织制度的改革牵涉甚广，我国审计组织制度的改革完善在我国审计体制改革的进程中必将发挥举足轻重的作用，我国审计主体与审计对象关系的转换，审计对象合法权益的真正保护必将有赖于我国审计组织制度的重构，有待于审计组织的独立和公正。 五、审计对象合法权益保护之智力支持：审计人员素质 伴随着我国经济体制改革的不断深入和高科技的不断发展，审计风险也在不断提高，越来越具有普遍性，尤其是网络技术的发展、我国注册会计师在执业过程中广泛存在的不规范行为、我国审计人员的选拔标准有较多的不足之处，孕育了审计风险的土壤，增加了执业过程中的审计风险。客观地讲，审计风险虽然是不可避免的、客观的，但是其风险之升级极大地影响了我国审计的质量，导致我国审计资源的极大浪费和审计效益的降低，审计对象的合法权益更得不到有效的保护。因此，必须采取有效地措施来预防审计风险，以为法治建设提供有力支持，我国实行“人才兴国战略”，审计师、审计人员在审计风险预防中发挥着至关重要的作用，提高审计人员的素质就成为审计风险预防的重要解决途径，目前，我国审计人员主要依据我国2010年审计准则和审计法而行为，并无其他的特殊素质要求，我国审计人员主要实行资格认证制度，只要通过国家的资格考试，达到标准便可以从事审计行业。同时我国审计人员的数量不足、审计人员知识结构单一，审计人员只懂得审计方面的知识、其他方面的知识欠缺。包括法律方面、计算机技术等方面的知识，是我国审计人员素质较低的主要原因。而2011年6月28日审计署副审计长侯凯作客人民网，曾分析了审计机关存在的困难和阻力。他提到，随着社会各界对审计工作的期望和要求越来越高，审计力量不足和审计工作量不断加大的矛盾越来越突出。很多国家的审计人员一般都占总人口的万分之一以上，我国的审计机关只有不足八万名审计专业人员，这影响到审计工作的覆盖面。同时审计人员缺乏道德方面的准则，审计人员并非都会以公共利益为导向，甚至会滥用私权，以权谋私，这会直接导致审计风险升级，审计对象的合法权益难以得到保护，无法保护相对弱势的审计对象的合法权益，“人才强则国强”，只有提高我国审计人员的素质，才能最大限度地减少审计风险，为审计法律制度建的发展提供有利智力支持，促进依法审计，保护审计对象的合法权益。因此，必须加大对审计人员教育的力度，笔者以为应该扩招审计人员，同时以提高审计人员素质为基础。审计人员首先应该具备审计法律准则和审计条例所要求的基本条件，其次，必须提高审计人员的审计理念和伦理道德，必须树立科学的审计观，“以人为本”、服务于政府、服务于审计对象，既实现权力的制约与监督，又维护审计对象的合法权益，提高自身的职业道德，以公共利益为导向，尊重和保障人权。再次，必须具备较高的专业知识和相关领域的知识，尤其网络信息技术、法律知识。以应对审计风险，尽己所能，以为我国审计事业的发展而努力。这样才能为我国依法审计提供保障和支持。 六、审计对象合法权益保护之法治保障：审计法律规范 我国实施依法治国的基本国策，审计事业事关民生社稷，促进依法审计便成为审计制度的应有之义，只有首先做到有法可依，才能有法必依、执法必严，违法必究。充分保护审计对象的合法权益，现行《宪法》第一百零九条之规定，审计机关独立行使审计权。《审计法》是我国审计监督的基本法律规范，一直以审计监督以实现维护国家财经秩序之宗旨，长期以来未重视审计服务和审计对象合法权益的保护，导致我国审计风险不断升级，审计对象的合法权益无法得到有效维护，例如商业秘密权、求偿权、司法救济权、知情权及其他一般性的权利，无法得到法律的充分保护。当然历史在不断向前发展，审计法律制度在不断发展完善的过程中，随着审计服务理念的发展，审计法律法规也审时度势、与时俱进，不断增加新的权利内容，尤其是对审计对象合法权益的保护，2006年《审计法》修正案，突出了审计对象合法权益的保护，既赋予审计机关必要的监督手段，也规定了被审计单位应享有的合法权益，其中实体性的权利主要包括：一、被审计单位享有对审计报告提出书面意见的权利。修订后的《审计法》将审计报告确立为审计机关对外出具的法律文书，审计组对审计事项审计后应当向审计机关提出审计报告；被审计单位可以对审计组提出的审计报告提出书面意见；审计组在向审计机关报送审计组的审计报告时，应当将被审计单位出具的书面意见一并报送审计机关，审计机关在审议审计组的审计报告时，应当对被审计单位提出的意见进行研究后，提出审计机关的审计报告，做出相关的审计决定。二、审计对象享有对有关财政收支审计决定提请裁决的权利。修订后的《审计法》规定审计对象对有关财政收支审计决定（主要是指对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的审计决定）与财务收支审计决定（主要包括对国有金融机构及企事业组织的审计决定）不服的，可获得不同的救济途径，对财政收支审计决定实行行政裁决制度，即“被审计单位对审计机关作出的有关财政收支审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”被审计单位不得再向人民法院起诉。三、被审计单位享有对有关财务收支审计决定申请复议或者提起行政诉讼的权利，修订后的《审计法》规定被审计单位认为审计机关的财务收支审计决定侵犯其合法权益时，可以依照有关法律、法规，依法向对审计决定进行审查并作出决定的审计机关的上级审计机关或者同级人民政府复议。具体包括：1.审计署，对审计署及其特派办作出的审计决定不服的，向审计署申请复议；2.作出审计决定的上一级审计机关，修订后的《审计法》新增一条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定”；3.同级人民政府，属于同级人民政府授权交办审计事项；4.对审计机关与其他行政机关以共同名义作出具体行政行为不服的向其共同的上一级行政机关申请复议，由最先收到复议申请书的行政机关受理复议。被审计单位在审计行政复议中享有的权利包括：（1）委托复议代理人进行复议的权利；（2）申请停止审计决定执行的权利；（3）查阅有关资料的权利。被审计单位及其委托代理人可以查阅被申请人提出的答辩书、作出审计决定的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐秘外，审计复议机关、被申请人不得拒绝；（4）在审计行政复议机关作出复议决定前，撤回申请复议的权利；（5）要求赔偿权利。被审计单位在申请审计复议时可以一并提出行政赔偿请求，审计复议机关应按照国家有关法律的规定办理；（6）对复议决定不服，向人民法院提起诉讼的权利。被审计单位对审计复议不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。由于审计机关实行复议前置制度，（《审计法实施条例》第四十六条），被审计单位对财务收支审计决定不服，不经复议或在规定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。四、商业秘密受保护权（《审计法》第十四条）。五、对生产经营权利的保护（《审计法》第三十四条）。程序性的权利主要包括：书面通知提前接受（《审计法》第三十八条）、审计决定的书面接受（《审计法》第三十九条）、申请回避的权利（《审计法实施条例》第十二条），这些都体现了审计法对审计对象合法权益的保护，审计服务理念在不断地得到贯彻，这符合“以人为本”的审计法治发展规律和国际发展潮流。 但是我国审计法律规范依然非常欠缺与不足，审计法的立法理念也需要与时俱进，不断完善，笔者以为应该将《审计法》第六条改为“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，尊重和保障审计主体的合法权益，根据宪法，制定本法。”审计机关的权限也需要规范和限制，尤其是审计机关的自由裁量权，对审计对象合法权利之保护关涉甚大；审计法律规范制度需要进一步的贯彻审计服务理念，增加审计对象的参与权、尤其要逐步增加对审计决定的听证权，倡导审计公开；增加审计机关的调查权、咨询权，因为完善和发展我国审计机关的权限，才能逐步与国际接轨，使审计机关与审计对象和谐共存，互相监督和制约，更加注重审计的社会效益，这也是我国审计法律制度的发展趋势，必将促进我国依法审计的发展进程，以更好的实现审计对象的合法权益。 综上所述，由于我国审计制度改革正处于转型时期，各种利益矛盾比较突出，而我国审计法律规范急待完善和发展，审计对象的权利内容必须随着时代的发展而不断的补充，包括对审计机关权限的规范，审计制度改革必须以“以人为本”的服务理念为指导，审计组织只有实现真正的独立，防止审计权力的虚置，扩大审计权限，尤其是调查权和咨询权，规范其自由裁量权，以平等的身份参与审计监督，建立一种平等、和谐的审计关系，才能达到依法审计，审计为民的目标。必须扩大审计队伍、提高审计人员的素质，包括审计人员的道德素质、树立科学的审计观，有较为充实的审计专业知识、网络技术知识、法律知识等，这样才能减少审计风险，酿造一个有利的改革环境，为尊重和保障审计对象的合法权益提供有力的制度支撑。我国审计制度改革已经取得了一定的成效，审计理念开始向着利于审计对象的方向转变。 党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了加强审计监督，完善审计制度，进一步明确坚持依法审计，推进审计制度改革的指导思想，为进一步完善对审计对象合法权益的保护提供了政策指引。但是对于依法审计，服务为民来说，不会一蹴而就，而是一个只有进行时，没有完成时，不断完善的过程，我们有信心期待早日构建有利于审计对象合法权益的保护模式。标签：审计法论文; 审计风险论文; 审计质量论文; 法律论文; 审计准则论文; 复议前置论文; 审计目标论文; 审计人员职业道德论文; 时政论文; 经济学论文;