警惕滑入坏的市场经济（续）——论市场与法治，本文主要内容关键词为：法治论文,市场经济论文,滑入论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五、好的市场经济与坏的市场经济
20年来我国改革的大方向是由计划经济向市场经济转轨。计划经济体制在实践中已被证明是失败的，它给人类的三分之一人口带来了几十年的经济发展困惑甚至贫穷。我们以如此巨大的代价最终选定了迈向现代的市场经济是一个历史性转变。计划经济注定是坏的经济，但我们却不能天真地认为市场经济就注定是好的经济了。事实上，当今世界上既有好的市场经济，也有坏的市场经济，而后者多于前者。因此，建立一个好的市场经济，防止滑入一个坏的市场经济是我们应该认真思考的问题。
一个坏的市场经济体制不同于一个好的市场经济体制的基本原因是国家（或政府）与经济人（企业与个人）的关系定位不对，而问题的根源正是由于没有好的（即较完善的）法治基础。对照前述的法治的两层经济含义，产生坏的市场经济的原因有二。首要的原因是政府权力没有有效地受到法律的约束而由此带来的一系列窒息经济活力的问题。由于技术进步，政府在现代经济中可支配的权力远远大于在传统经济中，因此不受约束的政府行为后果也更为严重，这在当今的一些发展中国家和转轨国家尤为突出。当政府行为不受法律约束时，政府部门和官员便会侵犯产权，乱收税、费，搞摊派，任意干预和限制企业和个人的经济活动。有时政府的用意是善良的，却不了解其不利后果。但有很多时候，某些政府部门以“规范市场”和“社会福利”为名，实际搞寻租并导致腐败。无论出于善意还是私心，政府对经济的任意干预的结果都是增加市场交易成本，阻碍经济发展。
产生坏的市场经济的另一个原因是政府未能较好地履行其约束经济人的职责，这有多种表现：政府未能维护经济和社会的稳定，结果产权受强盗或“黑手党”的掠夺；个人和企业产权不明晰使得经济效率低下；合同无法有效执行和纠纷不能得到公正解决；政府规制不力导致金融危机甚至崩溃；中央与地方政府责权利划分不明确陷入财政困境；中央政府不能打破地方保护主义造成市场分割；等等。这些问题在一些转轨国家尤为突出。俄国近几年的转轨在上述几方面都出现过问题。而捷克证券市场发展的不成功则是另一个例子。
需要说明的是，在现实世界中没有一个完美的市场经济。但是，一个好的市场经济不必是一个完美的市场经济。即使在发达国家，法治也并非完美。比如寻租和过度规制也是问题。但是近一二十年来，由于放松规制，情况大有好转。又比如，政府规制不力也使金融危机常有发生。但总的来说，发达国家的市场经济体制是建筑在较为完善的法治基础上的。而多数发展中和转轨国家的法治建设尚较为落后。但是这也不能一概而论。比如我国的香港特别行政区就是一个基于法治的市场经济的突出典范，其法治完善程度甚至超过很多发达国家。又比如一些国家和地区法治建设进展较快，使得经济发展迅速，它们包括东亚的不少国家和地区，也包括东欧的一些转轨国家如波兰和匈牙利。
当我们具体分析法治中存在的问题时，有必要区别两类问题。一类是通过立法形成的法律文字。法理学家和经济学家通常比较四种基本法律体系，即英美法系、法国法系、德国法系和北欧法系。英美法系主要基于判例，而其他的三种都是成文法系。我国的法律受德国法系影响较多，但近年来在不少经济法中正在更多地受到英美法系的影响。不同法系中的法律规定对经济发展有不同的影响。一些经济学家发现英美法系的影响最为正面，法国法系最为负面，而德国和北欧法系介于中间。即使在同一法系中，不同国家的具体法律和执行情况的差别也很大，它们对经济发展的影响的差别也不小。
法治的另一类问题是执法和司法。特别是在发展中国家，执法和司法的差别比写在文本上的法律的差别对经济的影响更大，这往往是因为执法和司法比立法更困难。从原则上讲，一个国家的法律可以简单地照抄它国法律（现在甚至可以从网上下载），但是执法和司法就是另一回事了。首先是人力资源问题。警察、检察长、律师和法官是不能从国外进口的（东德是一个例外），因此一个国家往往要用相当长的时间来培养法律人才。其次是执法的力度问题。提高执法力度不能只靠“抓”，更不能搞不按法律程序的“大检查”式的“运动式执法”。加强执法必须在执法者受法律约束情况下实现，这显然是不易的。第三是司法公正问题。执法会出错，裁判纠纷也会出差。这可能是政府判断失误，也可能是某些官员因利益所图而有意所为。为保障司法公正，经济人应当有通过法律程序起诉和上诉政府部门和官员的权利，这更是困难的。最后，遵法又是社会文化的一部分。人们是否遵法取决于他们对别人是否遵法的期望。众所周知，法不责众。因此遵法要使全社会人们对法治有信念，而信念的建立需要相当的时间。
从以上的分析看出，要真正完善法治以建立好的市场经济，执法和司法比立法的难度要大得多。比如近年来我国的立法进展相当快，相比之下，执法和司法的问题就更显突出了。执法，特别是司法的改革往往是法治建设中的关键，因此也就成为建立一个好的市场经济的关键。
六、用法治视角分析我国当前的四个例子
第一个例子：对产品和劳动力市场的过度规制应减少。
近年来，一些政府部门打着“规范化”的旗号，大搞“加强规制”、“加大市场管理力度”、新规定种种“许可证”、“上岗证”和“资格认定书”等等。我们的粮票、油票、工业券已经进了历史博物馆，现在也许是开始收集许可证和上岗证的时候了。这些证除了少数是必要的外，大多数是与基于法治发展市场经济的精神相违背的。试举几例：某交通管理局本应代表乘客利益，鼓励竞争，相反，却理直气壮通过行政手段搞价格垄断拒绝降低，引起群众强烈不满。又比如，不少城市为限制农民进城，制造各种障碍，包括发明创造各种“证”。据报道，某大城市把不许外地人在本市工作的行业扩至上百个，甚至包括旅馆服务业。再比如，一些科技部门和地方政府在高科技开发中热衷于搞高科技含量认定。据说某一应用软件经过三年才被认定为高科技。我在《硅谷的故事》（见《经济社会体制比较》2000年第1期）中写到，盖茨和乔布斯当年恐怕都拿不到我们颁发的工程师证书，因为他们是大学和中学的辍学生；而最初的苹果电脑也不会被我国的专家们评定为高科技产品，因为它们在当时根本就是玩具！
我们的某些法律和政府的一些部门对民营中小企业的营业注册设置了种种障碍。我国《个人独资企业法》和《合伙企业法》对最低注册资本没有要求，因此被形象地描述为一元钱注册资本。但是这两类企业都要承担无限责任，因此它们进入的行业和经营的范围必然受到极大限制。从国际经验来看，有限责任公司是中小企业最为广泛采用的组织形式。而我们的有限责任公司法要求其最低注册资本为30至50万元，在全世界属最高之列。最近经济学家对七十几个国家的比较研究还发现，在我国注册一个有限责任公司所需的“公章”和“证明”的个数，办理各种手续所要花的时间，以及按官方规定应缴纳的费用都远远高于绝大多数国家，在东亚各国中，仅略低于越南。这还不包括请客送礼。更不要说开业后的各种干预，强制性赞助等等。对发展民营中小企业中存在的问题，我们常常听到政府部门责备企业家素质差和融资渠道不够多，因此不少政府部门总想热心“帮一把”。但是，殊不知政府对企业太热心恐怕正是问题的要害。难怪不少企业家认为，多减少些政府部门制造的障碍比多给企业一些贷款对企业更有帮助。简而言之，“松绑”比“给钱”更有用。
值得一提的是，目前“规范化”一词在不少场合被滥用，正在成为过度规制和政府任意干预的护身符。我们不能脱离法治讲规范。有些规制要搞，有些许可证也要发。但是以法治为基础的现代市场经济的基本特点——特别是对我国目前的实际情况而言——首先是政府与经济要保持相当的距离。因此，绝不能层层政府搞“宏观调控”，个个部门都“加强管制”。现在许多国家都在放松规制，减少政府干预，近年来印度软件业的突飞猛进的发展就是明证，其软件出口一项已超过其GDP的1%，而且增长趋势继续看好。有趣的是，印度改革的一个理由是“中国十几年改革的成功”。而我们现在却有走回头路的倾向，这不能不令人忧虑。
第二个例子：对金融市场的规制不够和不当应改进。
金融市场不同于其它市场有众多原因。至少有这几点：一是投资者投入资金与取得回报之间有相当的时间差，这就给企业和金融机构很大的机会从事不利于投资者的活动，即所谓道德风险问题。二是存款者和股民人数多而且分散，由于免费搭车问题，他们很难集体行动，结果他们的利益容易受到侵犯。三是金融市场中的定价往往依据投资者的期望，因而存在多个均衡价格。因此市场价格可以与经济的基础无关。这几条足以造成潜在金融风险，而金融风暴又很容易演变为经济危机甚至政治危机。
由于金融市场的这些特殊性，在发达国家，对金融市场及与其有关的机构的法律和规制都相当多。这里主要包含公司法和证券法中对上市公司和对金融中介机构（如银行、证券公司和互助基金）及金融市场交易的规制。经济学家特别注意到信息在金融市场中的重要作用。为了化解金融风险，政府的规制要求上市公司对其财务信息和投资者利益披露、对股东权益特别是少数股东的保护；对商业银行审慎规制包括债务风险管理和资本金充足率规定；要求投资银行和证券公司的透明化操作并限制其投资范围；要求在证券市场中交易符合严格的程序；等等。
就我国情况而言，目前对金融的规制存在两大问题：一是不够，二是不当。金融规制不够是明显的，比如，考虑到我国银行普遍较弱的情况，对商业银行的资本充足率要求最好高于巴塞尔协议中规定的最低限度8%，比如，可提高到15%甚至更高。又比如我们的上市公司对小股东的保护极为不够，公司的内部人伙同大股东往往可以自行其事。再比如，我们的证券公司都是国有的，很多受政府部门和地方政府控制，业务操作极不透明，结果少数公司操纵股市的行为不易被及时发现和处罚。
近年来，我国金融规制得到不断加强，值得肯定。但有些规制方法不当也非常值得关注和商榷。我们确实应该化解金融风险，但是用行政手段不加区分地关闭中小金融机构和过多限制它们的经营范围不利于金融市场的发展。较恰当的办法是通过风险管理等间接规制防范金融风险并同时积极地发展民间金融机构。我们显然不能指望美国的花旗银行来向我国的中小企业，特别是农村的中小企业融资。同样地，要求“零风险贷款”和“贷款人终身负责制”也不是市场经济中规制金融机构的合适作法，因为它们削弱了金融机构贷款的积极性，结果既不利于金融市场，也不利于企业的健康发展。
第三个例子：打破地方保护主义应加强中央一级司法体制。
我国是一个大国，改革以来地方性分权极大地调动了地方政府的积极性，这是我们改革成功的一大重要支柱。但是地方性分权同时也在某种程度上造成了地方保护主义，这也表现在立法、执法和司法问题上，不少省、市政府纷纷通过法律和用行政手段限制外地劳动力进入本地区，以及对外地产品加以歧视。同样，司法也是站在本地地方政府一边。比如，属于两个地区的两个企业之间的纷纠，法院通常偏向于属于本地区的企业，这就使得司法公正成为空话。一个省、一个市这样做，其他的省市只好效仿，不然就不利于自身利益，其结果是全输局面。在我们日益增加对外开放的同时，国内的地方保护主义却仍然严重。
打破地方保护主义可以通过司法体制组织方式的改革。我们1994年以来实行的财政分税制可以为此提供有益的借鉴。在改革前，全部税收由地方征收，然后与中央分成。1994年改革后，分设国家税务局和地方税务局，各收其税。原则上讲，地方财政负责地方性的公共品支出，中央财政负责全国性的公共品支出。为了打破司法地方保护主义，我们可以考虑类似的司法体制的改革，即现有的地方一层司法只裁判本地内的纠纷，而跨省的纠纷由中央一层的司法机构处理。这就有必要设置直属中央一层的司法机构处理涉及全国性法律的案件。目前最高人民法院只处理重大案件。为了适应现代市场经济的需要，应当根据案件性质（即法律归属）而非案件大小来划分中央一层的司法和地方一层的司法的职责。在设置直属中央的司法机构时，我们1998年人民银行设立跨省的大区分行的改革经验也提供了有益的参考。中央一级的司法可以在最高人民法院下设立跨省的大区法院，这样可以使中央一层的司法不受或少受地方政府的影响。
第四个例子：解决收入分配不均问题应先从法治建设着手。
目前我国收入分配不均正在成为严重的社会问题。这一问题不仅是公平问题，也对经济效率有负面影响。过度收入不均会造成社会动乱，影响经济的持续发展。无论从公平还是从效率角度，收入分配不均问题都应受到极大重视。但对此有两种完全不同的解决思路。
一种办法是通过加强政府干预，实行激进的累进税，抽肥补瘦，以此减少贫富差别。但这可能是很危险的，因为这样做有可能又回到吃大锅饭的时代，我们曾为此深受其害多年，为之付出惨重代价。个人累进所得税在西方多数发达国家实行，似乎是国际贯例。但我们要知道，很多经济学家都意识到了激进的累进税对激励、储蓄等带来的不利后果，以及由此产生的过于庞大的寻租行业（如税务律师和会计师），所有这些都大大降低了经济效率。只是出于政治原因，即某些利益集团的反对，而无法改变。同时值得注意的是，在美国有效税率远不象名义税率那样累进，因为富人往往通过各种税法漏洞和抵扣项目合法逃税。而普通人却较难这样做，因为他们或雇不起好的会计师和律师或无钱从事多项经营以更多地利用抵扣项目逃税。因此我们不能盲目与国际接那些别人要改的或想改的轨。
另一种看法则强调收入分配不均与机会不均之间的关系，特别是由于政府权力而造成的机会不均。由权力形成的机会不均从而导致的收入分配不均是最令老百姓不满的。的确，人们对分配不均成因中最不满的是权钱交易即腐败造成的分配不均。而腐败的根源正是政府官员不受法律约束，任意权力过大，从而提高了其手中权力的货币价值，进而增加了权与钱交易的机会。因此解决收入分配不均问题首先应从反腐败下手，而解决的办法不是增加政府干预，而是相反，应是限制政府部门和官员的任意权力以减少他们的干预能力，用以降低其权力的货币价值，进而减少他们造租和寻租的机会。因此，在我国目前的情况下，加强法治应是减少腐败，减少收入分配不均的首要一步。
七、总结：有限政府与有效政府的关系
我国在成功的经济体制改革20年后应有新思维：建立以法治为基础的现代市场经济体制是我们下一个10年至20年的奋斗目标。外部条件如加入世贸组织和经济全球化，内部压力如经济缺乏活力，就业压力增大，腐败、收入分配不均等社会问题突出，都使得我们对实现这一目标充满紧迫感。所有这些问题最终要靠建立法治来解决，而不能靠走回头路解决。
法治是现代市场经济体制的基础，法治的核心是确定政府与经济人之间的保持距离型关系以有利于经济的发展。那么在法治下政府在经济领域内的性质是什么呢？我们可以概括为它是一个有限的和有效的政府，有这样的政府才会有一个好的现代市场经济，没有这样的政府就会导致一个坏的市场经济。有限政府和有效政府有如下关系。首先，有限政府是有效政府的必要条件。经过计划经济的惨痛教训，又有了20年改革的经验，我们深刻体会到，一个无限的政府，即一个无所不管的政府，必然压抑企业和个人的活力和经济的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成为有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不会自动成为有效的政府。在政府的权力受到法律的约束，在政府与经济保持一定的距离之后，政府作为不偏向的第三方要有所作为，应该充分发挥其支持和增进市场有效运作的积极作用。
我们目前所推动的“转变政府职能”的改革就是把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。从当前的情况看，本文所列举的四个例子具体建议了为完成这一转变在四个重要领域中的改革方向。首先，在政府对企业和市场的规制方面，要有进有退，以退为主。我们要以加入世贸组织为契机，大幅度放松规制，给企业松绑，给市场发展创造空间。第二，要有选择地、用适当方式加强一部分规制，特别是金融规制以防范金融风险，尤其是因加入世贸组织可能带来的额外风险。第三，司法的组织体制要改革，建立司法双层结构对打破地方保护主义和发展国内统一大市场将有重大促进作用。最后，解决收入分配不均问题不应只盯住对收入的再分配，而应首先从约束政府部门和官员的任意权力，反腐败，和促进机会平等入手。
在进一步经济改革中，经济学家和政策制定者需要做许多技术性和操作性的工作。但是除了提供细致的政策建议外，经济学家更应该思考大事。建立以法治为基础的现代市场经济就是一件大事。这里既有克服既得利益的阻碍问题，又有观念和知识更新问题。就观念而言，我们不仅要打破几十年计划经济的思维框子，还要打破一些几千年来中国传统文化的思想束缚。中国传统文化中缺少法治基础上的有限政府这一概念。但是，华人地区的香港和新加坡在法治建设上的成功使得经济腾飞，给我们开了先例，可为我们提供借鉴。
现在，“市场经济”和“依法治国”这两条都已载入我国宪法，这说明国家的大政方针已定。在此环境下，我们应进一步深入研究市场与法治的关系，努力推动以法治为基础的现代市场经济体制的建立，真正把我国经济建成一个好的现代市场经济。这恐怕将是我们完成向市场经济体制转轨的最关键的一步。（完）
（原载《经济学消息报》）
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