政府信息公开制度研究初探：制度供求、制度变迁与制度创新，本文主要内容关键词为：制度论文,制度创新论文,政府论文,供求论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓制度，就是一种显著的自适应式社会交互，它通过潜移默化的共同信念与规则形成游戏规则[1]。政府信息公开制度则是关于政府信息公开这一特定类型活动和关系的行为准则。政府信息资源管理依附政府管理活动而生，从传统的文书管理到现代信息资源管理，技术革新与信息自由意识增强等因素推动着公众日益增长的政府信息资源公开需求，与之对应的政府信息公开制度也悄然发生着变化。从量变到质变，政府信息公开制度建设势必要经过持续的制度创新变迁，其中的经济学基础具有普遍而深远意义。本文将立足政府信息公开制度供求关系分析，探寻政府信息公开的制度均衡与制度变迁，以期探求制度创新的可能。 1 政府信息公开制度建设纵览 政府信息公开制度建设的研究焦点主要包括法社会学[2]与法经济学[3]等法学视角中的制度资源分配、政府信息公开方式与公众权利实现、信息公开的监督与保障以及法律救济等法律问题；信息经济学、制度经济学、政府经济学等经济分析角度则侧重关注政府信息公开行为的经济特征、经济功能[4]与经济利益[5]分割。为了更好地推进政府信息公开制度建设，对于政府信息公开报告[6]与档案[7]等信息载体可获取性的诉求，对于控制交易成本、关注政府执行力与执法透明度[8]等的研究极大丰富了政府信息公开制度建设积累。 世界各地政府信息资源公开法律法规建设作为制度建设历程的重要贯穿主线，见证了各自信息公开制度供给与制度需求的动态平衡博弈过程，生动再现一国或一地的政府信息资源公开制度建设演进过程。其中，瑞典早在1766年就颁布《新闻自由法》捍卫公民的信息自由与信息安全权利[9]。已多次修订的美国《信息自由法》则成为奠定该国信息公开的基石[10]，1996年《电子信息自由法修正案》正式确定电子记录的合法适用性；《阳光下的政府法》(1976)[11]、《2007公开政务法》[12]等则推动了政务信息公开与利用获得法律授权。为强调政务信息透明化管理，英国《信息公开法》(2000)明确规定公共机关所拥有的信息除例外信息都应公开，并对于公众信息诉求的应答反馈进行了详尽规定[13]。新西兰政府建设也提出开放透明的信息管理理念[14]。为明确定位，2012年修订的澳大利亚《信息自由法》强调政府信息作为一种国家资源必须为公众利益而管理[15]；《政府开放宣言》(2010)则指出政府在加强公民信息知情权、倡导建立基于创新技术的开放文化及参与政务信息服务推送与关注信息再利用产出等理念，推动政府信息管理服务的引导性与参与性[16]。开放政府合作倡议(Open government partnership)[17]自2011年兴起以来推动了政府活动与决策信息公开、及时、完整、低成本满足公众需要，现已汇聚六十余国参与，体现了政府信息公开制度变迁的时代诉求。 2 政府信息公开制度供求与制度均衡 政府信息公开制度的不断演进来源于制度供给与需求双方力量的博弈，这种动态博弈推动政府信息公开制度变迁，成为政府信息公开制度建设的基础力量。 2.1 制度供给 政府是政府信息公开制度的供给者，关于政府信息公开制度供给的影响要素有很多，主要包括现行的正式的和非正式的制度安排情况，社会相关知识积累和科学知识的进步水平，推行政府信息公开制度所涉及的成本与预期收益，以及制度的利益一致性等。 首先，政府是否采取信息公开制度以及制度的范围、程度、阳光政府的建设水平等，受制于现有的正式和非正式的制度安排框架约束。对于政府信息公开制度而言，它必须符合现行法律制度的约束要求，有关信息保密、信息安全与隐私权等方面的法律规范必须与政府信息公开制度协调一致。相关的信息政策贯彻执行等也要和政府信息公开制度相协调。而既有的传统、默许的风俗习惯、意识观念等非正式的制度安排现状，也为进一步的政府信息公开制度创新提供约束条件和发挥空间。 其次，社会的知识积累和科学进步程度与政府信息公开制度相互依赖。信息传输与处理技术的发展、信息安全保障措施的健全为进一步公开政府信息提供了基础保障。政府信息资源管理的水平提升则为社会知识积累与科学进步提供了坚实基础。技术变迁与制度变迁的高度依存，对于制度供给和制度需求而言，同样至关重要。 另外，成本与收益也是权衡一项新的制度建设是否推行的重要方面。正如诺思反复强调的，只有预期收益超过预期成本，一项制度安排才会被创新[18]。政府在推行新的信息公开制度安排前势必会考虑到该项制度安排的成本总量，这包括制度设计成本、信息公开制度实施成本，以及制度推行过程中对于违约行为的监管、惩罚成本等方面。而相关收益，既包括政府自身在制度推行中获得的收益，譬如电子门户信息公开所带来的办事效率提升、信息公开大厅敞开式服务所带来的公众服务满意度提升，也包括社会公众自身收益的增加，如通过更多地获取政府公开信息以便利生活等。 与此同时，社会信息技术的不断发展与信息资源处理技术的日益成熟，推动更广泛的政府信息公开利用成为可能。此外，信息处理与传输成本的大幅度降低与信息安全保密技术水平的不断提升等也为政府进一步推动信息公开制度建设提供可能。 2.2 制度需求 政府信息公开的诉求来自于政府内部跨部门自发的信息共享、媒体监督的第三方推动和来自社会公众对政府部门信息资源的需求三大部分。随着公众信息意识增强，越来越多的社会公众发现政府信息的潜在价值，助推政府信息公开进程。政府信息公开制度诉求为相关利益人提供了更为对称化的信息环境，大大降低了公众的社会生活成本，提高人们对抗社会风险的能力和对公众环境动态发展更为全面的认知。种种获利倾向激发了公众对政府信息公开制度需求规模的增长。政府信息公开制度需求规模和变化主要取决于以下几点： 首先，政府信息的成本与价值直接影响着政务公开制度建设水平。众所周知，政府掌握着全社会约80％的信息资源，能否以便捷有效的方式、合理的成本支付来满足公众的信息需求成为政府信息资源公开制度建设水平的直接表现。 其次，法律秩序是政府信息资源公开制度建设赖以生存的基础。随着社会民主化进程加快，政府对于社会民众公权力重视程度提高，对于政务公开、知情权、信息权利的关注度提升，对于鼓励合理信息使用等法律政策倾向等，为政府信息公开制度变迁提供了适宜的土壤。 再次，信息与通信技术的快速发展成为制度需求的助推力量。技术变迁与制度变迁具有高度的相互依赖性，IT技术引入信息管理领域，推动政府工作效率大幅提升，政府信息管理从文书管理向自动化管理、信息资源管理阶段不断跃升伴随着信息技术的跃迁式发展。随着网络信息技术的成熟，信息爆炸的现状又推动政府信息管理从广义的信息资源管理进化到知识管理阶段，其中有关建立阳光政府、保护公民信息自由的诉求也日益高涨。可以说，信息技术发展为满足更大规模政府信息公开诉求提供了技术保障和实现途径，成为推动阳光政府建设制度规模扩张的有效刺激力量。 此外，现有的制度供给规模也在一定程度上制约着制度需求规模。在要素市场，其规模扩张将稀释交易的固定成本，从而提高收益。而在社会公众利用政府信息资源的公开制度方面，公众从政府的A部门获得一部分公开信息，从B部门获得另外一部分，假定两个部门信息的保密性要求相同，那么，如果A部门的信息公开制度相对成熟从而使公众形成良好的信息素养，那么这部分公众就会转而向B部门索取更多的信息资源，从而推动B部门的信息公开制度的变迁。同样地，公众从现有部门获取到的信息取得相应收益后，也会有动机促进相应公开制度的进一步跃迁来分摊现有的信息获取沉没成本。实际上，一些政府信息大厅推出的一揽子服务、一站式服务都是凭借较为有效的信息公开制度来稀释公众信息获取成本的例子。有效率的制度安排使得信息需求者能够在有限的时间、空间成本约束下，获取更多的信息以挖掘其潜在价值，满足相应的公民知情权诉求。 2.3 制度均衡与制度变迁 1)初始条件下的制度均衡。政府信息公开的制度供给与制度需求的均衡曲线状态，如图1所示。起初，在一定的社会条件约束下，政府信息公开制度供给与需求呈现相对稳定状态，制度需求曲线
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