政府预算信息：产权界分的法律意义，本文主要内容关键词为：预算论文,产权论文,意义论文,法律论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不同学科会用不同视角和语言分析同一社会现象。对法学和经济学而言，商品(市场)经济背景下，研究物质财富变动的实然现状和应然状态是二者共同的恒久主题。法学研究的侧重点在于社会经济秩序的制度保障，此即所有权制度；经济学则更关注经济个体的行为选择策略，称之为产权理论。 目前，中国法学界基本上是在法学本体路径内对政府预算信息公开课题展开思考的。2007年《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布至今，法学界就此形成了一批有代表性的成果。其中，行政法学者在“得知权”(亦即现在所称的“知情权”)语境下启动了该课题的探索①。随后，行政法学者亦成为该课题的主要研究力量，他们的研究视野主要集中在《条例》的实施与完善、中国国家秘密制度改革、美国政府信息公开等领域。然而，令人费解的是，实践中最热的“政府预算信息公开”却多少遭遇到了法学界的“冷遇”，相关主题论文并不多见②。学术贫乏背后的一个重要原因是，传统法学研究方法和路径难以为其提供有效的学理供给。 从历史经验来看，经济学理论为法学理论的突破性发展发挥了重要的思想供给作用。经济学不仅提供了一个科学的理论来预测法律制裁对行为的效应，还提供了一个评估法律和政策的有用的规范性标准③。运用经济学理论研究法学理论和法律制度的历史至少可以追溯到康芒斯、贝卡利亚、边沁、亚当·斯密、卡尔·马克思、阿道夫·瓦格纳甚至更早。在美国，当法学陷入严重困惑和纷争的时候，正是法律经济学的开拓者们勇敢地肩负起了改进方法、扩展领域的重任——将经济学这一在现代社会被更适当地看作方法论的学科理论和工具用于解决法律问题，以促进社会的效率、公平和秩序④。对此，美国法律经济学代表学者波斯纳指出，20世纪后25年法学理论方面最重大的发展也许就是经济学被不断广泛地运用到法学研究的各个领域，甚至包括那些明显不具有经济性的侵权法、刑法、家庭法、程序法和宪法等法律制度⑤。 就本质而言，政府预算信息公开是政府预算信息——种特殊的信息资源——在“政府—公民”之间的流转或配置问题。从理论上讲，法学和经济学都具备研究该课题的知识基础和问题对象⑥。所以，有必要从经济学的视角出发，审视政府预算信息公开法制的理论基础和实践运行，以期对现行法律制度的评估和改革进行另外一种思考。 一、政府预算信息产品性质再探讨 为了研究在资源稀缺的客观约束下如何更有效率地配置资源，经济学家针对不同产品设计了不同的供给策略。以非竞争性和非排斥性作为判断指标，经济学家把产品或服务基本划分为公共产品和私人产品两大类。如果某一项产品或服务同时具备这两个特征，就被称为公共产品，如空气、航标灯、国防、外交、治安等。如果一项产品或服务同时具有竞争性和排斥性，它就是私人产品，如住宅、食品等。 政府预算信息这种特殊的信息“产品”具有可以无限重复复制、效用均等的特点。从技术上讲，它具有完美的非竞争性，可以对任何数量的对象充分供给，而不会出现效用衰减问题。根据卢梭提出的人民主权理论，对于政治学意义上的人民，政府预算信息的产权性质应当是公共产品，人民对其享有充分、完整的所有权。这是中国法学界主张政府预算信息应当向社会公众公开的主要理论依据，笔者亦曾持此观点⑦。 经济学界也持类似立场。以萨缪尔森等人为代表的新古典经济学派对公共产品和私人产品做了上述基本区分，指出了不同产品的不同供给策略⑧。但是，他们并没有探讨为什么政府有义务向个体公民(不是“人民”)公开政府预算信息这个公共产品。观察财政学领域的某些代表著作，财政学家的普遍思路也是直接将公共产品概念引入财政法律制度，以此为依据来剖析政府财政支出的动因，并提出适当约束政府财政支出的规模⑨。 随着思考的逐渐深入，笔者对上述论证路径产生了质疑：既然政府预算信息的产权性质是公共产品，它又为什么不能及时、充分向公民公开呢？政府在预算信息公开事务中的法律地位如何界定？为什么在预算信息公开实践中政府占有显著的优势地位？种种未解疑惑都说明一个现实：以下命题的逻辑思路是有问题的。 因为，政府预算信息是公共产品；所以，政府预算信息应当向公民公开。 这个逻辑思路的缺陷的本质是，将“公共产品”和“应当公开”之间关系界定为充分条件。所谓充分条件，是指存在着甲乙两种事物情况，当甲情况出现时，乙情况一定出现；当甲情况不出现时，乙情况可以出现也可以不出现。反映充分条件命题的蕴含式是p→q⑩。然而，结合政府预算信息公开法制和实务，可以发现，即使政府预算信息被视为公共产品，也不能产生政府预算信息必然公开的法律后果。因此，从逻辑学的角度而言，上述命题是假的。 研究政府预算信息公开制度必须首先对政府预算信息产权制度做深入分析。客观地说，前述传统经济(财政学)理论分析方法和前述笔者曾经持有、也是目前法学界普遍坚持的研究思路都存在较为明显的不足，即欠缺对政府预算信息公共产品的外部性展开细分分析，忽略了对政府预算信息产权人主体的类型和权能进行深入剖析。其结果是。现有理论成果不能明确界定政府和公民之于政府预算信息的不同产权角色，不能解释“选择性公开”现象的背后成因，以及国家秘密制度存在的内在合理因素和外部法律边界。 20世纪60年代兴起的产权经济学理论不失为一种可资借鉴的分析工具。1937年11月，罗纳德·哈里·科斯在英国《经济》杂志发表了《企业的性质》一文，首次对交易费用问题作了基本研究，标志产权经济学理论诞生。1960年，科斯又发表了《社会费用问题》，提出为了达到资源的有效配置，必须降低任何一种组织和制度的交易费用，而产权私有能起到降低交易费用的作用。私有产权的界定是市场运转的先决条件(11)。需要指出的是，西方产权经济学理论的目的之一是为了论证资本主义产权私有或个人私有制的合理性。本文引入产权经济学则是借鉴其观察经济法律制度的切入点，用其分析研究中国现行政府预算信息公开法律制度的不足和对策。 与传统公共产品相比，政府预算信息存在明显的不同。传统公共产品以免费公园为例，公园产权属于全民所有或者地方居民共同所有。在物的效用上，它具有明显的非竞争性。在控制技术上，它具有实现排斥性的物质条件，如圈围起来，凭票入园，或者采取其他差别有偿收费措施等。从法理上讲，如果这个公园的产权属于全体公民，就可以对本国公民实施免费入园待遇，而对外国游客实施收费政策；如果这个公园的产权属于地方居民共同所有，那么本地居民就可以持有效凭证(如身份证或户口簿)免费入园，而对外地和外国游客实施收费政策。从产权权属角度而言，上述处置办法并无不当，这样可以有效控制由于公园美景这一正的外部性溢出，而被非产权人“搭便车”。当然，即使公园对所有人免费开放，也不会对产权人或产权代表人产生实质性损害。所以，公园的产权代表人(政府或公园管委会)可以实施普惠政策，许可任何人(包括本国公民甚至外国公民在内)自由进出。这意味着，公园的产权代表人放弃了对公园正的外部性的有权约束，允许其自由溢出。 政府预算信息也是一种公共产品，其产权属于抽象人民。从使用效用来看，它可以无差别地向所有公民提供。就控制技术而言，它也存在现实可控的物质条件。但是，如果不加限制的话，政府预算信息无疑也会产生外部性。从对产权人利益的影响角度出发，外部性可以分为三种类型：(1)正的外部性，即正面宣传本国政府预算中先进、进步的内容，对他国产生模范效果，比如政府对教育、环保的巨额投入等；(2)中性的外部性，即客观介绍本国实践的国际通行预算编制程序或方法等；(3)负的外部性，即外国政府、机构或个人知悉了本国敏感预算信息，可能由此损害本国利益，比如国防尖端武器预算、外交敏感问题预算等。 比较免费公园和政府预算信息这两种公共产品，可以发现，二者的产品性质都是公共产品，但是它们可能产生的外部性迥异，从而会对产权人产生截然不同的影响。免费公园的外部性基本上都是正的外部性，不会损害本国或地方政府利益，所以政府没有对其采取严格控制的外部压力。但是，由于政府预算信息可能存在负的外部性，会对国家利益造成消极影响，所以政府预算信息不能无条件公开，必须以不损害国家利益和社会公共利益为前提。 二、政府预算信息产权人及其权能 界定政府预算信息产权人及其权能不能采取“一刀切”的思维方式。在上层建筑意识形态中，法律关系主体是抽象人民，政府预算信息是公共产品，是人民的私有物，人民对其享有绝对、完整的产权权利。在现实的政府预算信息公开实务中，法律关系主体是个体公民，他们是抽象人民的派生主体，政府预算信息仍然是公共产品，但是个体公民对政府预算信息则仅仅享有相对、有限的产权权利，且其行使权利以不损害国家利益和社会公共利益为前提。 (一)信息产权的一般法理 在产权经济学理论中，对物品产权的分配是复杂的。因为，通常来讲，物品都是综合体，包括各种各样的属性。比如，私有汽车对应的所有权、公共停车位对应的使用权等(12)。其中，产权学派代表学者A·A.阿尔钦认为，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。私有产权将这种权利分配给一个特定的人，它可以同附着在其他物品上的类似权利相交换，其是对必然发生的不相容的使用权进行选择时的排他性权利分配(13)。从这个意义上讲，经济学的“产权”等同于法学的“所有权”。从法学视角来看，所有权意义上的产权同样具有四项法律权能：占有、使用、收益、处分。 有学者认为，信息是物的一种形式，所有权人享有对个人数据的占有、使用、收益、处分权(14)。也有学者认为，信息产权法律制度应当是涵盖权利人人身权和财产权的法律制度(15)。从表面上看，个人信息和知识产权非常相似，但是它们之于权利人的关系却有所不同。对于知识产权，权利人确实享有人身权(如署名权)。但是，对于个人信息，所有人的权利则主要体现为一种类似对物的所有权，产权人享有完整、充分的四项权能，可以依法独占保有自己的信息(占有)、对其进行商业或非商业用途(使用)、获得该信息产生的商业孳息(收益)、对其依法进行修改、变更或者转让(处分)。在这四项法律权能中，最重要的是处分权，它是产权人决定其他三项权能变动趋势和内容的基础，如暂时让渡其他三项权能的部分或全部给他人，并有权利依法或依合同约定最终恢复完整的所有权。 (二)政府预算信息：抽象人民的产权权能 目前，法学界一般认为：政府预算信息是公共产品，依照人民主权理论，它应当向社会公众开放。笔者认为，人民主权理论是政府预算信息公开事业的奠基石，为其提供了政治上的合法性和合理性。然而，我们不应当直接地、简单地就以该理论作为具体的政府预算信息公开实务的行动指引。因为，该理论没有对政府预算信息产权人作必要的细分区别，抹杀了抽象产权人(人民)和具体产权人(个体公民)之间的法律界限。就抽象人民而言，它是国家政治权力结构中的主权者，是集体行动的主体。就个体公民而言，他们虽然是人民的具体组成部分，但是并不具有作为一个群体的行动意识(16)。如果在政府预算信息公开实务中将抽象产权人(人民)和具体产权人(个体公民)混为一谈，就会在实践中导致一个难以理解和接受的事实：为什么个体公民在对政府预算信息行使产权人权利(如申请公开)时会受到各种限制，这与政府预算信息公共产品的产权性质、人民主权理论不是自相矛盾的吗？ 《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在政府预算信息产权配置中，抽象产权人(人民)的产权权能应当是充分的、完整的。人民通过其产权代表机关(全国人大和地方各级人大)来行使占用、使用、收益、处分四项完整权能。首先，各级人大及其常委会有权力对政府预算信息行使占有权，知悉政府预算信息的真实情况。人大代表可以依据《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》向各级政府机关提出预算质询案，相关政府机关必须给予适当的答复。其次，各级人大及其常委会还可以行使使用权和收益权，对政府预算信息进行适当的编辑、整理作为人大代表履行职责的材料，或者将相关政府预算信息制作成纸质或电子出版物发行，获得相应的财产收益。最后，各级人大及其常委会依法对政府预算信息享有处分权，如依照法定程序表决通过政府预算、修改预算法案、进行预算调整、否决预算草案等。 (三)政府预算信息：个体公民的产权权能 作为具体产权人的个体公民，他们对政府预算信息这个公共产品享有的则是受限制的不完备产权。这种不完备产权状态主要受到以下两种情形的限制： 第一，产权权能类型的不完备性。个体公民对政府预算信息仅享有占有、使用、收益三项权能。作为一种公共产品，政府预算信息被依法披露后就进入公共领域，公民均可以对其进行充分、无偿的合理使用，比如发表言论、出版著述时摘引注释等。同时，公民还可以依法对已经公开的政府预算信息进行编辑，制作成各种纸质或电子出版物发行，获得财产或非财产性收益。但是，产权(所有权)核心的处分权能只能由抽象产权人的代表(人大代表)集体独占行使，个体公民不享有这项权能。 第二，占有权能的局限性。在个体公民享有的三项产权权能中，占有权能是其他两项产权权能(使用、收益)的基础和前提，也是公民行使产权人权利的主要表现。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，在民主社会里，知情权是公民的一项基本权利，社会公众应当知晓政府在做什么，为什么要这样做(17)。从法理上讲，对于政府预算信息，个体公民的占有权能是抽象人民占有权能的必要延伸和具体体现。但是，由于个体公民和人大代表在国家政治生活中的法律地位不同，其占有权能(主要表现为知情权)的范围仅仅局限于编制完毕、应当依法公开的政府预算信息，而不能知悉当时属于国家秘密范畴的敏感预算信息，以及正处于预算编制、审议期间的预算过程信息。 三、政府产权角色实践误区的法律分析 法律内容并非由科学，而是必须由政治决定。不论是在经验法律实证论或在规范逻辑法律实证论下，立法并非学术研究的对象，而是政治运作的客体(18)。在中国，政府信息公开事业是自上而下政策推动的结果。1987年12月，中共第十三次全国代表大会强调，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。1997年召开的中共第十五次全国代表大会上，政务公开已经被表述为执政党的基本政策，提出要实行政务公开和财务公开。2007年中共第十七次全国代表大会上，知情权被写进大会的政治报告。2010年10月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》再次提出，“加大政府信息公开力度；推进办事公开；创新政务公开方式”(19)。2013年中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。” 但是，如果观察地方政府、行政机关对政府预算信息公开申请的态度，可以看到的却是一幅“东边日出西边雨”的差异化图景。2009年10月9日，一位来自深圳的“公共预算观察志愿者”李德涛同时向广州、上海地方政府递交了市级部门预算公开申请。几天后，两个地方政府却给出了截然不同的答复。广州市财政局接受了其申请，并随后在政府网站上公开了广州市整个政府部门预算。上海市财政局却告之，市级预算属于“国家秘密”，不能公开。正当社会各界质疑上海市政府拒绝公开决定的合理性和合法性时，事情却有了一百八十度的转机。10月22日，上海市财政局公布了《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》，要求下属区县公开政府预算、部门预算、政府采购等七项财政收支信息。11月5日，上海市财政局在其官方网站上又公布了《推进市级预算信息公开的实施方案》，开始大刀阔斧推进当地政府预算信息公开事务。 当前中国政府预算信息公开事务有一个突出特点，即党中央和国务院坚持政府预算公开的政策导向，地方政府和行政机关的态度则千差万别。总的来看，地方政府和行政机关会在《政府信息公开条例》明确要求主动公开的政府预算信息的范围内，以自身承受能力为限度，有所区别地选择部分预算信息主动公开或依申请公开。对此，笔者称之为“选择性公开”。2011年，中国政府预算信息公开事务最具标志性的事件无疑是中央机关“三公经费”公开。但是，从公开情况看，99个中央机关公开了“三公经费”的总开支，但是仍然有32家没有公开相关信息(20)。此外，即使是公开了“三公经费”预算信息的99家中央机关，无一例外都没有披露具体支出细节。此即选择性公开的典型例子。 为什么会出现“上有政策，下有对策”的选择性公开实践？笔者认为，根本原因是个别地方政府和行政机关对自身之于政府预算信息公共产品的产权角色存在认识上的法律误区，认为政府预算信息属于政府所有，它们可以依据自己的偏好决定是否公开预算信息或者公开哪些预算信息(21)。从本质上讲，在以《条例》为核心的政府预算信息公开法律框架下，某些地方政府、行政机关在预算信息产权体系中扮演了一个冲突性的错误角色。从法理上讲，政府机关不是政府预算信息的产权人或所有人，它们仅仅是政府预算信息的制作人和保管人，但是某些地方政府、行政机关却在潜意识中认为政府预算信息就是“政府的”预算信息，政府预算信息属于政府所有，政府是政府预算信息的产权人。这种观念是错误的。 实践中，公民作为政府预算信息的产权人，他们有权利主张自己对政府预算信息公共产品的权利最大化诉求，政府机关应当在法律许可的范围内最大限度地依法满足他们的要求。然而，由于政府机关也是政府预算活动的一方参与人，政府预算信息公开对它们的相关利益会产生严重影响，为了维护自身利益最大化(尤其是存在预算违法行为时)，政府机关就会不自觉地凭借其在政府预算信息公共产品日常管理中的特殊地位妨碍产权人正常行使权利。所以，构建中国政府预算信息公开制度的基础是，科学界定政府预算信息的产权权属，明确规定政府机关在政府预算信息产权结构中的法律地位，准确限定政府机关在政府预算信息公开事务中的权力边界和义务底线。 四、中国政府预算信息公开制度完善：基于产权视角的思考 以科斯为代表的西方产权经济学家普遍认为，产权的初始界定至关重要(22)。研究政府预算信息公开制度，从法学的角度而言，其重要内容是界定公民知悉政府预算信息的时空维度；从经济学的视角而言，则是研究政府预算信息在政府机关和公民之间的资源配置策略。对此，法学和经济学都必须首先旗帜鲜明地回答一个问题：政府预算信息的所有权或产权属于谁？政府预算信息的产权权属状态将决定政府预算信息公开制度的基本立场和改革方向。 (一)“需要知道”VS“有权知道” 改革中国政府预算信息公开制度的逻辑起点应当是确定产权。从法理上讲，政府预算信息是人民所有的公共产品。在其产权结构中，政府是人民的代理人，人民有权力也有必要为政府设定“代理权限”和“代理规则”，政府则必须在人民的意志范围内活动。可是，《条例》非但没有对政府预算信息产权制度给予明确界定，而且某些条文规定甚至与政府预算信息产权制度的法理还存在严重的冲突。 《条例》规定，公民申请公开政府预算信息的法律条件是“需要知道”。《条例》第9条规定：“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息，行政机关应当主动公开；第13条规定：除行政机关应当依法主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。上述两条规定在法理上存在明显不妥之处。如前文所分析，包括预算信息在内的所有政府信息的产权均属于人民所有，在不损害国家利益和社会公共利益的前提下，知悉政府预算信息是个体公民产权人的基本权利，他们无需证明自己“需要知道”政府预算信息。“需要知道”举证责任规则违背了政府预算信息产权制度的基本法理，客观上激励了政府机关采取“选择性公开”策略的冲动。 在这一点上，美国政府信息公开立法史的经验教训值得我们关注。1946年《行政程序法》对政府信息公开的标准就是“需要知道”(need to know)，为此申请人必须履行相应的举证责任。(23)这项规定遭到了学术界和实务界的广泛批评。1966年《信息自由法》抛弃了“需要知道”举证责任规则，确立了“有权知道”(right to know)原则(24)。除了《信息自由法》明确规定的九类不予公开的情形外(25)，其他政府信息必须依法公开。对此，美国最高法院曾经指出，确立“有权知道”原则的根本目的是“为了确保民众的知情权，这对于民主社会的运行是极端重要的，因为它需要用来对抗腐败和确保统治者被统治”(26)。 目前，完善中国政府预算信息公开制度的重要举措就是，明确规定政府预算信息是公共产品，人民是其产权所有人，在不损害国家利益和社会公共利益的前提下，个体公民有权利依法知悉政府预算信息，抛弃现有的“需要知道”举证责任制度，确立“有权知道”原则。 (二)改革国家秘密制度 客观地说，由于政府预算信息公开可能产生负的外部性，国家秘密制度确实有必要在一定时期、一定范围内依法存在，并对个体公民行使政府预算信息产权权能构成必要、合理的限制。但是。在终极意义上，由于政府预算信息产权属于人民，所以完善国家秘密制度就应当以承认和保护个体公民产权权能为基础和指针。 在美国政府信息公开事务中，国家秘密制度亦客观存在，但是国家秘密范围相对较窄，较为具体，容易识别(27)。与之相比，中国现行《保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)第9条规定的七类国家秘密范围较宽，几乎包含了政府履行公共管理职能的所有领域。此外，中国国家秘密法定类型的表述过于模糊，对各级政府机关和社会公众难以起到预期一致的行为指引。其结果是，国家秘密成文法制虽然统一，但是实践执行却可能千差万别，容易诱发政府机关出于为了维护自身不当利益而滥用定密权。 在美国政府信息公开事务中，国家秘密要么由法律直接确定，如1954年《原子能法》；要么由总统颁布行政命令来认定，定密权高度收缩(28)。与之相比，中国《保密法》第13条第2款规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。”这意味着，在中国，依法享有定密权的政府机关门槛很低。应当考虑将定密权适当向上收缩，比如规定政府预算信息定密权统一由国务院或者由其授权财政部行使，或者在制定相关专门法律时直接规定属于国家秘密范围的政府预算信息类型，从而有效控制政府预算秘密信息认定工作中的随意性。 (三)提升《条例》的法律位阶 目前，中国政府信息公开法律制度的核心文件是《条例》，就法律位阶而言，它是行政法规，不是全国人大通过的法律。由于法律位阶较低，《条例》就可能存在某些自身难以克服的“先天不足”。 首先，立法宗旨存在偏差。由于《条例》是国务院制定通过，其潜在的一个重要立场就是，维护行政机关高效管理。为此，《条例》授予了行政机关较大的自由裁量权。《条例》第10条规定了狭窄的应当主动公开的政府预算信息类型(即财政预算、决算报告)，而将其他绝大多数政府预算信息是否公开的决定权授予了相关政府和行政机关。据此，它们就可以“依法”要求申请人证明自己“需要知道”相关政府预算信息，或者干脆直接以国家秘密为由拒绝公开，这无疑在最大程度上方便了政府机关的行政管理。很明显，这样的规定有悖于政府预算信息产权属于人民的基本法理，并没有落实“以公开为原则，不公开为例外”的应有立法宗旨。 其次，法律保障定位不当。在政府预算信息公开实务中，政府机关同时兼有多重角色，如预算信息的制作人、保管人、利害关系人，甚至还是政府预算信息公开规则的立法人和纠纷的裁判人。观察《条例》第四章“监督和保障”，其中的不少条文规定似乎并没有站在保护个体公民的立场。比如，行政机关必须建立健全政府信息发布保密机制，否则对其主要负责人依法给予处分；各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，但是没有规定未履行该项义务的法律责任；公民有权举报、提起行政复议、行政诉讼，但前提是必须承担“需要知道”的举证责任。 最后，维权能力严重受限。由于《条例》的法律位阶是行政法规，它难以有效发挥维护政府预算信息产权人(个体公民)产权权利的应有作用。《条例》第14条第2款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”正如有关学者批评的那样，此条款暗示：行政机关在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定中确定的保密标准进行审查，而不是《条例》所规定的公开标准(29)。这就意味着，在法律效力层面上，《保密法》的法律效力高于《条例》，将对《条例》产生直接的拘束力。如果公民依据《条例》申请公开政府预算信息，而行政机关依据《保密法》不予公开时，《保密法》将得到优先适用。 所以，中国政府预算信息公开制度改革的一项重要工作就是，应该由产权人代表机关(全国人大或全国人大常委会)汲取《条例》的经验教训，适时制定颁布《政府信息公开法》，立足于尊重、维护抽象产权人(人民)和具体产权人(公民)产权权利的立场，“以公开为原则，不公开为例外”为指导思想，建立政府信息公开事务的权威制度和核心规则。 探究各国政府信息公开史，学术界一般将最早的立法例追溯到1766年瑞典《出版自由法》(30)。美国是目前世界上政府信息公开法制最健全的国家，对其他国家政府信息公开立法产生了积极的示范作用(31)。观察美国政府信息公开法制，有一个显著的“给力”支点，即政府信息产权权属的清晰界定。正如美国学者指出的，在围绕政府信息公开进行的持续斗争中，支持政府信息公开运动的一个关键依据就是：政府文件属于人民所有(32)。 目前，中国学术界普遍认为，政府预算信息公开的理论基础是：人民主权理论+公共产品理论。其中，人民是抽象的法律主体，政府预算信息是抽象的公共产品。从理论上讲，抽象的公共产品必然导致抽象的公共产权，而抽象的权利主体必然导致产权人身份模糊、权能不具体。所以，产权经济学家哈罗德·德姆赛茨认为，产权公有就是产权不确定(33)。从一定意义上讲，政府预算信息产权不清晰恰恰成为诱发地方政府和行政机关采取“选择性公开”策略的内在诱因，也成为定密权滥用的潜在原因。 当前形势下，推动中国政府预算信息公开事业进一步发展的一个前提条件就是进行政府预算信息产权权属理论重构，明确承认其产权归属于全体公民，并将其从抽象人民的公共产权转化为个体公民的具体产权。经济学理论告诉我们，只有在产权界定的条件下，才可能产生将外部性成本与收益内在化的激励机制(34)。从法制建设的角度而言，唯有首先针对政府预算信息产权制度进行理论厘清，才能为制度改革和实践行动提供明确的方向指引。一言以蔽之，完善中国政府预算信息公开制度，政府预算信息产权的初始法律界定至关重要。 收稿日期：2014-08-10 注释： ①赵正群：《得知权理念及其在我国的初步实践》，《中国法学》2001年第3期。 ②有代表性的成果如：蔡定剑：《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》，《法学》2007年第5期；李建人：《政府预算信息公开的维度》，《南开学报》2010年第2期；杨平：《公民预算知情权的法律保障》，《甘肃政法学院学报》2010年第3期；胡锦光、张献勇：《预算公开的价值与进路》，《南开学报》2011年第2期；张献勇：《预算公开论纲》，《法学杂志》2011年第11期；李建人：《浅论美国情报机关预算信息公开——以“阿福特古德诉国家侦监局”案为例》，《美国研究》2012年第3期；蒋悟真：《预算公开法治化：实质、困境及其出路》，《中国法学》2013年第5期。 ③罗伯特·D.考特、托马斯·S.尤伦：《法和经济学》，施少华、姜建强等译，张军审校，上海：上海财经大学出版社，2002年，第3页。 ④理查德·A.波斯纳：《法律的经济分析》(上)，蒋兆康译，林毅夫校，北京：中国大百科全书出版社，1997年，“中文版译者序言”，第4页、第32-33页。 ⑤理查德·A.波斯纳：《法律的经济分析》(上)，“第三版序言”，第1页。 ⑥对于法学界探讨的“政府预算信息公开”，经济学界的一个替代表达是“政府预算透明度”，集中的成果参见朱春奎、侯一麟、马俊主编：《公共财政与政府改革》，上海：上海人民出版社，2008年。 ⑦李建人：《政府预算信息公开的维度》，《南开学报》2010年第2期。 ⑧保罗·A.萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯：《经济学》(第12版)(下)，杜月升等译，北京：中国发展出版社，1992年，第1193-1196页。 ⑨哈维·S.罗森：《财政学》，郭庆旺、赵志耘译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第49-70页。 ⑩魏凤琴：《逻辑学》(第2版)，北京：中国政法大学出版社，2011年，第24页。 (11)陈郁：《产权经济学初探》，《上海社会科学院学术季刊》1989年第1期。 (12)道格托斯·W.艾伦：《再论产权、交易成本和科斯》，载斯蒂文·G.米德玛：《科斯经济学——法与经济学和新制度经济学》，罗君丽、李井奎、茹玉骢译，张旭昆校，上海：三联书店，2007年，第106-107页。 (13)A·A.阿尔钦：《产权：一个经典注释》，载R.科斯、A·A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店，1994年，第166-167页。 (14)汤擎：《试论个人资料与相关的法律关系》，《华东政法学院学报》2000年第5期。 (15)张振亮：《论信息产权的法律属性》，《南京邮电大学学报》(社会科学版)2009年第2期。 (16)罗纳德·德沃金：《自由的法：对美国宪法的道德解读》，刘丽君译，林燕平校，上海：上海人民出版社，2001年，第24页。 (17)斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，《环球法律评论》2002年秋季号。 (18)考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，北京：法律出版社，2004年，第2、21页。 (19)赵正群：《中国的知情权保障与信息公开制度的发展进程》，《南开学报》2011年第2期。 (20)王姝、蒋彦鑫：《九三学社中央建议三公支出浪费入刑》，《新京报》2012年3月2日第A06版。 (21)当年国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员看到《政府信息公开条例》(讨论稿)时就曾吃惊地说：“如果真的实施，这简直就是一场革命。在我们的工作中，所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外。有时，甚至连例外都没有。”参见章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期。 (22)张乃根：《经济学分析法学》，上海：三联书店，1995年，第95页。 (23)王名扬：《美国行政法》(下)，北京：中国法制出版社，2005年，第947页。 (24)5 U.S.C.§552(a). (25)即(1)国防和外交政策信息；(2)行政机关内部人事规则和习惯信息；(3)其他法律免于公开的信息；(4)贸易秘密和商业或金融信息；(5)行政机关内部或彼此之间的备忘录；(6)人事的、医疗的和类似的档案；(7)法律执行档案；(8)金融机构信息；(9)油井的、地质的和地球物理信息。参见5 U.S.C.§552(b)(1)-(9)。 (26)Mike Forrest Keen,"The Freedom of Information Act and Sociological Research," The American Sociologists,Summer,1992,pp.43-51. (27)即(1)军事计划、武器系统或军事行动信息；(2)外国政府信息；(3)情报活动(包括特种活动)，情报活动和情报来源或方法，或者密码信息；(4)美国的对外关系或对外活动，包括机密信息来源；(5)与国家安全相关的科学、技术或者经济事项，包括防御国际恐怖主义的信息；(6)美国政府保护核原料或者核设施的计划；(7)与国家安全相关的系统、军事设施、基础设施、工程、计划或防卫部门的弱点或能力，包括防御国际恐怖主义的信息；(8)与大规模杀伤性武器相关的信息；(9)其他法律法规规定的国家秘密。参见王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，《政治与法律》2009年第3期。 (28)王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，《政治与法律》2009年第3期。 (29)章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期。 (30)黄德林：《略论美国“情报自由法”之形成与发展》，《法学评论》2000年第1期。 (31)王名扬：《美国行政法》(下)，第945页。 (32)Paul Horowitz and Page Putnam Miller,"The Freedom of Information Act:Federal Policy and the Writing of Contemporary History," The Public Historian,Vol.4,No.4,Autumn,1982,pp.87-96. (33)张乃根：《经济学分析法学》，第92页。 (34)张乃根：《经济学分析法学》，第111页。标签：法律论文; 政府预算论文; 公共产品论文; 国家秘密论文; 政府信息公开条例论文; 外部性理论论文; 预算调整论文; 产权理论论文; 预算执行论文; 制度理论论文; 公民权利论文; 信息公开论文; 预算控制论文; 产权保护论文; 经济学论文;