浦东开发：战略转变正当时，本文主要内容关键词为：战略论文,浦东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1990年4月18日党中央宣布开发开放浦东以来，浦东已经从第一个五年进入了第二个五年。然而这并非简单的时间推移。从第一个五年到第二个五年，浦东经历了从形态性开发转向功能性开发的转变，或更具体地说，是从以形态性开发主导功能性开发阶段进入以功能性开发主导形态性开发的阶段。这种转变，既是因为适应内外环境变化的需要，也是开发特点本向推进的结果，而中央关于浦东的新政策和所确定的跨世纪宏伟规划则为这一转变创造了根本的条件。
内外环境的变化：战略调整的原因
经过八十年代南方特区的探索，九十年代浦东的开放代表了中国开放新的更成熟阶段的开始。浦东以其所依托的上海的魅力而对世界形成了巨大的吸引力。在全球经济一体化的进程中，开放型的发展战略和发展地区获得最有利的发展机遇。投资跨国化、贸易自由化和金融国际化是一体化的主要内容，也使以国际经济中心为发展目标的浦东获得了最好的发展环境。伴随着世界高新技术产业的崛起，以上海为代表的中国东部沿海地区为吸收新产业提供了良好的条件。九十年代初世界经济的衰退加速了发达国家的海外投资。由于中国经济的持续增长，购买力的迅速扩大，也形成了对新一代产品的大量需求，从而为吸收最新一代产业的外来投资创造了条件，缩短了国际技术转移的过程。这一投资新阶段的表现是大型跨国公司的进入。从七十年代开始的中小资本探索性对华投资，完善了中国的投资环境，为大资本投资浦东准备了软硬条件。
但是九十年代初发达国家经济衰退引起的资本外流到1995年出现了变化，经济回升导致资金回流。在新的一轮投资高潮中，一批高新技术产业需要大量的投资，使资金相对不足。从发展中国家来看，拉美地区在经过了十多年的困难以后恢复了增长势头，对资金需求强烈。与中国特别相关的是东亚地区在吸引外来投资上存在着激烈的竞争。一些新崛起的国家迅速改善了投资环境。亚太地区的新兴工业化经济由于有了较坚实的发展基础，对高新技术产业的投资特别有利，对以吸收高新技术产业为目标的浦东来说尤为不利。1995年世界贸易组织开始运行以后，金融服务业自由化的国际谈判也进一步推进。与制造业相比，这一领域中国的竞争力更弱。这就决定了金融服务市场的对外开放难以加快，而金融服务业又难以采用特区的方式进行开发。这对于以金融贸易中心定位的浦东来说十分不利。
从国内情况来看，九十年代以来，长江三角洲的发展进一步加速，地区性经济合作进一步加强，外向型经济结构的发展趋势良好，为浦东作为经济中心和龙头地位创造了条件。1995年6月国务院确定“九五”期间关于浦东开发开放的有关政策。新政策不仅保持了中央的政策支持基本不变，而且增加了一些新的内容，从而在财力和决策权上保证了开发的连续性。
但是，近年来国内的情况表明，各地政府激励发展的政策已使中央特殊政策的优势相对减弱，诸如税收方面浦东的优惠政策已难以有效吸引外来资金。由于在体制方面并没有特殊安排，浦东发展同样受宏观调控的影响而难以保证投资环境的稳定。随着开放的规范化，对外商实行国民待遇，特殊政策的重要性和可能性不断降低。浦东在建立经济贸易和金融中心的努力中，也面对着来自全国各方面的竞争。随着开发的继续，土地成本日益提高，在争取外来资本上明显处于劣势。
开发阶段的推进：战略调整的内容
浦东开发5年来，尽管在形态性开发方面仍然有许多项目有待完成，但可以说已经初具形态，在国内外确立了基本形象。当年缺乏基本条件不利招商引资的局面已经基本改变。但是新暴露出来的问题却表明功能性开发有待加速才能进一步推动形态开发。其中典型的问题是陆家嘴和外高桥的空楼现象。在基础设施、房地产与产业、中心城市功能的关系上，前5年实行的基本上是超前战略，对于在一片农田上建立现代化大都市来说这是完全必要的。但是从1995年的情况来看，如果不从超前战略转向平行战略，那么进一步的形态性开发将十分艰难，功能性开发也将更加困难。
国内外环境变化的压力也要求浦东作出战略性的调整。在开发的第一个5年中，尽管在基础设施、房地产和工业项目建设的同时，浦东的某些功能已经开始显露出来，但从总体上来说，形态性开发占主导地位，功能性开发居于从属地位。在进入第二个5年之际，不仅形态性开发确立的基础为功能性开发创造了可能性，而且客观条件也提出了转入功能性开发的必要性。只有在功能性开发上打开局面，浦东才能形成对内外资金的更大的吸引力。同时，也只有在功能上尽快确立经济中心的地位，形态性开发才能出现一个新的高潮。
开发战略的阶段性推进也来自于浦东自身运行机制的变化。在第一个5年中，除了中央优惠政策提供的高强度投入外，“土地滚动”战略生成了巨额资金，确保了以基础设施为代表的形态性开发的进行。这一战略成功地实现了其历史使命，但同时也因随着开发成本的提高和收益的下降而难以继续作为形态性开发的主要机制。然而这一战略所创造的以高新技术产业为代表的产业基础却提供了一个充满生机的税源，确立了第二个5年以“税收滚动”为核心的运行机制的基础。“税收滚动”战略的核心是以功能形成所提供的新的财力支撑进一步的项目投资，以创造新的税源和支持基础设施建设的形态性开发。
新政策：开发主导方式转变的条件
1995年6月，在浦东开发进入第二个5年之际，国务院发布“九五”期间浦东开发开放的新政策，确定了1990年开始的基本政策不变，对在建立社会主义市场经济体制过程中有些具体作法和措施进行适当调整。新政策与浦东开发主导方式的转变是一致的，为浦东开发战略从形态性开发主导功能性开发向以功能性开发主导形态性开发的阶段性转变创造了条件，使浦东能以崭新的姿态迈向21世纪。
从财政政策看，新政策确定，在“九五”期间，中央财政以设立浦东发展基金的方式支持浦东建设；中央每年3亿元拨款继续执行；新区企业生产用的进口物资、设备等，比照特区政策实行免税额度管理。尽管在直接财政支持方面原有政策比新政策更加优惠，但基本政策不变不仅为形态性开发的继续提供了保证，而且为功能性开发的全面推进创造了条件。
外贸管理和保税区管理方面，新政策确定上海市可审批国内大外贸企业和自营生产企业在浦东设立子公司，在浦东试办合资的外贸企业，进一步完善对外高桥保税区的监管办法。这些规定为浦东贸易中心功能的开发创造了新的政策空间。在新政策宣布后不久，全国外贸企业纷纷进入浦东开设子公司。国内贸易企业的云集和中外合资贸易企业的建立将进一步吸引国外贸易机构进入浦东。新政策也是外高桥功能性开发的重要依据。外高桥将积极推进境内关外运行体制的建立，变个别监管为区域监管，在强化区域监管的基础上，放开区内企业与国内企业的贸易关系，使保税区真正起到窗口的作用。
在金融政策方面，国家专业银行提供每年3亿美元的外汇贷款，每年3亿元技改贷款、4亿元开发贷款、5亿元企业债券均继续安排；每年1亿元A股和1亿美元B股的股票发行继续安排；同意上海设立城市合作银行并在浦东新区设立分行，浦东企业集团可申请建立财务公司。可以看出，新政策不仅“九五”期间为浦东继续形态开发从资金条件上作出了具体安排，而且为浦东金融功能的全面开发提供了一定的保障。企业集团设立财务公司对于加快企业发展和增强企业竞争力，对于强化浦东的产业功能和金融功能都有积极意义。特别是新政策确定将在适当时候允许个别外资银行经营人民币业务，在具备条件以后允许在陆家嘴注册的外资金融机构在浦西和外高桥保税区内设立分支机构，在浦东再设立若干家外资和中外合资保险机构，这将为浦东建设国际性金融中心带来重大跨越。
跨世纪的宏伟规划：开发目标的定位
1996年3月，八届人大四次会议通过了国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要。这是一个跨世纪的宏伟规划。作为全国开放与发展战略的一个组成部分，浦东的发展在规划中具有重要的地位。而浦东开发战略的阶段性调整也与宏伟规划的蓝图高度一致。
首先，进一步扩大对外开放，积极培育统一开放、竞争有序的市场体系为浦东开发的有效推进提供了新的机遇。进一步开放是浦东继续吸收外来投资的根本条件，而一个统一的开放的和有序的现代市场经济体制，要求一个高度发达的与国际接轨的和具有强大辐射力的金融贸易中心城市，将成为浦东功能性开发的决定性因素。
其次，两个根本转变和可持续发展战略也是浦东开发战略调整的本质。浦东开发主导方式转变的内容在于，充分发挥前5年房地产开发和基础设施建设所创造的条件，尽快形成大都市的经济社会功能；充分利用在产业方面的巨额投资，使之尽快形成生产能力，发挥经济效益。功能开发将提供新的财力，支持新一轮发挥整体功能的形态开发，形成两类开发的互动，实现可持续的经济增长。
第三、产业结构调整的目标为浦东产业功能的开发提供了新的政策环境。“九五”计划明确了我国产业结构进一步优化的目标，发展支柱产业使之成为推动国民经济成长的主要动力，并在高技术产业化上取得明显进展。在这批支柱产业和高技术产业中，不少是浦东已经投资并正在形成生产能力的，也是浦东产业政策的优先发展行业。
第四，全国区域经济的协调发展和缩小东西部差距的方针要求浦东积极发挥中心城市的功能。浦东以及整个上海，是长江流域经济发展的龙头，也是长江三角洲经济区域的中心。浦东的发展，将大大地贡献于“九五”规划关于以中心城市和交通要道为依托，进一步形成和发展若干突破行政区划界限的经济区域的发展战略。同时，浦东金融贸易中心功能的形成，将大大有利于内地及中西部地区缩小差距加速发展的融资需求，弥补内地没有沿海地区那种广泛海外联系的不足，为内地省市拓展两个市场服务。